我國圍填海和自然岸線生態環境監管現狀及對法律修訂的建議

王鵬,趙博,林霞,閆吉順,張連杰,張盼

(1.浙江省海洋科學院 杭州 310012;2.河海大學港口海岸與近海工程學院 南京 210098;3.河海大學海岸災害及防護教育部重點實驗室 南京 210098;4.國家海洋環境監測中心 大連 116023)

0 引言

圍填海是改變海域自然屬性的用?；顒?。1949年以來,我國圍填海經歷圍海曬鹽、農業圍墾、圍海養殖以及工業和城鎮建設填海等階段,為拓展沿海地區發展空間、實施國家戰略和促進經濟發展提供重要保障[1-2]。然而愈演愈烈的圍填海尤其是違法違規圍填海極大地損害國家利益和海洋資源,其疊加累積的生態環境影響日益加劇,對海洋生態環境影響重大[3-4]。截至2008年,我國圍填海活動已使海岸線長度比中華人民共和國成立初期縮減近2 000 km,且隨著時間的推移,圍填?；顒拥挠绊懛秶驯榧罢麄€海岸帶[5-6]。

作為我國海洋環境保護管理的重要法律依據,《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海環法》)對海洋事業的健康和可持續發展發揮了重要作用,但其中缺少關于圍填海和自然岸線生態環境監管的相關內容。在這種背景下,分析我國圍填海和自然岸線生態環境監管現狀,總結其中存在的問題,并從《海環法》修訂的角度提出切實可行的建議,有助于促進《海環法》正式完成從“污染防治”到“生態保護”的轉變。

1 我國圍填海和自然岸線現狀

1.1 圍填海和自然岸線的基本情況

我國填海成陸區域多用于港口、工業和城鎮建設,同時填而未用現象也較突出。我國圍海養殖規模同樣不容忽視,已成為沿海地區最主要和最普及的海洋開發利用方式。

除占據濱海濕地空間外,圍填海工程在一定程度上加劇海岸線的人工化,造成自然岸線形態破損、長度縮減和功能喪失。沿海各地自然岸線保有率雖接近管控目標,但原生自然岸線占比仍較低,保護形勢仍十分嚴峻。

1.2 圍填海和自然岸線的監管情況

2016年《海岸線保護與利用管理辦法》確定以自然岸線保有率為目標的倒逼機制,督促沿海各地施行分類保護、節約利用、整治修復和監督檢查等措施,加強自然岸線保護。同年《圍填海管控辦法》針對圍填海活動存在的突出問題,采取健全機制、劃定紅線、控制總量、科學配置和強化監管等制度措施,加大對圍填海的管控力度。2018年《國務院關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》明確要在嚴控新增圍填海的同時,加快圍填海歷史遺留問題處理,并加強海洋生態保護修復,建立濱海濕地保護和圍填海管控的長效機制。

2 存在的問題

2018年我國啟動《海環法》執法檢查,指出長期以來的大規模違法違規圍填?；顒訉е聻I海濕地面積銳減、自然岸線長度大幅縮減以及生態退化和資源閑置浪費等問題突出。除造成嚴重的生態環境損害外,在圍填海和自然岸線監管方面也存在一些問題。

2.1 違法違規圍填海問題嚴重

中央環保督察發現未批先填、邊批邊填、批小填大、圍而不填和填而不用等問題大量存在。以遼寧省大連市為例:截至2016年,大連港集團在太平灣港區開發建設過程中已累計違法填海585 hm2和圍海1 368 hm2;2014年大連長興島經濟區管委會違法填海222 hm2,用以建設生命人壽甲醇制烯烴項目。

2.2 地方政府處罰執行不力

部分海洋管理部門和有關地方政府雖對違法圍填海進行處罰,但大多沒有按照相關法律規定責令恢復海域原狀,也沒有追究相關人員責任,而是“以罰代管”,違法圍填海所得遠高于處罰金額,從而變相鼓勵和縱容違法圍填海行為,部分地區甚至將罰款返還違法單位,致使海洋生態環境破壞問題突出。例如:遼寧省瓦房店市財政部門曾以補貼名義,全額返還海洋管理部門對太平灣港區違法填海行為執行的1 150萬元罰款。

2.3 違規審批現象突出

中央環保督察發現違規審批圍填海現象突出,有的地區采取“未批先建”“邊批邊建”和“化整為零”等手段規避國家法規政策約束,進一步加劇圍填?；顒訉Ｑ笊鷳B環境的負面影響。例如:浙江省寧波市寧?？h和杭州灣新區等地未經審批實施填海圍墾面積達1.03萬hm2;2015年7月以來,浙江省海洋與漁業局在國家明確重點海灣和重點河口區域禁止圍填海的情況下,違規審批圍填海項目44宗。

2.4 自然岸線監管不到位

海岸帶是自然環境演變最頻繁和人為活動最劇烈的區域。長期以來我國對海岸帶的管理存在責權不清和部門間缺乏統籌協調等問題,尚未建立有效的監管體系,加之過度和無節制的填海造地和圍海養殖等活動,導致海岸帶生態功能和自然景觀破壞嚴重,自然岸線長度急劇縮減,海岸線人工化程度過高。

這些問題是多年來高強度的沿海開發活動造成的,同時是環境保護觀念長期未能扭轉造成的。隨著圍填海和自然岸線監管相關文件的下發并逐步落實到位,圍填?；顒雍妥匀话毒€受損狀況得到有效控制,嚴管嚴控態勢已經形成。未來關于圍填海和自然岸線的監管將聚焦在圍填海歷史遺留問題的處理和海洋生態修復措施的落實等方面。

3 對《海環法》修訂的建議

當前我國在法律層面對圍填海和自然岸線的監管有明確表述的是《中華人民共和國海域使用管理法》,且其是從資源開發利用角度規范相關行為。《海環法》缺少相關直接表述,在修訂過程中建議重點考慮生態環境監管,從5個方面著手增加相應內容。

3.1 強化圍填海事前審查

充分落實好和利用好“三線一單”,強化對圍填海的事前審查?！叭€一單”是以三大紅線為核心的生態環境區分管控體系,將生態保護的要求落實到國土空間,并對各類空間提出關于開發建設活動的限制性要求,從而引導區域和產業的健康發展。應在“三線一單”中提出并落實圍填海管控要求,對圍填海從空間布局、環境容量和準入條件等方面實施嚴格管理,降低圍填海行為對海洋生態環境的損害。

3.2 完善圍填海事中事后監管

針對目前我國“重審批、輕監管”的現象,應完善圍填海事中事后監管制度措施。對于用海主體,應認真落實國家政策和環評文件提出的要求,如主動開展海洋環境跟蹤監測,邊施工邊開展生態修復以及主動向社會公開環評文件、污染排放方案、生態修復方案、環境事故防范措施和應急預案。對于政府主管部門,應切實履行生態環境監管職責,將圍填海監管工作列入年度工作計劃并認真組織實施;嚴格按照國家相關政策要求,采用“雙隨機”抽查、掛牌督辦、約談和區域限批等綜合手段,多措并舉,開展圍填海事中事后監督管理工作。

3.3 強化自然岸線監管保護

自然岸線具有重要的生態價值。近年來,自然岸線保有率成為社會各界關注的焦點,國家將其列為生態文明建設的重要目標和沿海地方政府政績考核的重要指標。作為自然資源種類之一,自然岸線本身不具有實體意義,但其所依附的海岸帶區域具有重要的生態價值,因此要保護好自然岸線就必須保護好自然海岸。目前我國對于海岸線的管理模式是以自然岸線保有率為目標的倒逼機制,在《海環法》修訂中,除應明確自然岸線保有率的相關管理要求外,還應對沙灘、紅樹林、珊瑚礁和海蝕地貌等典型自然海岸提出保護措施和管理對策,進而保護自然岸線。

3.4 提高圍填海生態環境損害成本

現行《海環法》規定海洋工程損害生態環境的處罰標準,但并未單獨提及圍填海生態環境損害。一般來說,海洋生態環境損害的治理難度很大,在很大程度上須依靠海洋自身的恢復能力,而圍填海又是眾多海洋工程類型中對海洋生態環境影響最大的,因此普適性的處罰標準對于圍填海損害來說是遠遠不夠的。基于當前國家對生態環境治理的決心以及圍填海生態環境損害的問題,在《海環法》修訂中應進一步研究提高圍填海生態環境損害的經濟處罰標準,如除損害賠償外還要納入修復所需費用。同時,隨著社會經濟的發展,一般性和單一性的經濟處罰已起不到威懾作用,應考慮建立誠信檔案和違法違規“黑名單”等措施,多措并舉,全面提高圍填海生態環境損害成本,加大懲處力度。

3.5 強化地方監管責任

根據中央環保督察反饋的意見,長期以來粗放的圍填海活動確實造成部分沿海地區濱海濕地和自然岸線的減少,給海洋生態環境帶來負面影響。因此,《海環法》修訂應明確圍填海和自然岸線為中央環保督察內容,地方各級黨委加強對生態環境保護工作的領導,地方政府切實履行改善生態環境的責任,督促政府有關部門加強對圍填海的監管,依法依規查處生態環境違法行為,并主動接受上級環保部門的督察。生態環境部和省級生態環境主管部門根據黨中央和國務院的要求,組織開展對地方黨委和政府的生態環境保護督察,對圍填海造成的海洋生態環境影響和損害進行問責,壓實壓緊地方監管責任。