公共體育服務管理向公共體育服務治理轉變的發展路徑

李張玉

（吉林體育學院，吉林 長春 130022）

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾［1］。這一矛盾背后折射出人民對于美好生活的向往及追求。相關數據顯示，2019 年我國居民人均消費支出為21 559 元，同比上年增長0.2%。這一數據彰顯出我國經濟發展過程中具備著的廣闊消費市場及堅實消費群體。多元化消費市場蘊含著多樣化的消費需求，消費需求得到有效滿足將有助于提升居民自身的幸福感、滿意度。體育產業作為國民幸福產業，在滿足人民美好生活需求的過程中獨具產業特色及魅力。不少研究已經證實，體育消費可有效帶動并滿足日益增長的社會需求，從而助推體育產業結構的優化升級發展［2-3］。此外，體育消費需求的增長激發著公共體育服務管理不斷向公共體育服務治理的路徑轉型與發展。公共體育服務受到了廣泛關注，其治理質量及水平也深刻影響著體育產業的發展［4］。在推動體育產業穩步發展的過程中，相關企業通過不斷輸出高質量的體育用品及產品助力公共體育服務的整體發展態勢，政府及相關部門則通過提供健康科學的體育服務作為其發展公共體育服務的重要路徑，通過多樣的供給方式、多元的供給主體為滿足人民美好生活需求發揮重要力量。

公共體育服務是新時代背景下不斷滿足人民日益增長美好生活需要，實現高質量體育服務發展的必備因素，厘清其發展樣態及發展模式有助于推動我國體育產業轉型升級進程的加快、驅動體育強國建設目標的實現。然而在實際的發展過程中，公共體育服務發展卻存在并面臨著諸多問題及考驗，這些問題嚴重影響體育管理事業的發展進程，阻礙體育管理事業的健康有序發展。伴隨著人民生活水平的不斷改善，人們對于美好生活向往的需求愈發強烈，公共體育服務管理的傳統觀念、傳統手段已無法適應時代的發展要求，在此基礎上推動著公共體育服務治理的產生及發展。此外，隨著管理理論及治理理論的不斷深入發展，公共體育服務開始逐漸由管理向治理轉變，越來越多的治理主體參與到公共體育服務發展的整體環節及過程中，為營造良好的體育產業氛圍、加快體育產業發展進程增添助力。在此環節中，公共體育服務管理向治理發展的轉變路徑尤為重要，在轉變發展過程中面臨的問題同樣不容忽視，值得引起更多的關注及重視。

1 公關體育服務發展的相關研究進展

公共體育服務是指不同類別屬性的公共組織為不斷滿足公共體育發展需要而提供的公共物品或混合物［5］。從其定義可知，公共體育服務主體涵蓋眾多，且隸屬于公共物品，其具備公共物品所具備的非排他性特征，在產生之初就已廣受關注。在對相關文獻進行梳理后發現，我國公共體育服務發展樣態已較為成熟，與此同時，相關研究側重于公共體育服務管理及公共體育服務治理兩大內容。

一方面，就公共體育服務的管理而言。部分學者專注于研究公共體育服務政策，認為我國體育公共服務政策主要經歷了起步期、蕭條期、改革期、深化期、蓬勃期5 個階段，不同歷史階段反映了我國公共體育服務發展的管理特色［6］。具體而言，起步時期公共體育服務管理呈現出政府包辦且高度集中的特色。相比之下，蕭條時期的公共體育服務嚴重畸形且異化，管理復雜且難度較大。改革時期公共體育服務管理得以調整，注重效率與公平。深化期公共體育服務管理水平及質量得以進一步提升。此外，在蓬勃發展時期，公共體育服務管理重心逐漸向統籌發展過程轉變。

另一方面，就公共體育服務的治理而言。現階段我國關于公共體育服務治理內涵的相關研究較少，且未形成統一的看法，但仍有部分學者提出了自己的看法。有學者認為公共體育服務治理不同于公共體育服務管理及公共體育救濟，它包含兩層含義，其一是對公共體育事務本身的治理，其二則是指以體育作為手段的公共治理，公共體育治理適用治理內容且可以超越體育范疇本身以不斷深入到諸多社會公共事務與社會問題的治理之中［7］。有學者認為公共體育治理是治理的下位概念，即多元主體共同管理體育公共事務的過程［8］。與此同時，對于公共體育治理的主體方面，不少學者普遍認為公共體育治理的主體不僅包括政府行政機構，同時也包括各種社會團體、行業企業、社會個體等多種元素，因此極具多元性和多樣性［9-10］。

2 公共體育服務管理向公共體育服務治理轉變的現實機遇

在公共體育服務不斷發展的過程中，其管理向治理轉變的發展特色逐漸顯現。為清晰把握公共體育服務管理向治理轉變的發展脈絡，從發展理念、主體等角度出發，明晰在當前時代背景下公共體育服務管理向公共體育服務治理的現實機遇，為公共體育服務又好又快發展提供新想法新思路。

2.1 政府職能轉變契機

在行政管理領域，政府職能具體是指政府相關行政機關在管理活動中的基本職責及功能作用，它主要涉及到相關部門管什么、如何管以及發揮何種作用的問題［11］。政府相關部門在對國家各項事務管理的過程中，不斷認識到事事都管的管理模式不僅不利于行政效率的提高，與此同時還會影響到政府形象的塑造及發展。在探索治國理政新思路新路徑的過程中，轉變政府職能，簡政放權，增強政府公信力及執行力，構建服務型政府已經成為諸多國家尋求改革的發展大趨勢。當前，伴隨著我國改革進入了深水區，對于轉變政府職能已不斷謀求發展的呼聲愈喊愈高。

政府職能的轉變意味著更多權力的讓渡及轉移，市場及社會第三部門將承接到相比原有情況下更多的權力［12］，系列舉措有助于推動體育產業及社會各項事業的高質量發展。具體到公共體育服務的供給上，政府在體育公共服務供給中的主導地位決定了其應該作為供給者、 監管者的身份參與到體育公共服務的供給過程中，是把握大局的“掌舵人”而不是“劃槳人”［13］。事無巨細的供給模式無法真正滿足人民不斷變化著的多樣化的鍛煉需求，相反更容易造成資源的不合理配置，從而加大國家財政及行政負擔。回顧公共體育服務治理的改革過程，其面臨著政府職能不斷轉變的良好發展契機，在此過程中成效顯著。此外，供給側結構性改革在公共體育服務治理中也得以不斷探索，并取得了顯著成效。政府公共體育服務職責劃分是推進國家體育治理體系和治理能力現代化的必然訴求［14］。當前，關于各級政府在公共體育服務中的職責得以深入開展并取得了顯著成效。未來，如何緊緊抓住政府職能轉變，開展健康高效的公共體育服務，是政府及相關部門不斷思考的重要問題。

2.2 治理主體觀念更新

公共體育服務管理在向治理轉變的過程中，受到多方面因素的共同驅使，觀念的轉變是其中必不可少的一大因素。體育治理是政府、 社會和公民個體對于國家體育事業的多元共治過程。因此主體觀念的轉變來自于政府、社會及公民三方乃至多方。首先，這種觀念轉變表現在相關政府部門層面。傳統的體育管理更多地體現為政府對于頂層設計的一元主導［15］，政府以自上而下的姿態將非政府力量看作是被動的管理接受者，對其進行管理。隨著政府實踐活動的不斷深入開展以及相關理論體系的不斷演進，公共體育服務隸屬于準公共物品的特色得以凸顯，其本身所具備的公共性及非排他性使得政府部門意識到僅采取單一管理的方式對待這一“產品”已然無法適應日益變化著的人民需求，必須將治理手段、治理內涵引入至公共體育服務中。政府部門這一觀念的轉變為公共體育服務的發展提供了新的發展空間，使其迸發出獨有的特色及前景［16］。其次，這種觀念轉變表征在社會組織部門。社會組織是為實現特定目標而組建起來的社會集合體，其不僅是公共體育服務需求發展的動力源，更是監督公共體育服務供給狀況的主抓手。然而在傳統的公共體育服務發展過程中，社會組織往往難以清晰準確定義其自身所處的地位，權責不對等、作用難以發揮的現象普遍存在，嚴重影響著公共體育服務的發展進程。隨著社會組織觀念的轉變這一系列問題得到顯著改善，促進了我國公共體育服務的高效化及高質量發展。最后，民眾觀念的轉變。在傳統的公共體育服務發展過程中，公民處于被動接受的地位，即政府部門提供什么樣的公共體育服務，公民就接受什么樣的服務，這種狀態下公民的需求很難得到有效滿足。隨著公民意識的不斷增強，消費需求的多元化發展，有效供給的實現，從很大程度上使得公民的消費需求得以滿足，激發著越來越多的公民自愿參與到公共體育服務的治理過程中。

2.3 治理供給方式轉變

為有效解決人民群眾日益增長的多樣化、 多層次體育需求與體育公共服務供給不平衡不充分之間的矛盾，以不斷滿足人民群眾對美好生活的追求，進一步健全和完善我國公共體育服務體系，公共體育服務供給側結構性改革得以開展。在這一過程中，公共體育服務供給方式得以轉變，政府部門開始探索新的供給模式以不斷滿足公民體育需求，PPP 模式即是積極探索的產物。PPP 模式是將體育基礎設施的建造與運營轉交給承包商，政府部門則負責基礎設施以及監管體育公共服務的價值和質量等任務［17］。在這一模式下，政府部門聯合社會和市場力量共同提供公共體育服務，不僅有利于行政效率的提高，同時也有利于政府形象的改善，推動善政、善治目標的完成及發展。此外，在這一模式下，社會及市場力量也積極響應政府政策號召，作為重要主體加入到公共體育服務的供給過程中。不僅使得市場活力得以充分激發，同時也從最大程度上促進了資源的有效配置。傳統的政府一元主導的供給方式被改變，與之相反所形成的以政府為主抓手、以市場力量為主導、 以社會為輔助的供給方式盤活了公共體育服務及相關經濟的發展，最大效能地激發了公共體育服務的發展潛力，為公共體育服務供給營造了良好的市場及社會氛圍。

3 公共體育服務管理向公共體育服務治理轉變的現實困境

公共體育服務管理及公共體育服務治理都是相應時代的產物，其中公共體育管理源于計劃經濟時代，公共體育治理則是在市場經濟的推動下，行政體系的自我改革過程。我國公共體育服務管理向公共體育服務治理轉變仍處于探索發展期，在轉變成效顯著的同時也伴隨著相關問題的存在。審視并反思這些問題有助于明晰管理向治理轉變的發展現狀，并為不斷推進轉變發展歷程提供思路。

3.1 治理質量及水平難以保障

公共體育服務供給主體的轉變，在一定程度上有利于滿足多樣化的鍛煉需求，吸引越來越多的公民參與至體育鍛煉過程中以達到身心放松的雙重目的，助推我國體育產業的快速發展。然而，無論是在公共體育管理方面，還是在公共體育的治理方面都存在著相關問題，易使政府陷入“塔西佗陷阱”。政府在不斷購買公共體育服務的過程中，由于購買過程中及購買后監督機制及保障機制的不健全等問題的存在，使得所提供的公共體育服務存在敷衍了事，形式主義盛行，所供給的產品質量無法得到有效滿足等［18］。治理過程中由于脫離實際而導致的治理偏差現象普遍存在，更是影響著公共體育的發展［19］。在影響著我國體育產業的進一步發展的同時也不利于服務型政府的進一步建構。治理過程中多元主體職責模糊、權責不清等問題的產生及存在，加劇了治理行政效率的降低。這些問題的存在共同影響并導致著體育治理質量及水平的下降，嚴重阻礙著公共體育服務治理的高質量發展。

3.2 治理差異顯著

公共體育服務作為公共物品，其受眾群體廣泛，是關系到全民福祉的一項偉大事業，其最終受眾于公民且獲利于此。然而現階段我國公共體育服務治理的過程中差異顯著問題不容忽視。具體而言，在公共體育服務的財政支出總量及支出力度上呈現出東部地區大于西部地區的發展樣態，這種樣態在一定程度上不利于體育產業的長遠發展，也不利于社會秩序的穩定［20］。在公共體育服務供給的城鄉區域方面，城市與鄉村無論是在供給數量還是在供給質量上都存在著較大差異，形成了城鄉公共體育服務的非均等化態勢，供給空間結構并不合理。結合現實實際發現，引起供給非均等化的原因來自多方面，既包括政治經濟方面，同時也無法脫離社會文化等因素［21］。此外，在公共體育服務供給的對象方面，我國青少年和老年人的公共體育服務供給存在差異，即青少年公共體育服務供給種類多且全面，而老年人公共體育服務存在嚴重供需失衡現象，其參與體育鍛煉的需求無法得到有效滿足［22-23］。與此同時，我國體育公共服務治理現狀且與國外發達國家的治理狀況也存在較大差異。

3.3 治理人才匱乏

公共體育服務治理極具復雜性及難度，對治理型人才的要求相應更高，不僅需要對體育服務有所了解，更需要對公共治理等方面知識有所涉獵。體育產業逐漸迎來其發展的黃金階段，尤其是在公共體育服務治理的過程中，政府部門的角色得以轉變，由積極主動轉變為公平客觀的負責人形象。其主要負責制定治理政策規劃，做好頂層設計以引導社會、 市場行為。相關市場力量的職責則是在履行政策法規的基礎上，積極探索治理模式，為推動公共體育服務治理體系的建設及發展獻力。然而，在治理過程中往往忽視了體育治理型人才的培育。縱觀我國體育人才培養的主陣地即體育類高等院校，其在體育人才培養方面存在著一定的滯后性。部分學校片面注重學生專項技能的培育，而忽視對其體育產業管理等知識的講授，單一式的教學方式、單維性的教學內容，使得學生難以適應市場對體育管理型、 治理型人才的需求從而難以滿足產業發展要求，也不利于學生個人的全面發展進程。

4 公共體育服務管理向公共體育服務治理轉變的未來發展

根據上述分析，在公共體育服務由管理向治理轉變的過程中，存在著治理質量及水平難以保障、治理差異顯著、治理人才匱乏等問題，嚴重影響著公共體育服務的后續發展，為促使我國公共體育服務的有序健康化發展，立足于多元主體協同的視角提出未來公共體育服務治理謀求發展的相關建議及對策。

4.1 創新治理模式，提升治理質量

創新是產業發展的引擎，更是經濟發展的動力源泉。在對公共體育服務治理的過程中，離不開創新。如何做到創新，僅從一個主體角度出發探討易產生較大偏差，公共體育服務治理包括多元主體，在治理體系的建構過程中離不開多元主體的協同參與［24］。首先，政府及相關部門應不斷更新觀念，轉變政府職能［25］。理清部門本身在提供公共服務過程中的基本職責及功能作用，明晰管什么、怎么管。從政府的立場出發加快構建多元主體參與的治理模式，將更多的權力讓渡于社會、市場，為社會及市場力量進入到公共體育治理體系中創新搭建新平臺新路徑［26］。為多元主體協同參與治理體系的建構提供合理科學的支撐。其次，市場作為經濟發展的決定性力量，在構建公共體育服務治理體系的過程中，要充分發揮出在此過程中的作用。立足于推進公共體育治理質量及水平的目標，市場應積極探索新途徑。在對產業發展脈絡總體把握的基礎上，學習國內外先進經驗并將其引入至我國公共體育服務治理的過程中，為推進我國公共體育事業的發展增添助力。最后，社會力量在積極響應治理體系構建舉措的過程中，要重視相應組織自身創新性的激發，不斷迸發組織活力以提供高質量的公共體育服務及產品。

4.2 立足整體發展，減小治理差異

公共體育服務管理向治理轉變的過程中所存在的供給差異、投入力度差異，都嚴重影響著我國體育產業高質量發展目標的實現，克服治理現實困境是各體育主體應該關注并思考的問題。隨著體育產業的不斷穩步發展，公共體育服務需求的多樣化發展，多元主體要積極探索發展新路徑，以不斷減少在體育治理過程中存在的差異顯著問題。立足于整體，問需于民，真正從居民的實際需求出發，提高效率精準于民，實現資源的合理化及均等化配置［27］。

4.3 創新培養體系，培育體育人才

未來體育產業發展過程中所存在的競爭將不再局限于對于市場、產品的競爭，同時也會轉換至對微觀人才的競爭。體育產業呈現出蓬勃發展態勢的同時，也激發著對體育管理型人才需求的萌生，然而，在我國片面關注專業技能培訓而忽視管理等相關知識教授的現象較為普遍，導致管理型人才短缺，無法有效滿足市場及產業發展需求。針對這一系列問題，同樣離不開多元主體的協同效應［28］。從宏觀上來看，政府及相關部門應從宏觀角度提升對于管理型人才的重視，設置專門的管理型職業技能考試，以更好檢驗個人能力。對于高等院校而言，要積極開展并設置相關課程安排，轉變只注重技能知識教授的固有觀念，具有針對性地為社會及市場培育所需人才。從總體上而言，要不斷加強政產學研各部門間的合作與交流，不斷實現觀念思維、相關舉措等各方面的創新發展。

5 結語

公共體育服務管理向治理轉變，儼然成為當前乃至未來公共體育服務發展的趨勢走向。如何轉變治理觀念、提升治理質量及水平以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要是政府、社會及市場需要共同思考的問題。美好生活背景下，公共體育服務的高質量發展是驅動我國體育產業發展的 “全新引擎”，關乎體育強國建設目標的實現，不容忽視。