人民城市理念下基層體育治理的困境與路徑

魏 旖

（上海體育學院 休閑學院，上海200438）

2019年11月，習近平總書記親臨上海市楊浦區濱江公共空間考察，稱贊楊浦區科學改造濱江空間、將昔日的“工業銹帶”變成了“生活秀帶”，進而提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的人民城市理念。人民城市理念高度概括地回答了“城市建設為了誰、依靠誰”這一城市發展的根本問題，既凸顯了人民群眾的人本價值，又深化了基層治理在城市治理中的基礎性地位?；鶎芋w育治理作為基層治理的一部分，也應當嵌入城市治理的大格局之下，以人民城市理念為根本遵循，尋求解決好人民群眾日益多層次、多樣化的體育需求，實現人民滿意的體育的路徑，為建設人民城市“添磚加瓦”。

1 人民城市理念的時代價值

1.1 人民城市理念彰顯了推進城市治理的創新改革精神

我國的城市化、現代化進程在不斷加快，城市成為社會發展的中心。人們在享受改革開放帶來的經濟成果的同時，也忍受著人口過多、房價猛漲、空氣污染等城市問題，于無形中被以“逃離北上廣”“大城市偽幸?！睘榇淼摹俺鞘形幕　保?］裹挾。這說明當前的城市治理還沒有達到理想的狀態，城市還沒能夠給予人民足夠的獲得感、幸福感、安全感。這與我國長期以來出于社會發展需要，更加注重經濟建設而一定程度上無法兼顧人文關懷不無關系。人民城市理念直面當前城市治理中存在的弊病，把人民的煩惱和需求作為治理的重點內容，把人民的感受作為評價治理成效的根本準繩，這反映出黨和國家堅定城市治理體制改革的信念和決心，彰顯了新時期推進城市治理的創新改革精神。

1.2 人民城市理念明晰了“以人民為中心”的城市發展觀

黨的十八屆五中全會首次將“以人為本”的措辭易為“以人民為中心”。這不僅是表述上的更新，更是黨對于“人民”認識的進一步升華?！叭嗣瘛笔且粋€個能夠創造不同價值的社會基本單元，也是一個個有著不同需求、對美好生活懷有不同企盼的個體。人民城市理念的提出，明確了中國特色社會主義城市與人民的基本關系［2］，人民是城市的主人，城市發展的成果理應讓人民享用。踐行人民城市理念，實際上就是要樹立“以人民為中心”的城市發展觀。之所以要反復強調“以人民為中心”，是因為人民對于城市治理中存在的問題具有最直接、最敏銳的感受和反應，城市治理只有捕捉到人民細微的舉動，關注人民的痛癢、傾聽人民的心聲，才能打造出真正屬于人民的城市。

1.3 人民城市理念描繪了“共建共治共享”的城市美好藍圖

人民城市理念致力于打造“共建共治共享”的城市新格局。以往，人民群眾習慣于關注政府對城市建設的宏觀調控與規劃，而常常忽視了自身以及企業、社會組織對城市建設所貢獻的力量。人民城市理念褪去了這些組織與個人的“隱形外衣”，鼓勵他們更加主動地參與城市建設，發揮具有創造性的治理效能，打造城市治理共同體，從而更好地激發城市建設的內生動力。此外，有學者提出，人民城市理念的最終目標是要實現“人民城市人民愛”［3］。要讓人民愛上這座城市，城市建設不僅需要做到充分尊重人民在城市發展中的知情權、參與權以及監督權，還要秉著對人民負責的態度，將城市發展成果最大程度地惠及人民?？偟膩碚f，打造“共建共治共享”的人民城市，不斷提升人民的滿意度和幸福感，符合人民對城市生活的美好向往。

2 人民城市理念下加強基層體育治理的重大意義

“人民城市人民建，人民城市為人民”的人民城市理念，堅持以人民為中心的發展思想，強調了人民群眾在城市發展中的主體作用，承載著“人民城市人民愛”的希冀，是新時代提高城市治理現代化水平的重要指引。

2.1 “人民城市人民建”是基層體育治理的動力源泉

“人民城市人民建”的根本內涵是要充分發揮人民群眾“城市主人”的作用，讓人民積極主動地參與城市建設、評價城市建設，享受更多城市發展成果，從而形成人民當家作主的城市治理格局。與此同時，基層是人民群眾最主要的活動空間場所，是新時期堅持黨的領導、維護社會穩定的重要陣地。因此，城市治理的重心應當下沉至基層，只有夯實基層治理，才能筑牢城市治理的基石。基層體育治理是基層治理的一部分，小到健身步道以及舉辦社區體育賽事的場地設施的建設，大到社區體育相關規劃的制定與執行，都與人民群眾參與體育運動的意愿、頻率、質量息息相關，進而影響著國家全民健身戰略、健康中國戰略的推進。因而基層體育治理也應當貫徹“人民城市人民建”的根本內涵，做到問需于民、問計于民，充分調動人民群眾參與基層社區體育事務管理的積極性、主動性和創造性，并充分尊重人民群眾對基層社區體育事務的知情權和監督權，以執行好政府的體育決策、管理好基層社區的體育事務、保障好城市最后一公里的體育需求為前進方向。

2.2 “人民城市為人民”是基層體育治理的根本坐標

“人民城市為人民”充分肯定了人民在城市建設中的主體地位，明確了城市的發展最終是為了實現人民對美好生活的追求。基層體育治理也要以此為根本坐標，切實滿足人民群眾對體育的美好愿景，不斷提升人民群眾對公共體育服務供給的滿意度。只有這樣，才能真正實現人民的體育。近年來，基層體育治理已然取得一些成就。諸如，江蘇體育局下發文件建立全省室外健身設施的長效管護機制，改善群眾的健身環境；上海楊浦通過政企聯合的方式打造了多個“市民健身房”，致力于為基層群眾提供家門口的體育與健康服務；安徽銅陵將廢舊碼頭改建成集足球場、網球場、籃球場和門球場等體育場地在內的生態體育公園；河南鶴壁的二支渠工程將幾個小區相連，打造出一條環境優美的健步景觀道。一系列基層體育治理舉措，為人民群眾參與體育運動提供了良好的物質基礎和環境條件，無不體現了人民群眾是基層體育治理成果的最大受益者，彰顯了“人民城市為人民”的城市品格。

2.3 “人民城市人民愛”是基層體育治理的價值旨歸

“人民城市人民愛”是要讓人民群眾感受到城市的溫度，因城市的安全感、幸福感而對城市產生依戀，并激發對城市建設的熱情和責任感。人民城市下的基層體育治理，也應當具有同樣的價值旨歸。這是因為，新時期基層體育治理的生存環境已然從“體育小環境”向“社會大生態”過渡，體育愈來愈被視為一種社會治理的手段和途徑［4］。推進基層體育治理、發展基層體育事業不但能夠解決基層人民日益多樣化多層次的體育需求，其還附帶了提供休閑娛樂、改善鄰里關系、促進社會融合等多重社會功能。踏上“十四五”征程，高質量發展成為基層體育治理的應有之義，如此背景下的基層體育治理絕不是簡單地解決運動場地設施的供給以及豐富體育運動的內容與形式，更應該實現將體育融入城市的發展，讓體育被視為一種健康的生活方式，為人民的美好生活錦上添花。只有這樣，體育所鍛造的健康體魄、積極心態才能成為社會的主旋律，人民才能以更飽滿的熱情參與城市建設，人民的體育事業才能與人民城市建設相得益彰。

3 人民城市理念下基層體育治理的現實困境

3.1 多元治理主體尚未形成合力，治理秩序有待優化

隨著單位制的退隱，當前我國基層體育大體上處于碎片化狀態［5］。在“強政府-弱社會”的治理格局下，基層體育治理也形成了以政府為主導，多元主體共同參與治理的基本方式。在政府的決策指引下，企業、體育社會組織、基層群眾紛紛涌入基層體育治理，各顯神通，場面十分熱鬧，但還是存在組織無序、分工不明、活力低下等問題，尚未形成合力。

政府作為基層體育治理的決策方和引領者，為基層群眾提供了各項公共體育服務，但是現階段的公共體育服務供給還處于盡量提升供給數量、無法保證使用質量的階段?；谖覈丝诨鶖颠^于龐大的現實，政府的力量過于有限。企業和體育社會組織是基層體育治理的重要社會力量，通常會參與解決這一難題，幫助改善公共體育服務質量。然而，在與政府的實際合作過程中，由于政府經費投入有限、權力釋放不足，一定程度上導致企業和體育社會組織行動缺乏自主或者行動范圍受限，動力不足，進而影響了基層群眾參與體育活動的積極性?；鶎尤罕姶蠖嗷趥€人或群體意愿，希望行使參與基層體育治理的權利，然而往往會遇到審批流程繁瑣、場地設施緊張、活動經費不足、缺少科學指導等問題。

上述種種都制約著基層體育井然有序地發展，如何在多元主體共同參與基層體育治理的大背景下，協調各方利益，發揮各方優勢，增強凝聚力，成為當下基層體育發展的重中之重。

3.2 多彩治理內容尚未突出重點，易陷入“形式主義慣性”

全民健身路徑和社會體育指導員制度的大范圍落地，為增加基層群眾參與日常體育鍛煉的人數提供了物質基礎。新冠疫情的爆發，更是加強了基層群眾的健康意識，體育鍛煉的主動性大大提升。為響應基層群眾的體育需求，基層體育治理的內容愈來愈豐富多彩。諸如，興辦社區體育賽事，開設體育項目培訓班，舉辦科學健身知識分享公益講座，維護更新社區健身器材，開放公共體育運動場所等。但目前的基層體育治理內容仍然存在以下問題。

治理內容缺乏系統性與關聯性。其中部分原因在于，體育并非獨立于社會中的其他事務而存在，社區多數體育活動的舉辦、體育決策的實施，雖形式多樣，卻附帶著響應上級要求、實現商業目的等方面的任務，承載著年齡覆蓋率、群眾參與度、活動舉辦數量等多項指標，因而活動多重在完成各項任務、達成各項指標，“走過場”的現象頗為嚴重。治理易陷入“形式主義慣性”。盡管多彩的體育治理內容能夠產出大量內容新鮮、版面精彩的體育內容報道，讓基層體育看似欣欣向榮，然而參與者的實際體驗卻遜色許多，其對于新聞報道也難以產生愉悅的共鳴。長此以往，基層群眾享受到的體育健身快樂相對有限，其參與體育活動的熱情會逐漸消退，體育健身習慣也沒能很好地滲透到他們的日常生活中去。

3.3 多重治理方式尚未彰顯成效，法律規約亟待強化

基層體育治理問題不斷，多重治理方式的治理成效有待彰顯。近年來，我國基層體育治理逐漸擺脫自上而下的單一化管理方式，并利用大數據、云計算等技術做出了一系列動態化治理的嘗試，黨建引領、政校企聯動、居民自治等治理方式紛紛站上治理的舞臺。但是就目前來看，基層體育治理依然問題不斷，例如，“籃球與廣場舞之爭”“健身擾民”等體育糾紛仍在上演；體育社會組織作為基層體育發展的重要紐帶，在滿足基層群眾多元體育需求方面起到重要作用，然而其“自發性”的生存狀態幾乎游離于“合法性”之外，既得不到法律的保護和規范，也不受法律制約［6］，難以保證長期穩定的公共體育服務供給；殘障人士平等參與體育活動的權益屢屢被忽視。法律規約亟待強化?；鶎芋w育出現類似種種治理難題，且得不到妥善解決，究其根本原因，是當前的基層體育治理缺少健全的法治作為治理的根本保障。法治時代，體育也需要完善法治化建設。體育法治化是一個動態過程，意在不斷以問題為導向，逐步明確體育各方面的法律責任，實現體育相關事務都能做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，營造活力與秩序并存的體育發展環境。雖然我國體育法治化進程正在不斷加快，體育法規不斷完善，但當前仍多停留在宏觀約束層面，較為籠統，忽視了基層體育治理的復雜性與多樣性［7］，因而對基層體育治理的實際問題缺乏有針對性的指導意義，實用性不強。

4 人民城市理念下基層體育治理的優化路徑

4.1 構建多元主體共治體系，實現協同治理

讓市場撬動社會資源。在基層體育治理中，政府、企業、體育社會組織和基層群眾是治理主體，而市場則是聯結多元主體的紐帶，各主體通過市場提供或購買（利用）公共體育服務。不可否認，政府是基層體育治理的主導者，然而在“簡政放權”的大背景下，政府應當有所為而又有所不為，讓市場這只“無形的手”來撬動社會資源，從而以最大效率滿足基層群眾的體育需求。要讓市場充分發揮它的潛能，就必須構建一個多元主體共治體系，協調多元主體共治，打造權責明確、結構合理、優勢互補、活力煥發、合作共贏的治理共同體。

政府作為基層體育治理政策的制定者，應當以開闊的視野關注到青少年、老年人、殘疾人、婦女等不同群體的體育需求，從政策的起草、擬定到執行甚至修繕，都充分彰顯“頂層設計”的科學性。此外，還應該通過暢通自下而上的建言機制、加強基層干部對體育政策的宣傳力度等方式，充分激發基層群眾的“主人翁”意識、自治能力，鼓勵群眾重視自身的體育與健康需求、真實主動地反映參與體育活動過程中遇到的問題并提出改進建議，并切實解決群眾的需求，保障其當家作主的權利，實現群策群力的協同治理。

企業和體育社會組織應當接管部分體育治理職能。企業在技術創新、人才保障、信息宣傳、健康服務等方面具備獨特優勢，體育社會組織則主要以實現不同的體育愿景而自發形成，可以說與基層群眾最有共情能力。因此，企業和體育社會組織應當在相對自由的框架下，以政策為邊界，以滿足民意為宗旨，以市場需求為導向，與政府實現良性互動、功能互補，不斷完善賽事組織、賽事管理、培訓保障、志愿機制等多方面的體育治理內容。

4.2 推動治理融入城區規劃，打造特色治理

2020年末，我國常住人口城鎮化率已經超過60%［8］，人口往大城市聚集的特征已非常顯著?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“十四五”時期我國常住人口城鎮化率將提高到65%。在快速城鎮化態勢下，城市的社會結構、組織形態以及交往方式等都急劇變化著，城市群眾的需求也呈現出多樣化多層次多方面的特點［9］，這為城市建設提出了諸多挑戰。為打造屬于人民的城市，響應高質量發展的要求，城市紛紛轉變發展理念，不斷加強城區規劃建設?；鶎芋w育治理作為城市治理的重要一環，理應融入城區規劃，與城市治理的其他環節實現合拍運轉。沒有最好的基層體育治理，只有最合適的基層體育治理。人民城市理念下的基層體育治理，不僅要以基層群眾的體育需求為根本出發點，努力擺脫形式主義，還要契合城市的空間布局、人口結構，并與生態環境相融合，打造富有特色的治理。

基層體育治理應當重視科技創新與信息化、數字化建設。具體而言，在基層社區廣泛鋪開和滲透大數據、物聯網、人工智能等技術，可以實現監測居民體質健康，捕捉和分析不同年齡、性別以及職業的居民的體育需求和偏好等，從而實現精準化、動態化、差異化的公共體育服務供給，提升治理的“智慧”和效能。運動空間和場地作為實施基層體育治理的物質基礎，可以與社區生態環境建設相融合。每個城區都擁有獨一無二的歷史風貌，保留城市個性，并將體育元素融入其中，打造集體育鍛煉、生態美化于一體的社區公共空間，能夠最大效率地滿足基層群眾對健康身體和美好環境的雙重追求，增強其獲得感和幸福感。同時，也能增強群眾對區域體育文化的認同感，使其在激發運動個性的同時參與塑造特色的區域體育文化。

4.3 提升基層法治建設水平，強化規范治理

當前我國依法治體的進程不斷加快，《體育強國建設綱要》《“健康中國2030”規劃綱要》《民法典》《體育法》等一系列法律法規的頒布和修訂標志著我國體育法治建設的覆蓋面不斷擴大。例如，《體育強國建設綱要》明確了青少年體育發展的總目標、總任務；《“健康中國2030”規劃綱要》提出要制定實施青少年、婦女、老年人、職業群體及殘疾人等特殊群體的體質健康干預計劃；《民法典》為體育事業和體育產業的發展“保駕護航”等。法律法規最重要的價值在于彰顯社會的公平正義，體育法治在這方面主要體現為賦予社會各個群體享有平等的體育權利以法律效力，并逐步實現和維護好這種權利。但還是要承認，現階段我國體育相關的法律法規在應對基層體育治理中的“疑難雜癥”時，其所能發揮的作用仍不免有些捉襟見肘。

因此，體育法治的觸角還應不斷向基層延伸，充分體恤基層群眾的意志與訴求，以基層群眾的滿意度為基層體育治理效果的評價準繩，避免“行政有效、治理無效”這樣的情況愈演愈烈需要清楚地認識到沒有法治的民主是殘缺的民主［10］，基層體育治理雖然鼓勵基層群眾積極參與體育事務的管理，發揮其作為“主人翁”的自治能力，但是如果沒有法治兜底，便無法保證基層群眾的權益不受到損害。且如果沒有法治作為約束，就不能解決好基層體育治理應當怎么管、誰來管以及管成什么樣等一系列問題，這樣，基層群眾所能享受的體育權益也會大打折扣。

綜上，提升基層法治建設水平，有利于規范基層體育治理秩序，實現各個治理主體各守其職、各盡其能。讓法治為基層體育治理加持，才能最終實現以人民為中心的體育。

5 小結

人民城市理念的提出，響應了高質量發展的時代要求，給基層體育治理帶來了新的任務與使命。推進基層體育治理現代化，既要滿足基層群眾體育多層次多樣化的體育需求，以落實全民健身戰略、健康中國戰略為己任，也要努力讓基層體育事業成為人民城市血脈中的健康細胞，為建設人民城市增添活力。當前的基層體育治理還存在著治理主體、內容和方式上的一系列問題，需要以人民城市理念為重要指引，不斷提升治理水平和治理效能。