新時代草根體育組織高質量培育發展研究

丁自豪 ，王 鶴

（1.武漢體育學院 研究生院，湖北 武漢 430079；2.武漢體育學院 經濟與管理學院，湖北 武漢 430079；3.湖北體育產業研究中心，湖北 武漢 430079）

進入新時代以來，我國體育事業在社會加速轉型背景下，應運“體育強國”“全民健身”等戰略政策的落實推進，取得明顯進步成效。 據《經濟學人》（2017）統計數據顯示，我國已有34%以上的人口經常參與體育鍛煉， 較2010 年28.2%的數據已有大幅提高， 表明中國積極從事體育活動的人口已高達4.34 億。 “考慮到中國社會發展所催生的諸多‘自下而上’因素的作用，以及政府政策鼓勵所產生的‘自上而下’的效應，未來這個百分比還會有進一步增長”［1］。與此同時，作為群眾參與體育活動重要載體和體育公共服務與治理新興主體的體育社會組織數量也在不斷高速增長。

據民政部《2017 年社會服務統計公報》和中國社會組織網大數據顯示， 我國體育社會組織已由2012 年的2.3 萬個增至2017 年的 4.8 萬個，5 年實現數量翻番，增幅達到 104%［2］。 蘇曦凌認為，“我國社會組織內生于社會系統自身的較少， 主要因循‘由外而內’的路徑，由政府從外部向內植入社會”［3］。劉國永、裴立新調查得出，“截止2016 年底，我國各類草根、網絡等未登記的體育社會組織至少存在600 萬個以上”［4］。顯然，具有體育社會組織核心特征的草根體育組織， 正在以邊緣結社的形式在基層社會異軍突起， 有力助推我國基層體育事業的進步。 然而，正如我國體育社會組織整體高質量培育發展仍然處于初步探索階段， 長期處于體制邊緣和社會基層的草根體育組織，同樣存在“有數量缺質量”的問題。 因此，本文著力于分析草根體育組織高質量培育發展的幾點影響因素， 進而提出推動其高質量參與基層社會體育公共服務的策略建議。

1 概念明晰和使命愿景

1.1 體育社會組織與草根體育組織

體育社會組織誕生于“非政府即市場”的體育服務與治理困境。 黨的“十九大”報告7 次提到“社會組織”，這是前所未有的。 董紅剛、易劍東通過探析體育治理主體的域外經驗與中國鏡鑒，得出“體育社會組織成為體育治理的‘重要一極’已是不爭的事實”［5］，主要包括體育社會團體（包括項目、人群和行業協會）、社會體育服務機構和體育基金會，以及處于體制邊緣和社會基層的草根體育組織。 因此，本文的探討對象主要指那些結社成立沒有官方背景的和已開展有組織的體育活動但未登記或備案的體育社會組織，主要包括草根體育社團（協會）和草根健身團隊。

需要明確，相比于具有官方“自上而下”背景的體育社會組織和帶有部分“自下而上”色彩的基層營利體育組織，草根體育組織的境況有些特殊，如汪流、李捷調查得出：第一，民間自發培育，沒有官方背景；第二，登記注冊有限，缺乏法律身份；第三，政府干預較少，管理相對自治；第四，資源依靠社會，籌資渠道較窄［6］；第五，管理機制原始，專業人才較少。

1.2 草根體育組織高質量培育發展的使命愿景

體育治理現代化是國家治理體系與治理能力現代化的重要一環。 裴立新認為，體育治理、發展和改革都需要體育社會組織全方位參與， 基層政府體育職能部門撤并或精簡改革的總體趨勢，“迫切需要占全國登記在冊體育社會組織總量70%以上的基層體育社會組織參與和承接體育公共服務”［7］。 對于新時代體育社會組織高質量發展的總體愿景， 國內學界的普遍共識是，應該基于遵循非營利和非行政組織特性，通過著力提升組織的服務使命、主動承接政府職能轉移等路徑，積極參與社會體育治理，使組織的動員社會資源、協調體育秩序、提供公益服務、參與體育治理等功能更好地滿足政府、社會和群眾的需要［8］。

我國治理重心正在向基層下移， 數以百萬的草根體育組織是有著巨大潛力的、組織化的基層社會體育力量，是將基層體育群眾由“一個個馬鈴薯所集成的”“一帶馬鈴薯”［9］社會組織。 因此，草根體育組織高質量培育發展的使命愿景是高質量參與基層社會體育公共服務。

2 草根體育組織培育發展的概況及趨勢分析

2.1 官方合法身份與社會合法身份

我國草根體育組織的高速增長， 源于基層體育群眾廣泛的結社運動，即已取得社會合法身份［10］，但未同步取得官方合法身份。 應當明確，官方合法身份是獲取政府資源和項目支持的“敲門磚”。21 世紀初，首創于青島市，繼推于上海市、深圳市和新疆維吾爾自治區的基層草根組織備案政策［11］，是解決草根組織合法身份問題的有效試點， 并由此推動一大批沒有官方背景的草根體育組織獲取官方合法身份， 如大量草根體育社團登記注冊為縣級單項體育運動協會。 我國漸進式改革的一大特點是政策創新允許地方先行試點，待政策的必要性、可行性和效率性成熟后，再大范圍推廣。 黨的“十八大”整體啟動社會組織、服務和治理體制改革，如2013 年3 月公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》、2013 年11 月公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2016 年8 月中共中央辦公廳和國務院辦公廳公布的 《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，都對解決草根組織的合法身份問題作出宏觀指引。 但全國仍有數百萬草根體育組織沒有登記注冊的事實，一是表明獲取官方合法身份門檻高、渠道窄和負擔大的限制仍需深化改革， 二是要求基層政府對于草根體育組織傳統的排斥、疏離或惘聞態度需要全面改變。

2.2 精英“傳幫帶”機制的逐漸不適

“傳幫帶”，指老手對新手在學習、訓練和生活中對相關理論、技術技能和經驗經歷等給予親自傳授的通俗說法，是中國的一種實用傳統管理和技藝教授方式［12］。 馮曉麗，李秀云調查發現，縱觀各類草根體育組織的培育發展，有一個不可忽視的現象， 就是幾乎每個影響力強的草根體育組織都會圍繞一個靈魂人物開展活動， 內部管理也很大程度依賴于精英能人或骨干成員的個人素質和能力［13］。 現實當中，諸多草根體育社團和健身團隊結社于當地體育愛好群眾， 多是出于對運動項目的熱愛，以及自愿推廣運動項目的公益責任心，并且主要依靠“傳幫帶”模式培育發展，運行機制松散和專業人才稀少問題較為突出。 基層政府面對社會體育需求力有不逮、顧及不全，需要草根體育組織合作參與服務， 但降低合法準入門檻并不意味著降低合作準入要求。 一方面，在寧缺毋濫的社會服務競爭機制下，僅僅依靠少數“土味”社會體育指導員負責管理的松散模式， 難以使其專業水平和服務能力達到能與政府合作服務的資質要求， 例如基層體育職能部門運用競爭機制選拔草根體育協會承辦單項體育運動會， 對其專業水平和服務能力就有著較高要求； 另一方面，“傳幫帶” 機制相對缺乏穩定性，如果這些“土味”精英離開組織，將會引發類似“卡里斯瑪草根權威”［14］衰弱帶來的系列負面效應，甚至“領袖一旦消失，該組織既面臨崩潰的邊緣”［13］。

2.3 政府相對被動與社會有限主動

政府掌握信息與社會實需信息之間的不對稱， 導致政府供給社會體育資源的相對被動，如汪流田野調查報告顯示，有47.9%的基層體育群眾認為場地器材等公共體育設施得不到保證［15］。 草根體育組織的有限主動，表現之一是非理性介入爭取公共資源， 如屢上熱門的馬路暴走團占用機動車道擾亂交通秩序、廣場舞大媽在居民生活區滋生噪音污染，在公共籃球場或足球場與青少年發生爭搶沖突等現象。 王文宇對基層體育社會組織活動場所的調查顯示， 排在首位的是體育公園和廣場，占比高達 54.72%［16］。 “十四五”期間，我國將新建或改擴建1 000 個左右基層體育公園，打造全民健身新載體［17］。 上述可視為草根體育組織非理性介入爭取公共資源催生的“倒逼”供給效應。 應當表明，草根體育組織的服務類型有自足服務和公共服務， 草根體育社團的自足服務本身就是對參與群眾的公共服務，它們缺乏的是提供高質量公共服務的配套資源。 草根健身團隊一般沒有登記或備案， 其非理性行為無論出于自發或是導向，都會“倒逼”政府加大社會體育資源供給。 事實上， 有限的政府并不能高效供給數量龐大且難以準確預測的社會體育需求，尤其是其中日益增長的多樣化和個性化需求。不可否認，目前“簡政、放權、讓利、松綁、賦責”的政社關系改革并不能短期改變政府是社會體育資源最大供給者的現狀。但同樣不可否認， 草根體育組織是基層社會體育需求最敏銳的洞察者、收集者和傳達者。

2.4 社會價值認同與本土文化自信

價值表示客體的屬性和功能與主體需求間的一種效用和效益關系［18］。 群眾利益和公共價值是草根體育組織培育發展的社會基礎。 結合馬斯諾需求層次理論分析，草根體育組織生于基層、貼近群眾和門檻較低，可較易滿足群眾的下述需求：第一，群眾因共同體育興趣結緣，因歸屬感結成、融入、建設和維護組織，滿足歸屬和愛的需求；第二，群眾通過組織獲取健身鍛煉和健康生活等知識和方式，滿足認知需求；第三，群眾通過組織塑造形體、參與競爭和構建和諧，滿足審美需求；第四，群眾通過組織鍛煉身心、激發潛能和突破極限，滿足自我實現的需求。

值得指出，草根體育文化、生活體育文化和現代信息技術工具造就的網絡趣緣體育文化共同構成草根體育組織的文化自信，滲透于體育群眾的觀念和生活。 社會屬性使得群眾個體紛紛結成群眾團體， 進而組織化的基層社會體育力量——草根體育組織廣泛結社誕生。 但在目前“大政府、小社會，強政府、弱社會”的差序格局下，與政府合作無疑是草根體育組織高質量培育發展的優選路徑， 而合作的前提是明晰兩者的關系。 采用法團主義和多元主義取向的公民社會理論是以往學界描述和規范兩者關系演進的主流視角，前者適用于形塑“自上而下”的政社關系，后者與“自下而上”的政社關系也十分相似，但其背后的邏輯是將政社關系對立起來，暗含雙方力量的此消彼長和競爭對抗［19］，重分化而輕耦合，不利于打造新時代共治共建共享的基層社會體育公共服務格局。

3 推動草根體育組織高質量參與基層社會體育公共服務的策略建議

3.1 獲取更廣泛的合法身份

獲取更廣泛的合法身份， 是草根體育組織高質量培育發展的門檻性突破口， 目標愿景是數量高速增長與取得合法身份同步。 從2018 年8 月民政部公布《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》，到 2020 年 7 月《國務院 2020 年立法工作計劃》公布，再到至今仍在陸續論證和完善的事實，側面表露我國社會組織管理體制改革已經進入深水區。 值得說明，事物發展的自由、活力尊重一定的制度、規則，同時，制度、規則亦不斷完善于事物自由、活力的不斷探索。 “目前我國社會組織體制改革的總體趨勢之一是建立健全直接登記制度”［20］，但問題或出于地方試點還未成熟，或出于多地還處在觀望狀態，或出于部門之間因監管責任沖突或規避防范風險而難以落實政策。 因此，建議正在論證和完善的社會組織“三大條例”合一體系，要基于各個地區試點正反兩個方面的經驗，形成在統一和多樣之間保持一定張力的合法身份獲取機制。 具體如下：一是業務主管單位前置審查的具體要求按照登記層級從高到低漸次放寬， 適當采取優惠利惠待遇吸引草根體育組織登記或備案；二是適當放寬“一地一會、一業一會、一項一會”的排他性和非競爭性注冊限制， 采取競爭機制促使高質量的草根體育組織脫穎而出；三是建立或加強樞紐型、聯合性、支持型和孵化型體育社會組織，采取“以會帶會、以會管會”的形式，幫助草根體育組織獲取官方合法身份。

3.2 提升專業水平和服務能力

我國不斷深化社會組織及草根組織管理體制改革， 通過政策鼓勵激發社會組織活力， 目的在于推動它們積極參與社會公共服務，實質上是與政府合作服務。 參與合作的基本前提是專業水平和服務能力達到合作準入要求。 因此，在草根體育組織方面， 一是草根體育社團要改進內部管理依賴少數精英的傳統模式，充實人才隊伍，在發揮“傳幫帶”效用的同時，引進更多的專業社會體育指導員，完善章程結構治理［21］；二是草根健身團隊要爭取掌握特色明顯、功能實用的運動專項、大眾健身等群眾體育服務項目， 如組織群眾運動競賽或民族傳統體育活動、監測群眾體質健康狀況、輔導老年人慢性病運動康復，以及服務其他弱勢人群體育活動等。 在基層政府方面，一是要幫助草根體育社團穩住人才、吸引人才，建立草根體育精英人才庫，對于領導力強、責任心強、樂于奉獻和熱愛公益體育事業的積極分子和能人精英提供政策傾斜，如獎勵、津貼、表彰、培訓和職評等；二是要運用競爭、評估機制實行“以工代賑”，將自身沒法辦、無力辦和辦不好的群眾體育服務項目轉交給公益性強、 積極進取的草根體育組織， 并要保證權隨責走、費隨事轉，通過項目歷練幫助它們提升專業水平和服務能力。

3.3 政社互動改革合作機制

草根體育組織是聯系和維持基層群眾體育活動的重要紐帶。 一方面，基層政府要對本地區草根體育組織的數量、規模、結構、層次和水平概況進行摸底調研，為高效供給體育公共服務和資源收集決策依據。 另一方面，草根體育組織介入爭取資源要避免非理性介入，而理性介入就要與政府合作，實質上是與基層政府一道達成體育善治的合作。 善治合作的基本保障是要有用于雙方互動交流、 信息暢通和資源流動的制度化方式，即合作機制。 建立和完善合作機制需要上層建筑改革，其實目前更加需要的是草根體育組織“自下而上”地理性介入來推動上層建筑改革。 因此，第一，主動與基層政府交流溝通，積極參與 “十四五” 期間1 000 個左右體育公園的新建或改擴建，以及介入維護所有保障自身培育發展的場地設施，如街道社區公共場所、社會公共體育場地、學校單位體育場館等；第二，抓住有利政策，主動向基層政府和群眾性自治組織爭取政府購買服務、項目委托外包、補貼活動經費和硬件保障等輸入支持，以輸出更高質量的公共服務；第三，發揮扎根基層、貼近群眾，易于發現基層群眾體育需求的天生優勢，將政府“自上而下”的服務項目委托和組織“自下而上”的探尋問題主動申請結合起來，充分發揮民間組織的本位功能，包服務功能和表達功能，為基層政府的體育改革和政策制定提供建議性、倡導性和咨詢性幫助。

3.4 釋放社會價值并堅定文化自信

數以百萬的草根體育組織結社， 緣起在于基層體育群眾為滿足體育健身及精神需求的社會行為， 而高質量培育發展的實質在于提供高質量的體育公共服務。 從獲取更廣泛的合法身份，到提升專業水平和服務能力，再到政社互動改革合作機制，本質上是承認并釋放草根體育組織巨大的社會價值，繼而逐步實現與基層政府合作服務，達到基層社會體育“善治”的過程。 蘊含于文化理念的體育治理邏輯無時無刻不在影響著體育治理的思考、決策和實踐。 但是，正如中西體育治理的邏輯起點分別是政府驅動下的趕超型模式和社會自治下的自組織模式，兩種截然不同的邏輯起點，以及中西歷史文化的演進差異， 決定中國的體育治理并非歐風美雨滌蕩下的價值普世和文化移植。 用屬于理論舶來品的法團主義或公民社會理論以描述和規范政社關系，實質是缺乏文化自信的表現。 新時代我國草根體育組織的高質量培育發展， 以及政社合作關系的塑造與演進，一定是以人民為中心，致力于基層社會體育公共服務，共建共治共享體育治理邏輯的廣泛實踐，不僅是一種價值釋放，更是一種文化自信。

4 結語

草根體育組織的培育發展研究是一個草根味道濃、 十分接地氣的議題，更是一個貼近廣大基層群眾的論題。 新時代我國治理重心正在向基層下移， 基層體育社會組織是基層社會體育公共服務與治理的重要主體之一， 草根體育組織則是基層體育社會組織的重要組成部分。 釋放價值，強化自信，提升水平，完善機制，參與服務，合作治理，是新時代草根體育組織高質量培育發展的未來走向， 并且必然要經歷一個包括實踐探索和觀念轉變的過程，在此過程中，必須堅定其服務基層社會和服務基層群眾的使命愿景。