協商民主與社區民主治理——羅伯特議事規則的引入

文小勇

（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

一、羅伯特議事規則與社區的協商民主治理

羅伯特議事規則一經誕生就在西方政治實踐中得到了普遍的推廣和應用，并且產生了巨大社會效應。這應歸功于西方長期的政治實踐積累的民主經驗，他們在幾百年的民主實踐中，對于包括治理結構、政治合法性、公共議程的設定與變更、大眾辯論、公共表決與選舉等領域，都業已構建了一整套由“元規則”“基本規則”“具體規則”構成的邏輯嚴密的規則體系，從“規范性競爭”到“程序性競爭”，從政治領域、經濟領域再到社會領域，都已經構建了共同認可和有效運作的“程序”與“規則”秩序，以期實現在不同的個體之間、社會組織之間和多元利益主體之間盡可能最大限度地通過“民主”博弈而達成平衡。

羅伯特議事規則的核心要義在于“它是在競爭環境中為公平平衡和正當維護各參與方面的利益而設計的精妙程序”①。換句話說，這套議事規則本意是要以程序正義來保證和達到平衡各方利益博弈的均衡，其原則“就是要謹慎仔細地平衡組織和會議中個人和群體的權利”。一方面，就是把多數者與少數者、任何組織成員、參與者與缺席者都看作一個權利整體。另一方面，無論是參加會議的絕對多數方還是少數方，都必須通過預先設定程序和規則來保證所有議事參與者的自由辯論和民主協商過程來實現議事者的共同意志，從而達成議事的結果正義，這集中體現了羅伯特議事規則程序正義的規則特點。首先是“元規則性”，這不僅體現了這一規則的基礎性、整體性和普遍通用性的規則體系，也是一套用來制定、修改和完善議事規則的原始“總規則”。其次是“可操作性”，這是議事規則的最大特色。羅伯特規則擺脫了過去從理論到理論、從理念到理念的抽象說教，而是通過具體操作實踐，把民主議事程序納入現實生活沖突中，通過建立一系列的現實場景直接面對實際生活，明辨協商妥協的民主細節，具有很強的實用性、可操作性，因而其本身就是可供實踐的“實用工具”。再次是“價值共識性”，它借助“實用操作性”來揭示“規則”的共同價值理念：民主、自由、平衡、效率與公平。這既是議事規則的思想理論基礎，也保證了其普遍適用性，是其得以廣泛認同的深層原因之所在。

由此觀之，筆者認為社區治理引入議事規則的目的在于通過程序規則來形成治理共識，在促成議事有效性基礎上化解社區矛盾。議事規則能夠促成社區共同體文化的形成，提高社區決策效率，促進社區組織治理，重建社區秩序環境。羅伯特議事規則的核心部分是既要體現程序正義與規則公平，也要保證其可操作的民主過程。議事前以動議、預告方式將議題傳達給議事者，議事中通過平等辯論與協商方式，保證各方面的意見都能夠得到表達，議事后必要時通過表決的方式來貫徹大多數人的意志②。從實證研究與觀察來看，筆者認為，深圳文華社區和深圳怡錦社區引入羅伯特議事規則探索社區民主協商治理實踐中的有效性日益體現出來，不僅能夠高效達成社區治理問題的共識，還能以最快時間和較低成本化解社會沖突，并營造合作共贏的社會環境。王錦明博士論文總結出社區治理導入議事規則“四個有利”：議事規則在社區的運用，是基層社區民主建設的重要途徑，是民主實踐的重要手段，是建立社會矛盾的釋放機制，“有利于消除各種紛爭和矛盾，有利于國家的長治久安，有利于教育國民形成民主法治的觀念……議事規則將民主和法治的發展有機地結合在一起，這一做法具有風險小、易操作、示范效應、輻射效應顯著的特點”，“議事規則的推廣，有利于破解治亂循環的困局”。首先從現實背景看，當前我國處于社會矛盾調整期，社會發展中深層次矛盾、基層社區治理問題大量涌現并集中頻發。在傳統的管控模式無法應對新問題、新矛盾的情況下，社區議事規則的運用，很大程度上打破了城市社區和鄉村社會治理問題解決的固有模式，既促進了基層民主運作，也提高了基層社區的治理效果，是能夠面向基層、面向實踐的有效工具，既能夠引導民眾合理表達訴求，又能最大限度化解社區矛盾糾紛。其次從實踐需求看，社會矛盾調整期導致的社會分化，必須通過規則來達成社會共識和民主議事，已經成為當下最直接、最廣泛的民主實踐。再次，從我國社區的現狀看，基層社區是城市社會的基礎，城市治理中各種社會問題和矛盾沖突最終都會通過社區表現出來。用習近平同志的話來說，黨和國家工作的重心都在基層，而國家治理的主要問題也主要集中在基層，所以要最大限度地將國家資源向基層集中延伸。從基層治理的現實看，必須完善基層社區程序規則建構民主議事制度，這既是政治體制改革不斷深化，擴大基層有序的政治參與，也是推進基層社區治理民主化、法治化、程序化的前提，因而議事規則還有改革和完善的實踐空間。正如王錦明指出的，如何保障議事更為深入和有效，同時在多元化的今天，如何通過議事規則的運用，讓議事規則本土化，又不破壞議事規則的內在邏輯關聯性，如何鍛煉議事員的妥協意識和契約意識③，都是需要我們不斷加以解決的重大現實課題。

綜上所述，羅伯特議事規則（通用議事規則）可以說從民主系統與民主邊界的理性化、程序過程的正義性與民主協商結構性多元化以及民主的操作技術等不同層面或維度，為程序性協商民主的構思提供了一整套可操作的程序和實踐案例，為接近或達到理想化民主協商程序，促進以公開、平等、包容性民主辯論為中心的人民協商民主提供了可操作的規范標準。

二、羅伯特議事規則在中國社區基層民主治理的實踐

就理想的民主治理的目標期待而言，尚有很大距離，這不僅體現在中國民主精英層面對議事規則的認知與實踐諳熟和中國基層社會的草根對議事規則的“暗淡”意識現實形成明顯的反差上，也表現在政治上層與基層民眾對民主規則的感知里，更體現在基層社區和農村的態度上。但是，能夠使議事民主規則最終導入基層社區甚至基層農村，并從城市社區到鄉村基層的治理中逐步得到實踐，即使有一個難耐的復雜過程，也不可能解決所有現實治理難題，但正如寇延丁、袁天鵬在《可操作性的民主》中指出的，議事規則在廣大基層已經讓民主由口號變為解決爭端和糾紛的有效實踐活動，實際上邁出了關鍵的一步④，其重要意義不言而喻。從現實成功案例來看，深圳文華社區的探索以及溫嶺的民主懇談會模式中都充分借鑒了羅伯特議事規則的民主機制，并在基層社區治理中共同營造出了一個合作雙贏的民主協商氛圍，達成了解決方案的基本共識。這通過中國自身的實踐驗證了民主議事規則在中國土壤上也有其適應的氣候環境。有理由相信，隨著民主議事規則和程序正義意識的深入影響，既能夠保障基層民主的過程正義，也能有效提高基層民主效率。這將使得議事規則在中國基層社會得到普遍認可的基礎上，真正讓“民主規則”與“民主程序”改變廣泛的基層社會，使其成為人人可操作的民主實踐形式。

（一）浦東社區：“七不”議事規則

社區民主治理的核心就是實現“共治”目標，讓更多社區居民積極主動投入社區公共事務的管理中來，政治上達到十九大提出的“共建”預期。客觀地說，在過去傳統思維邏輯下，民主共治、協商議事往往被看作“高大上”的“政治”，是只有在政府高層或者企業高管層面看到的行事邏輯，現在需要把這種所謂的“高大上”的政治邏輯普及到城市社區甚至農村社會，這確實需要通過特定的而又易于讓基層公眾學習和接受的“共治”形式才能真正實現預期目標。而議事規則進入社區正是提供了這么一個簡單易學易于接受的社會“共治”形式。上海浦東社區就是借鑒羅伯特議事規則經驗，創造性地提出了自己的“七不”社區議事規則，引入社區公眾辯論與民主協商，解決了困擾社區公共事務的許多難題。社區公共議題是社區治理中的普遍性、經常性的工作，雖然屬于社區公共事務，但是以往通過集中會議方式解決公共事務問題由于缺少共同遵守的議事規則程序，會議中遇到爭議和矛盾，兩方或多方之間不是通過規則來協商，而是無休止地爭吵，由于沒有達成規則共識，最終都是無果而終。上海浦東社區相關領導機構經過多年的調研分析，意識到這些難以解決的社區難題的癥結所在，果斷建立公共規則來解決這些問題才是根本，因而在吃透羅伯特議事規則的基礎上提出“七不”社區議事規則：“不打斷、不超時、不跑題、不攻擊、不扣帽子、不貼標簽和不質疑動機。”⑤經過反復實踐，在浦東社區的公共事務決策過程中發揮了出人意料的作用。“七不”規則的嘗試徹底改變了過去公共議題談論中的難題，實現了由“爭吵謾罵”向“讓所有人都能好好說話”的轉變，真正建立起了民主協商平等對話的議事規則。其中關鍵一步，社區議題討論中設定了仲裁主持人，其基本立場就是中立，維護議事規則的權威，保證公共議題討論達成協商共識和結果。“七不”規則不僅包含了議事程序規則，還注重了民主協商的“細節”：與會者之間辯論方式、民主平等發言制度、共識方案達成的民主流程以及解決議題的最終方案等一系列程序性環節，有效地找到社區同議題的解決方案，真正體現了社區治理的合作共贏理念和“共治”的根本途徑。

從實際效果看，許多新聞媒體經過記者調查走訪后發現，民主協商的議事規則日益走進浦東社區的治理過程中并日漸常態化。以往社區的公共福利事務解決的一個最大難題就是公共經費的配置使用問題，不是因為缺乏公開透明度就是因為“使用不公”引發居民的普遍不滿。而浦東浦興路街道金橋灣居委會在引入高效議事規則后，所在社區建造老年活動室項目實施時一反常態，改變往常由居委會直接列清單花完經費的做法，而是將3萬元資金項目交給社區居民通過民主協商公平討論，在樓道里、電梯中、公告欄發布議事通知，鼓勵居民主動參與，出乎居委會意料的是，最后有80多個居民主動報名參加了整個議事過程，很快達成經費購買清單方案并迅速完成了該項公共福利項目，最后還結余了300多元⑥。這說明，將議事規則科學導入社區公共議題的解決，不僅陽光化以往“公開透明”的灰暗地帶，而且大大提高了社區公共事務處理的公眾參與度、透明度、信度和效度，也極大地提高了基層黨政部門和黨員干部及基層公務行政社會認可度和公信力。最關鍵的是，通過程序化、規則化的社區議事過程，使越來越多的基層民眾得到了民主的訓練，推進了中國基層社會民主的進程和社會公眾的民主妥協的政治觀念的提升。

（二）深圳羅湖區：“議事規則”是個好東西

深圳作為改革開放的前沿，在基層社區治理創新方面也走在前列，尤其在推進社區民主治理探索程序化、法治化、公共化過程中取得了很多經驗。作為較早引入社區議事規則的深圳羅湖區黃貝街道文華社區，在探索基層社區民主治理方面做出了表率。筆者也去實地調研過該社區，親自觀摩和體驗了一把黃貝街道文華社區一場別開生面的社區議事會。調研過程中恰巧是羅伯特議事規則最初引入中國的實踐者袁天鵬，親自導演并主持了一場文華社區關于公共空間業主停車難的公共議題。在整個議事過程中，袁天鵬說得最多的就是“規則”“細節”“平等”“效果”四個詞。從一開始議事前的各項準備到議事的過程，再到最后解決方案的達成，可以說過往這種公共議題通過無規則的無數次爭吵甚至謾罵狠斗都無果而終的社區會議，袁天鵬主持的這場解決社區停車難問題的會議總共只用了兩小時十五分鐘就達成了共識并拿出了大家認可的解決方案。該居委會領導介紹，2012年11月開始，羅湖區以黃貝街道文華社區作為試點，在社區大會中引入羅伯特議事規則，形成了居民認可的一套議事規則和程序，并按照這一規則進行公共討論后，對社區的重要事務排出了輕重緩急的順序，不僅使得社區各項公共議題進入快速解決通道，而且民意特別集中的重點難題與訴求也得到高效解決。正是有了這些成功經驗，到2013年下半年，羅湖83個社區開始推廣羅伯特議事規則，并在全區開展居民自治的廣泛實踐⑦。通過目睹了“規則”在深圳基層社區的成功實踐，不僅筆者認可這一成功實踐，深圳許多社區居民也得出了普遍共識：“議事規則確實是個好東西。”給筆者最大的感受就是：今天深圳基層社區民眾面對難以觸碰的公共議題的時候，都變得“理性”“平和”“文明”得多了，最關鍵的是“規則”“細節”“平等”“效果”已經成為解決公共問題的常態化“共識”，從這個意義上說，羅伯特議事規則的確是個好東西。

眾所周知，涉及社區公共事務問題的解決，往往都讓政府處于兩難境地。而羅湖文華社區用議事規則解決社區物業管理費的公共問題，也讓困擾中國基層政府部門的“兩難痼疾”得到了有效的紓解。2012年12月，深圳文華社區服務中心召開關于提高文華社區業主物業管理費的會議。議事過程中同樣引入羅伯特議事規則，制定詳細的議事規則，嚴格把控議事過程：一是注重利益相關者的代表性，要求參會人員必須由居民代表、企業代表、政府部門代表等組成；二是通過自愿報名和公眾投票選出公正的議事主持人，保證議事過程與議事結果的公平公正；三是就提高社區物業管理費、小區日常管理過程中存在的主要問題和議題、議事時間等事先進行周知公告；四是通過自愿報名與公正篩選和公示的方式確定各方利益的參會代表；五是議事討論達成共識并拿出最后解決方案。觀摩整個過程，從議題提出到解決方案達成，經過嚴格的程序和規則，一整套羅伯特議事規則在居民代表、企業代表和政府代表間的平等發言、和諧辯論、微笑共識中讓問題得到了高效而又共贏的解決。一場嚴密而緊湊的議事對話、民主協商、共識目標形成中不僅使得困擾社區的老大難問題得到解決，避免問題的復雜化，而且一度讓政府處于兩難境地的社區公共問題解決起來變得輕松自如了。不僅避免了過往社區會議中脫離議題本身的人身攻擊、辱罵或譏諷的語言、拍桌子罵娘等情況，而且利益相關的多方主體都達成了妥協，有效地解決了社區公共物業管理費用爭端一直無解的問題⑧。以往面對這種社區公共議題，要么合法企業被強行驅逐，釋放出投資環境惡化的信號；要么帶來持續的上訪壓力，企業無法正常經營，最后導致政府、民眾、企業多方陷入“共輸”的結局。而在這個案例中，議事過程嚴格按照羅伯特議事規則的要求，居民、企業、政府三方平等協商對話、現場調查、問題匯總、成立監督委員會和執行多個環節漸次推進，用民主妥協和理性對話的方式，將激烈對立的多方矛盾沖突轉化為平和理性的對話，在有效平衡會議各方的正當權利的基礎上，使得復雜的社區矛盾糾紛獲得共贏的結果。

總結深圳文華社區導入議事規則推進社區治理的實踐，我們自然可以看到中國基層社區正在發生悄悄的變化：社區居民的民主法治意識在提升的同時，社區治理的公共參與度在提高，從而促使社區議事的質量和效果在不斷顯性化、社區居民的當家做主的主人翁精神在強化、居民的公共責任擔當意識在升華。如今的深圳，通過社區治理的規則化、程序化和法治化實踐探索，成果顯而易見，從小區到整個城市社會，社會公眾都有普遍的感受：首先，社區公共事務治理的質量和效果得到了大幅提升，小到“秧歌隊”擾民，大到社區公共設施改造，再到小區區貌景觀和環境規劃整治，在議事規則的引導下經過充分討論協商后，最終都得到了有效的解決。其次，經過議事規則的民主訓練，基層社區居民當家做主的主人翁精神得到了極大的升華。一是體現在居民對于規則共識和程序議事的理念和觀念深入人心。一方面改變了過去議事爭吵、知難而退的局面，積極主動去參與協調解決實際問題，即使一直無法解決的難題，都能耐心地對話和等待，一旦有合適機會再進行理性的參與解決。另一方面，居民對于社區公共事務的熱衷度和參與度大幅提高，甚至遇到家庭鄰里糾紛，居民都會伸出真誠之手協助解決，使得鄰里關系和諧多了。這里最關鍵的是居民有了當家做主的意識，用當地居民的話來說就是“自己的社區自己做主”。三是社區居民自主責任、擔當意識整體增強了。羅伯特議事規則開始在羅湖區的83個社區全面推廣以來，各個街道開展了黨政社群社區共治試點。盡管羅伯特議事規則這個舶來品如何適應中國社會是一個難題，然而在議事規則專家眼里“這套工具只要適合有用就行”。至于具體到規則的制訂和實操，采用平等淺顯通俗的話語，有利于社區居民難題解決才是其“初衷”。更為重要的是，這一套規則能高效率地破解基層社區治理困境，同時又能推進和諧社區的建設⑨，何樂而不為呢？另外，在調研中我們也發現，隨著社區居民的程序規則意識的增強和素質的提升，社區居民傳統的“政府-市民”的單線認知思維和基層社會矛盾化解的單向思路也逐步在改變，進而在民主治理實踐中真正踐行“共建、共治、共享、共富”現代治理理念。

（三）溫嶺模式：民主懇談會

民主懇談會的溫嶺模式由來已久，它1999年創建民主懇談制度及其實踐的過程，可謂經歷了艱辛起步、深度探索、不斷深化、完善和發展的過程，再到實現民主懇談的制度化、程序化、規范化，最終成為溫嶺市政府公共政策制定和公共事務決策的規范化程序，使議事規則主導的民主懇談制度成為我國基層協商民主的成功范式。這不僅是我國社會主義協商民主制度的實踐典范，也是推進我國基層社會協商民主廣泛、多層、制度化發展的有效嘗試，體現了我國社會主義民主政治理論的重大創新和突破，因而得到了社會的高度認同和效仿。作為基層協商民主實踐的成功經驗，民主懇談會制度已經成為溫嶺乃至全國各地“大眾化”的政治生活方式。溫嶺民主懇談會改變了“干部對群眾的說教”的呆板無效失真的傳統思想政治工作方式，用“規則”“程序”“對話”“共識”實現了新時代“干部與群眾的聯系”。不僅如此，2003年溫嶺新河鎮誕生了中國第一個工資協商范本。民主懇談結出碩果以來，溫嶺各級政府又將民主懇談制度導入公共預決算的改革嘗試，再經過制度化途徑將民主懇談引入基層人大制度改革實踐，形成了一套成熟有效、程序完備、參與廣泛的“參與式預算制度”，并得到了普遍示范與推廣。“參與懇談—提出意見—部門反饋—調整預算—付諸實施—期中懇談—適當調整”，這就是溫嶺參與式預算的編制和執行流程⑩。通觀民主懇談會的有效實踐探索，梳理民主懇談流程，我們仍然發現這一流程充分地體現了議事規則的切實應用與有效實踐，正因如此，如今參與式預算制度不僅已推廣到當溫嶺全市，而且在全國開始普及嘗試。

三、羅伯特議事規則實踐之路：經驗總結與社區治理之困

對于一個理性、嚴肅的社會來說，無論是政黨組織還是政府組織，抑或是社會組織，規則無處不在、法治程序無處不有。這對于一個講規則、講法治程序的政權組織來說，其最大的意義在于用公共規則和法治程序最大限度地達成組織內各方利益博弈的均衡，這讓一個亙古不變的政治哲學命題再次得到了詮釋：“如何公平地把一個蛋糕分給兩個人？讓一個人來切，另一個人來挑。在這里，逐利和制衡得到了最大限度的實現。”?中國老話“沒有規矩不成方圓”說的也是這個道理。這些年來中國黨政部門越來越深刻地關注“規則”“規矩”“程序”等政治哲學概念，說明中國政府上層越來越注重國家治理的“規則化”“程序化”和“法治化”，并從人類社會秩序亙古規律來看待“規則”的偉大，這本身就是一種偉大的進步，這也是我們國家遵循“第一法則（The order is heaven’s first law）秩序”規則，以期構建和諧有序的政治經濟社會秩序，這似乎已經成為具有普適性的價值理念。“凡是治理有序的國家和社會，本質上都是服從規矩和秩序的典范；而反過來不尊重‘規則’的政權或社會，則不喜歡按常理出牌，社會治理往往是雜亂無章的。但從自然世界法則而言，熵增即無序度、混亂度的增加，卻又是不可避免的必然趨勢。那么究竟該做中流砥柱，堅守規矩與規則，立竿以求見影；還是該順勢而為，以逆熵為生，隨機應變地最大化實現自己的目的呢？后者恐怕不是從字面上能夠得到答案的，亂臣賊子之道，必須親自思考實踐。欲治理天下，造就社會秩序，只有選擇前者，學習如何循規蹈矩。”?正是從這個意義上來說，這套規則也就很好地詮釋了我們說的“規矩”秩序。盡管這套規則誕生于百年前的美國，也經歷過后世無數次的修改再修改，但它仍然無妨成為我們今天“規矩秩序”的“元規矩”以資積極借鑒。這里再次引用杰斐遜的諍言更易于理解其政治哲學的意涵，即“只有有了規則，組織的決定才能夠協調一致、前后統一，不會隨著領導人的反復無常而反復無常，也不會被某些人的強詞奪理所操縱左右。對于一個嚴肅的組織來說，必須時刻維護自己的秩序、尊嚴和規范”?。換句話說，無論是民主政府，還是法治社會，都共同詮釋了一個人類社會的普遍規律：規則與秩序是一對孿生兄弟，規則是無序狀態走向有序社會的“定海神針”，反之亦然。鑒于此，總結羅伯特議事規則引入中國社區治理的實踐，無論是上海浦東社區“七不”規則還是羅湖區文華社區的成功嘗試，抑或說溫嶺的民主懇談制度的推廣普及，都給我們國家走向民主治理提供了諸多經驗與啟示。

（一）程序和規則：民主協商和社區治理的前提

從浦東“七不”規則的實踐到深圳文華社區的探索，再到溫嶺模式的推廣，都真實地詮釋了羅伯特議事規則的“核心原則”：“謹慎仔細地平衡組織和會議中個人和群體的權利，包括多數方的權利、少數方的權利、每個成員的權利、缺席者的權利、所有上述人群作為一個整體的權利。”?浦東社區治理過程中導入的“七不”規則是這一“核心原則”的直接應用，其背后蘊含的理念是法治、民主、平等協商；如果說深圳文華社區在解決小區停車難的公共議題中體現的“規則”“細節”“平等”“效果”理念，是這一“核心原則”的創造性應用，其背后隱含的是“權利保護、權力制衡、程序正當”的現代法治規則和程序正義的核心要義；而深圳文華社區服務中心引入羅伯特議事規則成功解決因為提高物業管理費引發社區沖突的重大議題，則更加顯示出這一“核心原則”在深圳文華社區本土化改革的成功創舉，其背后蘊含的是現代法治社會的“理性”“平和”“文明”標識。溫嶺的民主懇談會制度則是這一“核心原則”中最本質要義的最現實的體現：“程序性競爭、逐利與制衡、自由與制約、效率與公平。”從上海浦東社區對規則的實踐演繹到深圳文華社區的程序規范的創造性應用，再到溫嶺將這套規則進行本土化的“民主懇談會制度”，其實都是我國發展到一定階段的規律性反映，因為它并沒有“從理想規范的角度來預設決策的民主和正義的標準，而是認為過程、程序本身具有本源性的價值”?，從上海、深圳再到溫嶺，正是通過“過程、程序、規則、平衡與效率”本身來實現這些理念的表達和行動的踐行，最終讓這套100年前美國誕生的羅伯特規則在今天改革開放的中國實踐中煥發了新的生機，并從政治經濟社會的各個層面深度地影響和改變著“過往”與“現實”。中國人民政治協商會議一貫遵循的價值原則“團結和民主兩大主題，民主、求實、團結、鼓勁”的方針、“民主協商、體諒包容、求同存異、合作共事”的原則等，客觀看這些基本理念的出發點、落腳點，這里既有我們黨和政府一貫倡導、創新和踐行的成果經驗，也借鑒了羅伯特議事規則的合理因素，業已成為我國政治協商精神的一部分。如果從發展和完善我國人民政協政治協商制度和民主協商的質量效果的角度議之，那么我們應該謙虛地看到我們的政治協商實踐還有待進一步將這些價值原則、價值理想的目標結合實際來細化規則和程序，在注重規則和程序的落實中，把民主協商的細節清晰化、操作化，才能更好地完成人民政協的政治協商目標，推動中國社會更好地走向理性、公正、法治、平等、民主、共識與效率的社會秩序?。唯其如此，才能最大限度地推進人民政協和人大有序、充分地表達意見，也進一步弘揚民主精神和推動基層治理中議事規則的具體落實。

（二）程序性細節：基層社區民主治理過程的關鍵

如果說“規則”是民主治理的“總閘”，那么實施規則系統有序運行的可控性“按鈕”則是羅伯特“元規則”的程序運行細節。理想化來理解的話，民主本身是一套制度化、流程化的制度體系，也是一種高度理念化、抽象化的概念系統，同時民主也應該是一種大眾化的政治生活方式，也就是說，民主一方面體現于“無形”的存在，明白這一點我們就能夠充分認識到民主無處不有無處不在，它并不是特定地域特定人群的特產，也不是高深莫測、不可捉摸的抽象“貴族私產”；另一方面，民主又是無時不在的“有形”的存在，也就是我們看得見、摸得著的程序性細節，都挺充分地體現在我們身邊實實在在的每一條程序和具體運行規則里。上述深圳文華社區成功解決小區物業費提高的公共性難題的關鍵就在于整個議事過程中的民主操作的細節設計，從制定詳細的議事規則，嚴格把控議事過程，再到最終議案的達成，都體現出民主議事的每一個可控的細節設計上：利益相關者代表確定—選出公正的議事主持人—社區物業管理費議題、議事時間周知公告—篩選和公示確定參會代表—達成共識的最后解決方案。可以說，社區議事會議的民主也不僅僅體現在最后的投票表決，更重要的是體現在每一個社區成員都能自由參與每一個議題的每一個環節，也體現在議事規則中涉及整個議事過程的每一個細節中。羅伯特議事規則中最值得我們借鑒的就是“規定了民主的程序細節，考量了各種具體而細微的情況下如何求得權利均衡和效率的方法，用對細節的精準把握把各個規則環環相扣、交錯縱橫地聯系起來，結成邏輯嚴密、完備自洽的體系網。忽視了細節的規則，就削弱了實踐的可操作性，忽視了細節，就等于忽視了規則本身”?。因此，在設計社區民主治理的規則體系時絕對不能“大而化之籠統抽象”，而應盡量考慮到每一個環節的有效運轉和內在銜接。只有將民主制度化解為具體明確的操作細節，議事規則才能在社區治理過程中發揮效力。

（三）適合與可操作：每個社區組織都有最適合自己的治理規則

如果說文華社區的規則導入的成功在于其程序運行細節的設計，那么溫嶺懇談會模式的“奧秘”在于其將羅伯特議事規則這一“舶來品”通過“本土化”后，科學地體現在“適合性和可操作性”上：“參與懇談—提出意見—部門反饋—調整預算—付諸實施—期中懇談—適當調整”，可謂是一整套富有操作性的運行規則保證了這一民主模式成功實踐的關鍵所在。很顯然，這一案例中，溫嶺將羅伯特議事規則創造性地結合了當地的實際情況，經過充分調研和實踐反復驗證，將羅伯特規則中適合溫嶺的規則規范和操作手冊中最適合溫嶺的要素精華，通過本土化改造適應后，讓羅伯特規則在溫嶺變得“更像自己”，其核心就是不要簡單移植，要注重“適合”要求，經過科學的“本土化”適應的規則，才能具有可操作性，讓純粹的“洋玩意兒”變成自己的“土特產”，因為羅伯特議事規則并非適用所有國家和地區的所有問題的解決。其實，羅伯特在設計這套議事規則時就意識到這個不可回避的規則“適應與適合”的復雜難題，因此組織的多樣性是客觀的現實，世界上沒有規則本身的“對”“錯”，最適合的規則才是我們的選擇。這一點在溫嶺始終做到了將最適合本土的“特別議事規則”優先于“進口”的議事規則，因為舶來品最多“只是提供了一個極為合理和便利的基本框架，任何組織都完全可以根據自身的特定需要在細節上因地制宜”?。溫嶺的本土化實踐證明：社區民主治理規則設計不可全盤照搬羅伯特議事規則，重點在于引進最適合、便利化、可操作的互動協商機制，結合社區基層的實際情況，才能找到民主程序與社區民主運作具體細節的結合點，構建最適合社區治理的最佳民主治理手段。

總結羅伯特議事規則引入我國社區民主治理的實踐經驗，可以預見的是，中國社區治理中將會越來越多地“規則化”和“程序化”，其中蘊含的“平衡”“權力制約”“多數原則”“平等原則”“整體意志原則”等價值理念的借鑒，對于培養社區居民的規則、程序、民主、平等意識，推動基層社區民眾學會理性地表達和有效提案等程序性民主協商實踐更深入、廣泛地推廣。無論社區治理中程序性原則的引入、平衡民主性原則的借鑒、重要一致性原則的吸納，還是將廣泛的共識責任原則的導入和實踐操作性原則標準的堅守，都是構建符合中國本土社區治理需要的治理機制的生動體現。這就要求我們在引入羅伯特規則應用到社區治理的過程中特別要結合中國特色協商民主的現實優勢，不斷擴大社會聯系和有序治理參與，推動民主科學決策，在規則治理中化解矛盾，在提高社區政治協商程序化水平的基礎上培育社區治理共同體。

（四）實踐之“踵”：羅伯特議事規則的實踐之困

從理論上說，羅伯特議事規則是個好東西肯定沒有問題，但將這一規則不加辨析生硬地推及中國社區治理的實踐，我們仍然無法在短期內擺脫將這一規則簡單“移植”到社區治理面臨的實踐之“踵”，社區治理實踐中要真正推進這一規則的落實，確實還有待解困。

首先，社區治理實踐中議事規則推廣范圍有限，規則在基層普及過程中仍然有著慣性阻力。相關學術調查機構發布的《2011中國城市人群羅伯特議事規則意識調查報告》中多組調查數據結果顯示，在我們國家的城市受訪人群中，一方面表明我國公眾對于羅伯特議事規則認知程度偏低、人數比例偏小（報告顯示只有7%的受訪者知道一點羅伯特議事規則）是一個客觀事實。而即使知道羅伯特議事規則的受訪者，也往往只是停留在“聽說過”的層面，尚未深入了解。另一方面，由于多數公眾對于議事規則認知程度偏低，羅伯特議事規則要在我國城市和基層“普及”和“運用”與預期目標顯然有較大差距。上述數據顯示，中國大陸普遍缺乏對議事規則的實際運用，調查中有75%的人認為中國人開會“很少”或者“幾乎沒有”議事規則，甚至認為開會議事就是“一鍋粥”?。正因如此，社區治理實踐中議事規則推廣范圍有限，導致普及過程和實際運用仍然徒有其表。

其次，受歷史文化傳統的影響，議事主體普遍缺乏積極動力。據實而言，我國基層議事實踐中由于民主觀念亟待加強、程序規則意識不彰，加上歷史文化傳統制約，導致在實際的議事會議中屢現家長式“一言堂”的局面，規則中要求的決策的程序化、法治化程度不強，科學化、民主化程度不足，仍然是有待解決的重大問題。尤其在基層社區，所謂的權勢或權威人物主導議事進程，甚至歌功頌德的情況比較盛行，導致議事者無法提出應有的質疑和進行不同意見的交鋒。也正是因為民主風氣不濃，家長制主導的議事風氣，極大地打擊和傷害了議事者們的議事積極主動性，甚至為了做“老好人”有時會議表決一邊倒，這不僅影響了議事規則的民主本意，也導致議事會議喪失了平等的話語權。一旦有人積極表達意見往往也被“小圈子”的人看作“另類”而被邊緣化甚至被排斥，使得在基層議事過程中缺乏平等對話、不同主體之間應有的公開博弈和有效的民主辯論，也就使得一些群眾普遍存有顧慮而不敢充分地進行民主討論，擔心被穿“小鞋”?。凡此種種，導致議事主體普遍缺乏積極動力和自覺性。

再次，重實體輕程序，議事規則觀念淡薄。從傳統政治與法律文化的角度看，我國歷來都是重視實體法而輕視程序法，這對中國社會的影響是極其深遠的，很大程度上導致我們國家規則意識和觀念的淡薄。上述列舉的案例中，無論是上海浦東的實踐還是深圳羅湖的探索，都體現出相應的缺陷。一是議事前的民主性缺失，比如會前議題的確定沒有充分征詢相關成員意見，議事過程中成員對議題有異議，主持人沒有按照規則及時回應，有些臨時動議也沒嚴格按事先確定的議題和議程進行嚴格商議。二是議事過程中公正性缺失，比如有的組織者對議事會議沒安排足夠的時間辯論與協商，無法讓成員參與充分辯論和發表意見。三是議事結果的合法性缺失，比如有的在議決和表決時，表決結果沒按照程序當場宣布，導致其合法性受到質疑，甚至會議記錄不完整不規范，而且議事結果與決策實施缺少督促檢查和信息反饋等，這些做法明顯違反議事程序，使得議事效果大打折扣，這些都反映出程序與規則觀念的淡薄。

最后，議事規則本質目標認知缺失是一個普遍現狀。從實際了解的情況看，我國社會尤其是基層社會，普遍沒有認識到設立議事規則的目標就是培養理性的民主協商與民主妥協精神、樹立合作共贏的規則共識。現實中，由于公眾甚至議事者都沒有樹立民主妥協與合作共贏的理念，或者議事組織者經驗和技術欠缺，導致議事會議過程失控進而無法達成預期目標，即使達成目標，也往往因為議事會做出的決定執行不力，導致議事結果的合法性與權威性受到質疑而最終流產的局面屢屢出現。造成這些問題的原因極其復雜，正如有學者指出的那樣，既有技術性因素，也有利益沖突性因素，更有觀念和意識層面的因素?。因此，實踐中，一方面需要通過宣傳教育培訓等途徑大力有效普及程序規則意識和觀念，強化議事會成員的規則程序學習，整體提高議事會成員素質。另一方面，也要把握議事程序的正當性，樹立嚴密的議事規則，完善議事會的民主配套制度，加強議事規則專題培訓，提高議事代表的履職能力的同時，努力培養理性的民主協商與民主妥協精神，樹立合作共贏的規則共識。

總之，盡管從理性檢討角度看，社區民主治理中羅伯特議事規則的引入與應用有其先天不足，無法回避實踐問題，這要求我們務必結合中國社區治理層面的實際，創造性地借鑒運用到治理過程，而且我國公眾對于議事規則普及的必要性和未來可預期性，都給出積極評價和普遍共識。有關機構就此進行的問卷調查結果顯示，有高達94%的受訪中國民眾認為有必要推廣議事規則，超過80%的受訪者認為“議事規則”在中國的普及不會超過30年等。值得一提的是，有86%的受訪者“愿意”或“可以考慮”做一名普及“議事規則”的志愿者，顯示出中國城市人群對普及議事規則的積極心態?。正因為此，我們有理由相信并預期，隨著我國協商民主政治的發展，社會治理民主化法治化實踐的深入，民主議事規則的理念及其實踐應用將會在中國大地上得到廣泛的借鑒和普及，也更有理由相信借助積極有效的輿論宣傳和媒體的推廣，羅伯特議事規則的積極合理因素將被積極吸納并推動中國構建自身特色議事規則，進而推進議事規則在我國社區治理實踐中得到有效的實踐應用和深化。

四、議事規則對社區民主治理創新的啟示

首先，從規則與民主協商的價值看，羅伯特議事規則作為人類社會治理的“元規則”和程序標準已經被實踐證明并廣受承認，從議事事項提出、普遍意見提出與吸納，到最后達成協商共識并解決問題，都提供了可供依循的“操作性規則”，蘊含著豐富的民主協商的價值理念：民主、法治、制衡、程序正當、程序性競爭、自由與權利、效率與公平等現代民主價值觀。同時從羅氏規則的廣泛實踐來看，可以毫不夸張地認為，這一套程序規則之于民主實踐而言，就是可供普遍借鑒的一套有效的具有可操作性的民主運行機制，集中體現了現代社會治理中的民主治理理念，并把這一理念融會在社會治理與運行的規則之中，直接面向基層實踐、面向民主運行細節、面向基層有效操作，用簡單易行而又嚴密精致的程序規則，踐行協商民主理念的邏輯。

其次，從議事規則與民主協商的內在邏輯看，只有通過程序規則才能達到民主協商的目的。因而為了達到這個目的，就需要在個體與組織團體的共識之間尋找最佳平衡點。換言之，遵循規則與協商目標是統一的，也是達成個人與團體組織利益的保障。一方面，規則與自由也是辯證統一的，離開了規則也就無所謂個體與團體的自由權利。無論是西方還是東方，實踐中是否能夠建立規則秩序，是考量協商民主與治理效能的基礎。另一方面，規則之于民主治理也至為關鍵，它可以保障國家治理有規可依。只有建立程序，用規則協調社會運行，國家治理才有權威性，而不會唯個別人的權威“意志”馬首是瞻，民主秩序才不會被某些人的“權威”操縱而導致民主協商無疾而終。對于一個民主高效的社區組織治理來說，如果要維護社區治理的秩序，就必須尊重程序和使用規則，這樣才能真正達成社區秩序與效率的統一。

再次，解析議事規則對我們社區治理的實踐啟發在于：一是重視程序和運用規則，這無論對于民主協商還是社區治理實踐都至關重要。二是將規則運用于基層社區治理過程中必須結合我國社區治理的實際，尤其對于基層民眾而言特別要注意規則與民主程序的細節。三是注重不同社區組織的特殊性，設計最適合自己社區的治理規則。

最后，規則之于中國社會治理而言，就是要建設性地借鑒羅伯特議事規則的民主理念、程序設計與規則遵循，有機結合中國基層治理的實際情況，構建符合中國基層社區治理的民主規則和程序規范，以達到中國式的社區治理效果。借鑒就意味著不是生硬照搬西方這套規則機械運用到中國社區治理實踐，而是要努力探索構建并形成中國自己特色的程序規范與運行規則。對基層社區而言，一是在民主理念上，培養基層社區居民和黨政公務員認識到程序與規則在社區治理中的重要意義，這既是在社區治理中保證大多數居民利益的基礎，又是保護少數“弱者”的正義之舉；二是在實踐中培養基層領導干部和居民“遵循”和“使用”規則的良好習慣，教育基層社區的黨政公務員和居民敬畏規則，按規則治理才能體現社區治理中多數人的公共意志，同時也能保護少數人一直不被忽視。這正是我國基層社區治理中最缺失的內容。盡管在我國知道羅伯特議事規則的人很少，但是羅伯特議事規則作為協商民主的一種實踐形式引入基層社區民主治理過程必將是一種可操作的民主創新，必然會給中國基層社會治理帶來一場變革。

注釋：

①????[美]羅伯特：《羅伯特議事規則》（第10版），袁天鵬、孫滌譯，上海人民出版社2008年版，第28、19、19、19、17頁。

②③??王錦明：《以羅伯特議事規則完善社區議事制度之探析》，廣西師范大學2013年博士學位論文，第2、2、22、25頁。

④寇延丁、袁天鵬：《可操作性的民主：羅伯特議事規則下鄉全紀錄》，浙江大學出版社2012年版，第23頁。

⑤⑥趙天予：《高端會議技巧培訓走進浦東基層：社區議事引入“羅伯特議事規則”》，《浦東時報》2014年8月27日。

⑦⑨梁尹星、朱皓：《“羅伯特議事規則”是個好東西》，《深圳晚報》2013年10月23日。

⑧梁尹星、朱皓：《“羅伯特議事規則”是個好東西》，《深圳晚報》2013年10月23日；王錦明：《以羅伯特議事規則完善社區議事制度之探析》，廣西師范大學2013年博士學位論文，第17頁。

⑩劉錦萍：《人民日報評價溫嶺民主懇談會:泥土里生長出來的民主載體》，《錢江晚報》2012年12月11日。

???王燕燕：《檢視我國民主議事規則》，《人大研究》2011年第11期。

?許立根：《羅伯特議事規則與政協的協商會議》，中國政協傳媒網，2014年8月27日。

??參見《2011中國城市人群羅伯特議事規則意識調查報告》，2012年12月。