市場競爭和消費者保護視角下開放銀行監管的對策研究

陳曉麗

摘 要：消費者在參與推動市場有效競爭中起著關鍵作用。因轉換成本等障礙導致的消費者惰性，不僅損害消費者利益，也影響競爭市場正常運轉。為解決金融消費者惰性問題，英國在賬戶準入規則及金融科技創新方面采取一系列措施推動開放銀行項目的實施。本文結合英國經驗，從政府主導推進，引入數據可攜權，競爭主管當局和金融監管當局合作防范風險三個方面進行分析，并據此提出我國應從審慎制定發展規劃，推動數據安全保護，加強風險防控等方面規范開放銀行發展，以促進金融市場有效競爭，保護消費者權益。

關鍵詞：市場競爭;消費者保護;開放銀行

中圖分類號：F831 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）01（a）--04

運轉良好的競爭市場要求消費者能夠獲取正確信息、評估信息，并根據評估來選擇產品和供應商。基于消費者有限理性假設的研究表明，如果消費者面臨較高的搜尋和轉換成本，將限制消費者獲取信息和進行選擇的能力，進而導致消費者因懶于改變而更傾向于被動保持現狀（即消費者惰性）。消費者惰性不僅是新供應商進入和擴張市場的障礙，也使消費者被原供應商鎖定或被收取更高的價格。高昂的搜尋和交易成本、行為偏差、企業戰略行為都可能增強消費者惰性。同時，新興數字技術帶來了新的競爭工具和商業模式，通過鼓勵消費者進行搜尋，比較市場價格，可增強消費者能力，促進消費者參與。減少轉換成本是從需求側干預競爭問題的有效手段。基于上述原因，為改善轉換成本造成的消費者惰性問題，從需求側干預市場競爭也日益受到行業監管當局和競爭主管當局的重視。

在金融領域，多國監管當局發現零售銀行業長期存在需求彈性低，消費者被鎖定等問題，使銀行不僅能保持穩定和廣泛的市場份額，還能以捆綁和搭售等方式損害市場競爭和消費者利益，而金融科技的發展可能從根本上改變零售銀行業的競爭方式，消費者與金融供應商之間議價能力和互動方式。英國的開放銀行項目正是競爭主管當局和金融監管當局采取新的競爭執法工具，促進消費者充分利用技術創新的一個典范，意味著消費者通過廣泛使用數據支持服務，在新的銀行生態系統中扮演更加積極的角色。

1 英國開放銀行項目的背景、原理及措施

1.1 背景：零售銀行市場競爭不足和金融科技創新是英國推動開放銀行項目的重要原因

（1）消費者參與度低嚴重影響了零售銀行市場競爭。英國競爭與市場管理局（CMA）2014年11月到2016年8月對英國零售銀行市場調查發現，與其他行業相比，零售銀行市場存在兩方面問題：一是競爭動力嚴重不足，有70%～86%的市場份額長期高度集中于匯豐、勞埃德、巴克萊、蘇格蘭皇家銀行4家主要銀行，而且主要銀行向消費者收取的費用明顯高于其他市場份額較小的機構;二是消費者參與度極低，半數以上消費者長達10年以上未更換過銀行，只有3%的個人活期賬戶消費者每年更換銀行。據英國競爭與市場管理局測算，消費者如果選擇更便宜的零售銀行產品，平均每年每人將增加90英鎊的收益，這反映出銀行向被鎖定的消費者所收取費用高于平均水平。

雙重因素削弱了零售銀行市場競爭。首先，消費者普遍存在惰性，并不關注賬戶成本。如果沒有健全的監管補救措施來推動，消費者不會做出最優選擇，導致潛在的新供應商因更高的市場進入壁壘而受阻。其次，消費者積極參與零售銀行市場所承擔的交易成本較高。比較不同的銀行賬戶需要對隱性收費、賬戶服務的適用性等進行評估，評估還可能會遇到阻礙并存在機會成本，普通消費者資金和時間資源有限，很難在市場中找到最優選擇。

零售銀行市場競爭不足損害了消費者利益。一方面，能在市場中找到最優選擇的消費者數量不足以改變競爭態勢，銀行缺乏改善消費者體驗或降低價格的動力;另一方面，銀行采取價格歧視措施——新的消費者比原有消費者得到更多優惠，消費者因忠誠度被銀行剝削。

（2）金融科技發展有利于促進競爭，但存在數據瓶頸問題。金融科技發展帶來諸多便利，如價格比較工具和互操作性，可減少消費者為搜尋和比較價格而付出的轉換成本。但零售銀行市場高度依賴于賬戶和交易信息的重復使用，銀行所收集交易數據的結構和類別對金融科技的創新和發展至關重要，許多金融科技業務的可行性存在數據瓶頸問題，即依賴于對銀行賬戶數據的隨時訪問。典型例子如價格比較——要按照消費者需求對市場上的競爭產品進行比較，依賴于最新且詳細的消費者信息。但銀行不會主動自發與潛在競爭對手共享消費者數據并承擔競爭壓力，依靠市場無法解決金融科技的數據瓶頸問題。在歐洲第二支付服務指令出臺前，無須銀行許可而訪問此類數據的唯一方法就是“屏幕抓取”，即消費者與第三方服務供應商共享個人憑證來提供自身賬戶數據，但這種未經身份驗證的第三方訪問數據方式使消費者面臨被欺詐風險和個人數據泄露風險，早被監管機構所禁止。

1.2 原理

引入歐洲第二支付服務指令的賬戶訪問規則（XS2A）賦予消費者數據可攜權。在該規則下，銀行等賬戶服務供應商（AISP）必須允許第三方訪問消費者賬戶的實時數據，并在消費者已明確同意且可在線訪問賬戶的情況下，通過執行支付發起服務供應商（PISP）接口發起的支付訂單來提供賬戶訪問權限;銀行有義務在非歧視的基礎上向賬戶服務供應商和支付發起服務供應商提供訪問權限。該規則使消費者擁有數據可攜權——能通過允許第三方供應商發起付款訂單或使用其交易數據來緊密控制賬戶，進而降低消費者轉換成本、避免消費者個人數據被鎖定。

1.3 相關措施

采取一攬子措施搭建數據共享機制。一是授權英國8家主要銀行共同開發免費且標準化的應用程序編程接口（API）供全行業使用，以規范銀行與第三方服務供應商之間的數據共享。應用程序編程接口通過描述可以檢索的數據類型，如何檢索數據以及提供信息的格式，允許數字應用程序與關聯程序進行交互。二是加強消費者保護，以確保對賬戶訪問規則的市場信心。銀行有義務以可比較的形式在其網站和分支機構公布有關服務質量的可靠和客觀的信息。銀行有義務以適當方式向消費者說明費用增加或關閉分支機構的情況，以便消費者評估是否更換銀行。三是加強對第三方的資質審核，以確保賬戶數據訪問的整體可靠性。由金融監管當局——英國金融行為監管局（FCA）負責對擬獲取消費者數據資料的第三方機構進行資質審核。四是組織“開放挑戰”活動向金融科技企業提供資金并獎勵獲獎者，以培育金融科技創新解決方案。在活動中還向金融科技企業提供應用程序編程接口，使金融科技企業可以訪問監管沙箱中保存的匿名交易數據集并測試其產品。

2 英國開放銀行項目實施經驗及啟示

2.1 賦予消費者數據可攜權，實施標準化應用程序編程接口，代表了著重關注消費者參與的新監管范式的興起

數據可攜權使消費者管理自身交易數據，通過允許特定的第三方供應商獲取自身交易數據，消費者可以在相互競爭的金融產品之間進行選擇，從而避免了傳統上因有限理性而造成的損失;以向消費者提供信息服務為商業模式的金融科技企業的出現，將促進銀行之間的競爭，最終有利于增進消費者的福祉。這種新的監管范式下，競爭主管當局和金融監管當局不是采取事后補救措施來彌補市場失靈，而是將主動權交給消費者，通過向金融市場開放數據實時訪問和比較工具，來遏制信息不對稱和消費者意識缺失。如果這種新的監管范式能達到預期目標，將推動資金管理工具（幫助消費者跨不同賬戶和銀行來管理資金），價格比較和轉換服務（防止銀行利用消費者忠誠度進行價格歧視），更多供應商參與金融服務（消費者可將一站式金融服務分解給不同供應商）的廣泛應用，改善消費者與金融服務供應商之間議價關系的不平等。

2.2 由政府主導成立實施實體并強制執行應用程序編程接口標準化，與依賴市場主體實施相比更有利于增強互操作性

互操作性在開放銀行項目中的作用極為重要，目前有包括英國在內的全球多個司法管轄區在開發用于數據共享的應用程序編程接口標準，其核心正是企業之間的數據無縫流動。而英國的開放銀行項目是唯一一個由競爭主管當局成立實施實體并密切監督的機制，部分國家如波蘭也采取了更為集中的戰略（發布PolishAPI）以加速向開放銀行轉型的步伐，還有部分司法管轄區，如歐盟則更傾向于依靠市場主體主導標準化措施，如由歐盟各地近40家銀行、協會和第三方支付供應商（PSP）組成的柏林集團（Berlin Group）開發名為“NextGenPSD2”的應用程序編程接口標準，法國六大主要銀行則委托泛歐支付處理服務供應商（STET）開發。考慮到銀行與潛在競爭對手共享數據并承擔競爭壓力的主動性不足，以及開放銀行項目固有的技術困難，依賴于市場主體開發應用程序編程接口很可能因缺乏協調而受到影響。相比之下，英國競爭與市場管理局成立實施實體并強制執行應用程序編程接口標準化的干預措施事先解決了這一風險。

2.3 競爭主管當局和金融監管當局加強協作，調整實施措施，以防止監管套利、逆向選擇和道德風險

如果開放銀行能夠實現預期目標，數字足跡可為征信數據提供補充信息，并改進信用可靠性分析，以往因沒有銀行賬戶，缺乏征信信息而未達貸款標準的人群也能獲得信貸服務，金融包容性因金融服務的創新而改善。但開放銀行帶來的交易活動日益數字化，也引發了對消費者脆弱性的擔憂：消費者定期通過移動電話和其他個人終端設備與賬戶服務供應商和支付發起服務供應商進行接觸，無法避免在信息領域留下數字足跡;金融服務供應商可以獲得消費者信息，其相對于消費者個人的信息優勢進一步提高，對消費者福祉的整體影響目前還難以估量。一是金融交易的系統性數字化帶來歧視、操縱和剝削弱勢客戶的潛在風險。由于缺乏問責性以及基于算法的決策的高度不透明性，消費者可能會面臨模棱兩可或過于復雜的決策機制。二是有研究觀點認為將大數據分析應用到消費者數字足跡仍難以改善消費者與金融服務供應商之間議價關系的不平等。三是便利的數據共享方式也增加了數據泄露、濫用和欺詐的潛在風險，未經授權的第三方可能利用數據泄露和電子欺詐來對消費者和金融服務供應商施加不當影響。為確保從需求側干預市場競爭的措施有效，金融監管當局和競爭主管當局應加強消費者對數據安全性的信心，以及對第三方使用數據的控制能力。

3 規范我國開放銀行發展的路徑建議

3.1 當前我國開放銀行發展狀況

近年來，我國銀行機構與第三方之間數據共享進而提升客戶體驗的平臺合作模式迅速發展。據不完全統計，截至2019年末，全國有50多家銀行上線或正在建設與第三方平臺合作的“開放銀行”。通過互聯網直接訪問開放平臺或分析其專題報告，本文選取12家已上線開放銀行業務且具有代表性的不同類型銀行，從內容、商業模式、建設模式及現狀等進行比較分析。

（1）發展特點。一是開放內容以賬戶管理、投資理財、支付結算等業務為主。大部分國有商業銀行和股份制商業銀行的開放內容主要集中在賬戶管理、投資理財、支付結算、商戶管理、代發工資等傳統服務，工商銀行、中信銀行、浦發銀行等還開放了出國金融、跨境結算等。具有先天強大“科技”基因的微眾銀行、網商銀行、新網銀行等開放內容更豐富，更基礎。二是商業模式以場景融合的生態圈為主。銀行通過搭建自有開放平臺，向合作伙伴和開發者開放接口，融合場景構筑生態圈，將服務融入百姓的衣食住行，并嘗試通過合作伙伴引流客戶，構筑自己的生態圈。各銀行構筑場景融合的生態圈的側重點有所不同，如建設銀行注重對自身金融服務的轉變和提升，旨在建立開放共享的金融服務平臺;興業銀行、網商銀行在連接各場景的同時更注重金融科技服務的輸出。三是建設模式因經濟、技術實力而異。建設開放銀行平臺對銀行資金實力和技術能力都有較高要求，建設模式一般根據金融機構的規模來決定。大多數國有商業銀行、股份制商業銀行、具有“科技”基因的民營銀行選擇自建或出資由科技企業建設開放銀行平臺，完全由銀行運營管理，如工商銀行、中國銀行、中信銀行、微眾銀行等均是通過自建模式發展開放銀行;資金實力較強，技術基礎較好的城市商業銀行、農村商業銀行選擇與科技企業共同建設;其他一些實力更弱的中小銀行則直接接入第三方科技企業建設的開放銀行平臺，如浦發銀行與科技企業合作建設推出無界開放銀行，南京銀行與阿里云、螞蟻金融云合作推出“鑫云+”平臺。

（2）存在問題。一是缺乏綜合戰略規劃，同類化、競爭同業化嚴重。開放銀行的主要目的應是實現金融數據共享，但目前我國各銀行推出開放銀行平臺功能類似，更多是將其作為獲客手段，多以贏得同業競爭為目標。如工商銀行、中信銀行主要開放賬戶管理、投資理財、支付結算、代發工資、商戶服務等基本銀行服務接口，功能相似而特色相對不足。在金融數據開放共享逐漸成為共識的情況下，匆忙建設的開放銀行平臺可能無法適應發展需求并造成資源浪費。二是數據保護法律法規不健全，金融數據保護意識不足。開放銀行最終目標要實現與金融科技企業、合作平臺、政府機構及合作企業的廣泛數據共享，當個人金融數據在金融機構以外存儲、分析、利用、轉授權時，需要更具普適性的數據保護法來保證個人金融數據安全。目前我國尚未出臺關于數據保護的專門法律，人民銀行起草的《個人金融信息（數據）保護試行辦法（初稿）》仍在征求意見并未正式發布，金融數據保護的社會意識仍然較為淡薄。三是技術標準規范剛剛出臺，風險防控措施仍然不足。開放銀行通過應用程序編程接口等技術手段連接銀行端與場景端，打通雙方系統，形成統一的生態圈，增加了消費者獲取場景服務和金融服務的便捷性，也增加了接口和數據的可訪問途徑，擴大了黑客對于數據的攻擊范圍，增加了系統漏洞的風險，使風險管控的防線不斷延長，造成數據泄露可能性增大。雖然中國人民銀行2020年發布了《商業銀行應用程序接口安全管理規范》，但我國處于向開放銀行轉型的初期階段，應用程序接口安全管理只是加強風險防控的一部分，為有效應對數據泄露風險應采取更廣泛的措施，如開展網絡安全壓力測試，等等。