法官員額制改革及其對國家監察官制度的啟示

薛彤彤，任建明

（北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191）

十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），標志著國家監察體制改革主體任務的完成，各級監察委員會（以下簡稱“監委”）成為我國專門的反腐敗機構。《監察法》第十四條規定，“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級①設置、任免、考評和晉升等制度”。這里的“監察官制度”指的是監察官的人事管理制度。監察官制度并未與國家監察體制整體改革同步完成，“監察官”具體包括哪些人員，法律也未作出明確規定。本文認為，監察官是監察機構中從事專門反腐敗工作的人員，他們區別于“監委”中的行政管理類人員和其他輔助人員，并非“監委”中的所有工作人員。一直以來，我國公務員人事管理制度實行的都是行政化模式。黨的十八大后，法官、檢察官員額制改革在去除行政化、實現專業化方面進行了重要的探索與嘗試。改革后的法官、檢察官系統首度建立起以專業化為導向的人事管理制度，率先突破了黨政機關干部隊伍行政化管理的傳統，是專業化改革的首創。由此，我國公務員人事管理制度出現了兩種模式并存的情況。監察官制度選擇哪種模式以及如何建立，將對干部的行為和“監委”的履職效果產生重要的影響。本文以法官員額制②改革為樣板案例，作為國家監察官制度選擇專業化模式的一個重要例證，總結其主要內容和經驗，為建立專業監察官制度提出建議。

一、我國公務員人事管理制度與模式變遷

公務員人事管理乃至任何組織機構的人事管理都有兩種完全不同的模式，即行政化模式和專業化模式。所謂行政化模式，就是以行政職務為基礎或中心，按照行政職務、級別建立相應的晉升、考核、薪酬等制度。所謂專業化模式，就是以專業門類、技能為中心，按照專業等級標準建立相應的晉升、考核、薪酬等制度。

勞動分工和專業化是人類工業文明最為重要的遺產。工業文明雖只有數百年歷史，但勞動分工和專業化已經得到了極大的發展，專業化理念也早已深入人心。可以說，在當今人類社會幾乎沒有哪個人事領域不實行專業化的，差別只在于勞動分工或專業化的程度。從專業化視角來看，任何組織機構的全體人員都可以劃分為三大類型：領導、管理或行政類，專業類，后勤或輔助類。政府、企業、大學、醫院等概莫能外。以醫院為例，專業類人員就是醫護人員。同時醫院也有不少的領導、管理或行政人員，以及一些后勤輔助人員。從專業化發展的實際情況來看，無論是領導、管理或行政人員還是后勤輔助人員，都是專業化的，只是專業類型和程度不同而已。例如，規模大一些的政府機關都有食堂，機關食堂的廚師通常被歸于后勤人員。現今，廚師也是一個專業，從業也需要具備相應的專業資質和能力。

實際上，在現代社會任何組織都必定有或多或少的專業類人員。之所以將人事管理制度區分為行政化和專業化兩種模式，區別在于專業人員是否有獨立的序列、在全體人員中的占比大小。之所以認為我國政府在公務員人事管理制度中采用的是行政化模式，是因為雖然在《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）中有“專業技術類”設置，但除后勤輔助人員以外的所有人員，都適用“綜合管理類”，實行單一的職務、職級晉升制。無論是“單梯制”還是“雙梯制”，實質都一樣。換句話說，在我國政府中通常沒有單獨的專業人員序列，即使有人數也極少。

我國公務員制度脫胎于革命和建設時期的干部管理制度，自建立以來就采用行政化模式，司法系統的干部管理也不例外。此模式有三個主要特征：第一，傾向于“大一統”的管理方式。1993年《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《條例》）頒布，標志著我國公務員制度的正式確立。雖然《條例》將國家公務員的職務分為領導和非領導，但這并不是根據工作性質劃分的，實際情況仍然沿用傳統的“通才”模式，外加一件分類管理的“外衣”[1]。除此之外，《條例》對公務員基本沒有進行什么分類[2]。第二，行政化的人事管理模式以職務為中心，職級和待遇隨職務走。公務員要想獲得晉升，只能通過謀求更高的行政職位。而在晉升過程中，人員的專業屬性被嚴重弱化。不管公務員的專業素質與職位要求是否相符，只要實際有需要，就可以晉升到完全不同系統的職位[1]。職務也幾乎是決定工資福利待遇的唯一因素。從工資構成來看，職務工資約占20%，級別工資約占25%，地區附加津貼約占45%，各種補貼約占10%。由于地區附加津貼基本按照職務發放，職務工資整體所占比例接近七成[3]，對工資水平具有決定性的影響。第三，行政領導干部職數在公務員總數中占比過大。與各國相比，我們政府部門多，部門內設機構也很多。這種組織結構設計帶來的一個弊端就是產生了更多的領導職數。在各級黨政機關中，副職的職數也比較多。這種公務員人事管理模式與傳統的“官本位”思想密不可分。“官本位”文化以單一的人事評價方式排斥其他工作要素對于人才成長的重要意義，弱化工作責任、工作幅度、工作繁簡復雜度和專業性[4]，使得公共部門難以實現對社會的精細化管理。行政化導向的公務員人事管理模式一直被沿用至今，并在公共部門中占據主導地位，即便是法官、檢察官這樣專業性很強的人員也難以擺脫其影響。

專業化模式一度成為我國公務員制度發展的可能選項。2006 年，《公務員法》正式施行，首次將公務員劃分為綜合管理類、行政執法類和專業技術類。2016 年《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》頒布，規定了這兩類人員的職務序列、晉升任免。2019 年，修訂后的《公務員法》和《公務員職務與職級并行規定》實施，公務員實行職務與職級并行的制度，即領導干部按照職務序列晉升，綜合管理類公務員中不擔任領導職務的公務員按照職級晉升，非領導職務被取消。新法部分克服了基層公務員職級晉升的“天花板”局限，這意味著職務不再是職級和待遇的主要決定因素，公務員管理的行政化色彩有所淡化。倘若專業技術類公務員能得到普遍采用、在公務員隊伍總體中占比較大，則會實質性地推動公務員制度的專業化發展，實現向專業化模式的演進。然而，實際情況并非如此。其結果，行政化模式依然占主導。

二、法官員額制改革的基本思路和主要做法

法官員額制改革突破了我國傳統公務員制度的行政化模式，率先建立起了專業化模式。員額制改革前，我國法官人事管理制度完全是行政化導向的。這種模式對法官專業能力的提升和司法工作的發展都造成了嚴重制約。首先，行政職務是法官人事管理制度的主導要素，決定了法官等級、晉升和工資福利。由此形成了以行政職務為中心的激勵機制，法官缺乏提升專業能力的制度支撐和動力機制。其次，法官缺乏獨立的審判權，判決結果往往需要經過院（庭）長等領導的審批，審判委員會的集體討論，或向上級法院請示匯報。過度的“行政介入”弱化了獨任法官、合議庭在審判活動中的主體地位，抑制了法官作為直接辦案人員的主觀能動性。同時，這也直接造成審理和裁判主體錯位，一旦出現錯案，很難追究責任。再次，行政領導人員占比很大，造成一線法官數量不足，影響司法業務工作效率。我國四級法院內部的審判執行部門與行政事務部門的數量基本相當[5]。有的法院為了解決職級待遇，增設副職，造成審判庭內充斥了過多的行政領導[6]。可見，弱化行政色彩、推進法官專業化發展是改革的必然方向。黨的十八大后，法官的人事管理制度改革取得了實質性突破，建立起了專業化導向的一系列核心制度和相應的配套制度。其改革方向和具體做法對于國家監察官制度的建立具有重要的借鑒意義。

（一）核心制度

法官員額制改革建立起的核心制度主要包括以下四個方面。

1.對全體工作人員進行分類管理

對人員進行分類管理，是邁向專業化的關鍵一步。改革后，法院工作人員劃分為三大類：法官、司法輔助人員（包括法官助理、書記員、執行員、法醫、司法警察）和司法行政人員（從事政工黨務、紀檢監察、行政事務、后勤管理等工作的人員）。黨政人員入額后，不再具備行政人員的身份，要在一定期限內按程序免去原有黨政職務，并調整至一線辦案崗位，否則要退出員額。

經由分類管理，專業法官首次成為一個獨立的人員序列，即“員額法官”。法官員額比例嚴格控制在中央政法專項編制的39%以內。各省份可以在不超過這一比例的前提下，根據轄區內各地區、各層級的案件數量等實際情況進行合理調控。這樣既形成了一定的競爭機制，確保入額法官的專業水平，同時也實現了法官數量與案件數量相匹配，防止出現“案多人少”的現象。

2.建立獨立的法官專業等級序列

員額制改革后建立起了獨立的法官專業等級序列。中央改革方案要求，按照法官等級和行政級別的對應關系，將員額法官的行政級別直接轉變為法官專業等級。之后，根據相關規定對員額法官進行單獨管理，其專業等級與行政級別完全脫鉤，法官之間也不根據等級高低確定上下級關系。這讓法官與普通公務員區別開來，為法官專業化發展奠定了基礎。截至2017年6月，全國23個省份及新疆生產建設兵團已完成首批入額法官單獨職務序列等級確定工作，9.5萬余名法官按照單獨職務序列等級進行管理[7]。

3.建立法官遴選機制及專業等級晉升制度

改革后，法官的選任采取遴選方式。主要措施包括三個方面：第一，確定逐級遴選原則。高級人民法院統一招錄初任法官。全部初任法官在基層法院任職。地市級以上人民法院法官一般通過逐級遴選方式產生。第二，在國家和省一級設立法官遴選委員會，負責法官選任工作。2017年3月，中共中央政法委印發了《關于嚴格執行法官、檢察官遴選標準和程序的通知》，進一步規范了法官遴選標準和程序[8]。第三，建立基于專業能力的選任制度。改革后，各地建立起了遴選法官的考試、考核標準，并注重考核職業操守、辦案業績、實際辦案能力、審判經驗。考核分值權重以客觀分數為主，主觀評價權重不超過30%。助理審判員、法院領導干部、黨政部門等人員入額，都要經過省一級統一的考核、考試程序。最高人民法院針對不同類別的人員制定了不同入額標準。對審判委員會委員、現任或曾任巡回法庭主審法官按要求審查后，提請遴選委員會審議入額；對審判員采取考核方式，擇優入額；對助理審判員采取業績考核為主、考試為輔的方式擇優入額[8]。截至2017 年6 月，全國法院共遴選產生12萬余名員額法官。我國法官員額制改革全面完成[7]。法官遴選機制能夠確保不同層級的法官擁有足夠的專業能力和經驗勝任其工作，有利于拓寬法官職業發展空間。

法官專業等級的晉升不再依賴行政職務，而主要取決于個人的專業能力。在專業等級序列的基礎上，不同審級法院的法官可根據一定比例，實行按年限晉升和擇優選升相結合的晉升制度。此外，基層法官的晉升渠道被打通，晉升機會更多。中級、基層人民法院的較高等級法官的比例有所提升；越是下級人民法院，擇優選升的比例越高；一線辦案法官還有獲得特別選升的機會。這意味著法官只要通過認真履職，即使不擔任領導職務，也可以憑借自身的能力晉升到較高的專業等級，這在一定程度上擺脫了法院本身的行政級別的限制。

4.授予法官應有的專業權限

司法責任制改革授予獨任法官、合議庭獨立的審判權。一是將裁判文書的“審簽制”改為“簽署制”。《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）要求，獨任法官審理案件形成的裁判文書，由獨任法官直接簽署；合議庭審理案件形成的裁判文書，由承辦法官、合議庭其他成員、審判長依次簽署；院（庭）長對未直接參加審理的案件，不再審核簽發其裁判文書（審判委員會討論決定的案件除外）。二是限制審判委員會、院（庭）長對審判的影響。審判委員會無須討論一般案件，只討論重大、疑難、復雜案件及其法律適用問題。院（庭）長對未直接參加審理的案件也不能隨意干涉，不得發表傾向性意見（除參加審判委員會、專業法官會議外）；即便對審理過程或評議結果存有異議，也不得直接改變合議庭的意見。以上規定，改變了以往審判分離的狀況，取消了層層審批的行政化制度，提高了審判的獨立性，授予了法官應有的審判專業權。

根據權責對應的原則，獨任法官、合議庭在獲得專業權限的同時，也要承擔起相應的責任。法官要對其審判行為和案件質量終身負責。審理者要對案件的事實認定和法律適用分別承擔全部責任和共同責任。《意見》還指出：“法官受領導干部干預導致裁判錯誤的，且法官不記錄或者不如實記錄，應當排除干預而沒有排除的，承擔違法審判責任。”這一條款對法官形成了強制約束力，促使法官在行使審判權時，必須秉持正義、排除干擾，以達到“讓審理者裁判、由裁判者負責”的目的。

（二）配套制度

除核心制度外，一些保障專業化發展的配套制度也得以建立，主要有三個方面。

1.制定激勵導向的工資制度

工資制度對人員的行為選擇有著很大的影響。工資制度改革的具體措施包括：第一，建立員額法官獨立的工資體系，工資水平高于當地普通公務員；同時加大對一線辦案人員的工資傾斜力度。第二，工資與專業等級和工作績效掛鉤。法官工資分為基本工資、津貼補貼和績效考核獎金三部分。基本工資由專業等級決定。獎金取決于績效，與法官等級、行政級別無關。績效獎金分為兩個部分。基礎性績效考核獎金和獎勵性績效考核獎金。后者占績效考核獎金總量的比例不低于60%。這樣的工資制度促使法官將更多的精力投入到專業能力的提升和案件審判當中。

2.建立合理的業績考核制度

業績考核制度同樣是一項重要的激勵約束機制。員額法官的業績考核改革包括以下三個方面：第一，完善評價標準。改革后，法官辦案業績評價指標不再以結案數、上訴率、案件辦理周期等進行簡單的統計，而是綜合多種因素和實際情況，如辦案數量、質量、效率和效果。業績考核以審判實績為導向。第二，設置專門的法官考評委員會進行績效評價。其成員除本院院長、相關院領導、相關部門負責人以外，還包括由全體法官推選產生的法官代表。第三，考核結果將作為晉升、員額動態管理、擇優遴選、績效獎金發放的重要依據。對于能力不適應、考核不達標的法官，建立了相應的退出機制。入額的領導干部辦案率未達到最低標準的，要退出員額。

3.建立職業保障措施

法官在依法履職時，各方面的權益需要得到充分保護，才能不受案件以外的因素掣肘，做到忠于法律，堅守公平正義。2016 年7 月，《保護司法人員依法履行法定職責規定》（以下簡稱《規定》）進一步加強了對司法人員的履職保障，主要體現在以下四個方面：第一，履職獨立性的保護。《規定》明確指出，干預司法活動，需要承擔紀律甚至法律責任。這有利于減少司法活動的干擾因素。第二，職業身份的保護。包括不得隨意將法官調離、免職、辭退或者作出降級、撤職等處分；不得以辦案數量排名、末位淘汰、接待信訪不力等方面理由調整法官工作崗位。這些規定不僅保護了法官的職業身份，防止秉公執法、不聽“招呼”的法官被隨意處分，而且有利于保證其在履職時的客觀中立。第三，履職安全保護。《規定》加強了對司法人員及其近親屬的名譽、人身安全、個人信息安全的保護，明確了公安機關的保護責任以及辦理高危案件時應建立的必要的配套保護措施。第四，履職資源的保障。相關制度規定，要為法官配置一定數量的輔助人員，建立起法官主導的團隊化執行模式。以上措施增強了法官的履職保障，提升了法官的職業安全和尊榮感。

三、建立國家監察官制度的相關建議

我國法官制度發展的經驗和教訓，特別是法官員額制改革的基本思路和具體做法，值得國家監察官制度借鑒。另外，反腐和監督工作有其不同的專業和特點。為了建立起科學的專業監察官制度，本文提出以下建議。

（一）國家監察官制度應當第一時間選擇專業化模式

究竟是延續過去的行政化老路，還是走專業化發展的新路，是監察官制度建立時首先要面對的一大抉擇。我國法官人事管理制度的曲折發展歷程和反腐機構的實踐經驗表明，國家監察官制度應當從建立之初，第一時間選擇專業化的新路。

首先，監察官也需要具備很強的專業能力，而人事管理制度上采用專業化模式則是促進人員專業能力提升的基礎性制度。“監委”是專門的反腐敗機構，之所以要求監察官要具備很高的專業能力，主要是由反腐工作的復雜性、艱巨性和長期性所決定的。已有研究表明，專業是卓越的反腐敗機構的重要特征[9]。至于人事管理制度模式選擇與人員專業能力發展之間的關系，我國法官制度的變遷與專業法官能力變化就是很好的例證，此處不再贅述，而是想補充另外一些信息。

我國紀檢監察干部隊伍現狀充分說明，亟待選擇專業化模式。多年來，我國紀檢監察干部隊伍中有兩個突出問題：一是干部流動過快；二是專業能力不足。除了人事管理模式選擇問題，流動過快必然導致人員能力不能持續提升，出現“低水平重復”現象。這兩個問題都和人事管理制度上選擇行政化模式有直接關系。盡管紀檢監察系統內干部職數較多，但依然難以滿足干部發展的需要。于是，向系統外推薦紀檢監察干部，就成了一個重要的選項。這是導致紀檢監察干部流動過快的直接原因，而深層原因則與行政化模式有關。而一旦選擇了專業化模式，則可以對進入專業序列的紀檢監察干部產生持久的吸引力；只要專業紀檢監察干部占比較大，就會保持紀檢監察干部隊伍的總體穩定。

接下來的一個問題是，是否有較多的紀檢監察干部愿意進入專業序列。一般而言，不同的人有著不同的職業性向，并非所有人都愿意選擇職務晉升通道，正如并非所有人都愿意選擇到黨政機關工作一樣。事實上，即使“官本位”觀念在我國社會影響很大，黨政機關也只是全部就業人群中的少數。之所以黨政機關干部都十分看重職務晉升，一個重要原因是行政化模式占主導。因為除此之外，沒有其他渠道可供選擇。事實上，很多人愿意選擇專業通道，包括紀檢監察干部。2014 年，筆者在相關課題研究中，對北京某區全區紀檢監察干部進行了問卷調查，共回收245 份有效問卷。其中有兩個題目調查了紀檢監察干部的職業性向。第一個題目是“您是否贊成在基層紀檢監察干部中推行職業化、專業化改革（是指在現行的行政級別或領導職務晉升單通道之外，開辟‘專業技術類’公務員序列）”，回答“較贊成”和“非常贊成”的比例高達73.8%（其中回答“非常贊成”的比例是20.9%）。第二個題目是“假如在您所在區紀檢監察干部中推行職業化、專業化改革，工資待遇等都配套到位，您是否愿意選擇進入‘專業技術類’公務員序列”，回答“較愿意”和“非常愿意”的比例是59.8%（其中回答“非常愿意”的比例是16.4%）。相對而言，后一個回答更為可信，因為這涉及本人的選擇，而非抽象的判斷。這雖然只是對一個地方紀檢監察干部的調查結果，但也有一定的說服力。這說明，在紀檢監察機關或監察機關推行專業化是有基礎的。

其次，從法官專業化改革的曲折歷程中可以看出，制度變革并非易事。受根深蒂固的行政化傳統的影響，我國法院干部的人事管理制度在行政化的老路上徘徊多年。這是經驗，更是教訓。從1999年法官分類制改革設想提出，到2014年上海試點改革之前，法官員額制改革一直是“雷聲大，雨點小”[10]。2014年后，專業化改革才取得實質性突破。這在很大程度上是因為已建立制度的路徑依賴效應。在長期的行政化人事管理制度下，已形成一定的受益群體。要進行改革，必然會觸及一些人的利益，成為改革的阻力。這些曲折和教訓非常值得監察官制度吸取。

再次，監察體制改革的現實問題要求盡快建立專業化導向的國家監察官制度。監察體制改革中，存在著干部工資待遇“雙軌制”和部分轉隸檢察官士氣嚴重受挫這兩個具體問題。在國家監察體制改革中，實行了相關權力、機構和人員的整合。人員方面，主要是對檢察院的部分檢察官進行了轉隸。轉隸之前，檢察院已經推行了員額制改革，部分轉隸檢察官已入額，明顯提高了工資待遇。為了減少改革阻力，“監委”對轉隸員額制檢察官實行了工資待遇不變的過渡政策。這就必然帶來“監委”干部“同工不同酬”的現實問題。這個問題負面作用極大，肯定不能長期存在。改革實施一段時間之后，由于“監委”人事管理繼續實行行政化模式，就按照舊模式對轉隸員額檢察官進行了“消化”處理。“消化”處理的辦法很簡單，就是按照轉隸檢察官的實際崗位實行行政化模式下的新工資待遇方案。其結果，就是這部分檢察官工資待遇上的實質性降低。更主要的是，如果不轉隸這些檢察官還在專業通道里可繼續晉升，轉隸后則失去了這個可能。這些檢察官之所以選擇入額，至少說明他們中多數人有著強烈的專業取向。兩個不利因素疊加，導致這部分檢察官士氣嚴重受挫。而解決問題的根本出路或一攬子方案，則是盡快在“監委”推行專業化改革，實行專業化模式。這說明，建立專業化導向的監察官制度已變成一道限選題。

（二）借鑒法官員額制改革經驗以構建專業化導向的監察官制度框架

在構建專業化導向的國家監察官制度框架方面，主要可以借鑒法官員額制改革的總體思路和基本做法。首先，要對全體“監委”干部進行分類管理，并在此基礎上建立起單獨的專業監察官序列。根據“監委”的職能特點，全體“監委”干部可以劃分為三大類：行政管理類人員（包括領導職務和其他綜合管理類人員）、監察官類人員、其他輔助人員。輔助人員包括司法警察（如果考慮設置的話）和工勤人員等。其中，只有監察官類人員才是“監委”的專業人員。鑒于未來也有可能將其他兩類人員，特別是將行政管理類人員稱為監察官，參照法官員額制改革做法，可將監察官類人員稱為專業監察官。

其次，根據“監委”職能和專業工作要求，對專業監察官的職級序列進行細分，合理設置專業等級，建立相應的遴選辦法和晉升制度，授予相應的專業權限。專業監察官可細分為三個具體的專業職系：調查職系、監督預防職系、審理職系。如果今后建立專門的宣傳教育部門，其人員也應屬于專業監察官，并建立教育宣導職系。每一職系都應進行縱向的專業等級劃分，建立職級序列。專業監察官的職級可分為七級[11]。專業監察官的各個職系應成為獨立的職務晉升通道，進行單獨管理，不與行政管理類人員、其他輔助人員混淆。行政管理類人員可參照綜合管理類公務員進行管理。法警可以參照法院、檢察院的法警管理辦法進行管理。如果“監委”內部還有其他專業人員，如財務會計或審計人員、技偵人員，也應當建立專門的職級序列。

“監委”可仿照法官員額制改革的做法，實行中央和省級兩級專業監察官人事管理體制。建立以能力和業績為導向的遴選和晉升制度。晉升標準應因職系而異，構建明確的評價指標。標準要注重對專業能力和工作業績的考察，并將平時的工作考核結果和培訓考核成績納入晉升標準當中。在專業權限方面，授予專業監察官充足的專業權力，同時建立權責一致的問責機制，簡化煩瑣的行政審批程序。

再次，為專業監察官專業發展建立必要的配套制度。在干部招考方面，“監委”應當明確和提高專業性方面的要求，尤其是要加強對專業能力方面的考核。可以在統一的公務員考試的基礎上，不同專業職系再組織專業能力測試，并提高專業能力測試的分值比重。在工資制度方面，建立以專業職級序列為基礎的工資體系，主要根據工作責任、個人能力、工作表現，適當考慮年資等因素，制定合理的工資制度。專業監察官工作責任較大，專業要求更高，其工資福利應比一般綜合管理類公務員高，以體現“多勞多得”。在職業保障措施方面，要加強對專業監察官職業身份和履職安全的保護，防止外界因素干擾反腐工作。

（三）建立符合監督和反腐職業特點的專業化人事管理制度

“監委”所承擔的監督和反腐職能有其自身的特點。監察官制度的建立應充分考慮“監委”的實際情況和監察官本身的屬性。為此，本文提出以下建議。

1.配置較高的專業監察官比例

專業監察官比例應根據“監委”的職能特點和工作需要來確定。員額法官比例設置在較低的水平（39%）主要是由于法官審判案件需要若干法官助理的協助與配合。這部分輔助人員能夠大大分擔法官的工作量，他們雖然屬于中央政法專項編制，但并不列入法官專業等級序列。監督和反腐工作與審判工作不同。以辦案過程為例，案件線索的發現與處理，案件調查、證據收集，違紀案件審理，違法案件的移送，幾乎全過程都需要專業人員來完成。所以，“監委”對專業監察官的需求比例超過法官，必須配置充足的編制。其具體比例可以參考我國香港廉政公署（以下簡稱廉署）。廉署約75%的人員屬于專業職系③。需要說明的是，廉署之所以能有如此高比例的專業職系人員，一方面是由于其對專業的高度重視，另一方面是其行政管理效率很高，相應的行政管理人員較少。我國內地黨政機關通常都配備較大比例的行政管理人員，其中包括較多的領導人員。有鑒于此，建議內地專業監察官編制比例可設置在40%～75%。具體比例由各級、各地“監委”根據實際情況確定。在專業監察官總體比例確定之后，還應當根據“監委”內部具體職能的劃分，制定各個職系各自的員額比例。

2.對專業監察官實行符合本專業特點的專業細分

司法職業或專業化歷史較長，無論是司法機關還是法律專業教育，都有著成熟的專業劃分。我國各級法院也大體如此。大部分法院的審判執行業務部門劃分為立案庭、審判庭、審監庭等；審判庭又分為刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭等。每個法官也有各自熟悉、擅長的法律專業領域。這樣不同類型的案件可以分派給不同專業的法官和部門。我國有數百所大學屬于政法類大學或設立有法學院，招收法律本科、碩士、博士學生，為司法領域培養各類專門人才。成熟的學科體系，為司法專業化發揮了重要的支撐作用。

盡管人類反腐實踐已有數千年歷史，反腐工作也十分復雜，對專業性有很高的要求，但反腐專業化發展卻一直處于極低的水平，甚至可以說是原始狀態。即使以處于世界最高水準的香港廉政公署為例，盡管他們高度重視專業化發展，也持續探索了46 年，但專業細分也還比較寬泛。環顧當今世界，還沒有任何一個國家或一所大學設置有專門的廉政學科，為反腐敗機構培養專門人才。為此，香港廉政公署不得不在1974 年成立之初建立自己的培訓學校，為反貪工作培養專門人才。

盡管迄今為止還沒有成熟的反腐專業細分，但從反腐敗實踐來看，需要許多不同類型的專業人才。專業監察官也應當根據反腐和監督工作需要進行一定的專業細分。目前，“監委”內部專業工作的細分還很不成熟，教育系統也鮮有相關的專業設置。從理論和實踐來看，反腐敗工作或職能普遍被劃分為懲治、預防和教育三部分。這三類工作需要不同的專業知識和能力。不同領域的腐敗也各有特點，需要反腐人員具有不同的知識背景和專業能力。所以，細致的專業劃分在“監委”內部是十分必要的。就調查和監督預防人員來說，由于不同領域的腐敗所需要的專業知識、能力不同，同一領域的腐敗問題具有很大的相似性，所以這部分專業監察官可按照腐敗發生領域進行細分，如黨政機關、企業領域（含國有企業、私營企業和外國企業）、事業單位、其他（如群眾、自治組織等）。教育宣導人員也可以按照對象劃分專業，如黨政機關人員、企業人員、青少年、普通民眾。

3.設立專門學科和專業培訓制度

我國的高等教育對于法律人才的培養已較為系統，每年畢業人數也相當可觀。大學開設的課程、相關的學術研究訓練、全國統一的司法考試以及公務員系統的選拔，保證了剛入職法院的新人就具備相當的專業性。相比之下，盡管近年我國已有幾所大學先后在現有學科目錄外設置了廉政相關學科，或者在現有學科下設立了廉政方向，如國家監察學、紀檢監察學、監察法學、廉政與治理方向等，但尚未設立專門的廉政學科，尚未建立起專門的反腐人才培養體系。實際上，對于反腐和監督專業究竟是什么專業，包括哪些細分專業，從全世界來看，也都還處于原初狀態，還十分缺乏研究。但可以肯定的是，由于腐敗的復雜性和分布的廣泛性以及權力的普遍性，反腐和監督專業所需要的專業口徑十分寬泛，法律只是一個很小的方面，絕不能將專業監察官的專業知識限定在法律一個專業上。如果是這樣，將嚴重損害專業監察官的發展，損害反腐和監督工作。有鑒于此，為支撐國家監察體制改革和專業化的國家監察官制度的發展，亟待在大學系統設立專門的廉政學科，從而為相關學科發展和專門人才培養奠定堅實的基礎。廉政學科應當是一個交叉學科或跨學科。由于我國現有學科劃分過于狹窄，廉政學科顯然不適合放置于已有的一級學科，甚至是某一個學科門類之下。

由于專門廉政學科發展還需要一定時日，“監委”必須承擔起專業監察官的培訓任務。首先，培訓主體要具有足夠的專業性。可根據培訓內容選擇專業的培訓主體。例如在調查方面，可以成立專業技能培訓小組，由“監委”內部級別較高、經驗豐富的調查人員進行培訓。其次，在培訓內容方面，應當具有針對性。不同職系的監察官在實際工作中所需的技能是不同的，培訓內容也應當因“崗”而異。可將一般培訓和專業培訓分開進行。對于有關政治理論、法律法規等方面一般性培訓可采用集中輪訓的方式。針對不同專業職系的專業監察官設置的培訓可單獨進行。以調查部門為例，培訓可以根據其分工進行專題培訓，如金融、工程項目、政府采購等。再次，在時間上，專業培訓應當貫穿“監委”干部的整個職業生涯，實行分級培訓。對于新入職人員的培訓應當較為基礎，側重技能上的培訓；對于新晉升的人員，則要根據其將要從事的工作進行培訓，以便能夠使其勝任新的職位；對于級別較高的人員，可加入管理學、領導技巧等方面的課程。

注釋：

①我國法律中將公職人員的職級多稱為“等級”，所以本文保留了“等級”的說法。這里的“等級”和下文所用的“等級”，等同于人力資源管理中“職級”的概念。

②法官員額制改革和檢察官員額制改革同步進行，其思路和做法也基本一致。本文以法官員額制改革為例，主要是由于相關資料比較齊全。

③香港廉政公署的專業職系包括廉政主任職系、廉政調查員職系、法證會計師職系。廉政主任職系為廉署所獨有，具體包括調查主任、廉政教育主任和防貪主任三個細分的專業職系。