監察制度改革的基本思路與根本遵循

郭世杰

（國際關系學院 法學院，北京 100091）

深化國家監察體制改革以及與之密切相關的黨的紀律檢查體制改革，是在中國特色社會主義步入新時代的背景下，以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制調整，是強化黨和國家的自我監督機制、推進全面從嚴治黨向縱深發展與奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的重大戰略決策部署。《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的制定與頒布，將監察對象的范圍擴大至所有行使公權力的公職人員，整合反腐敗的有力手段和豐富資源集中賦予新組建的各級監察機關，對國家監察體制的確立、監察體系的構建和社會主義法治社會的建成，都具有重大意義。

一、監察制度改革的基本思路

新時代的國家監察制度改革，是在揚棄我國數千年監察制度實踐優劣基礎之上，總結黨的十八大以來管黨治黨和治國理政經驗而提出的重大舉措，初步實現了國家監察制度在理念、體制、機制和方法等方面的與時俱進。在追求集中統一、權威高效，貫徹法治思維、法治方式，注重懲防并舉和突出主責主業等基本思路下展開的監察制度改革，滿足了當下反腐敗斗爭的現實需要和建構中國特色監察體制的政治需求。

（一）追求集中統一和權威高效

國家監察制度改革，終極目的在于全面強化黨和國家的自我監督體制機制，因此，《監察法》第二條明確規定，改革要“構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制”。這是制定和實施《監察法》、貫徹和落實監察工作以及部署和開展黨風廉政建設、反腐敗斗爭的直接依據和基本思路。

監察制度改革追求集中統一和權威高效，是由社會發展的時代形勢決定的。改革開放后，隨著經濟結構的多元化和經濟形式的全球化，中國的市場經濟面臨更為嚴峻的考驗，整體社會形勢趨于多變，外部環境錯綜復雜。這就迫切需要中國共產黨強化對自身的監督，加大全面從嚴治黨的力度，提高執政能力與執政水平，加強黨對國家的全面領導。監察制度改革，一方面，整合了我國之前分散的人大監督、行政監督、政協監督、司法監督、群眾監督、審計監督、輿論監督和黨內監督等種類繁多的監督機制，避免了監督主體和監督權力的過度分散；另一方面，實現了監察機關和黨的紀律檢查機關的全面合署辦公，形成黨紀調查權、政務調查權和刑事調查權集中統一行使的權威高效反腐體系。例如，對同時涉嫌違紀和違法犯罪的貪污受賄、失職瀆職等問題，監察機關可以同步啟動和同時開展執紀審查與執法調查，并且審查和調查所得的證據材料具有在后續司法審判階段使用的資格。

監察制度改革追求集中統一和權威高效，也是由監察工作的具體情況決定的。縱觀新中國成立后監察體制的演變過程，我們一度放棄新中國成立初期高規格的“大監察”模式，轉而采用單純行政領域的“小監察”模式，不可避免地存在監察范圍狹窄、監察手段單一和監察資源匱乏等諸多弊端，無法適應黨和國家卓有成效的反腐敗的政治需求和時代任務。因此，新時代的國家監察制度改革，一方面特別強調將行政監察上升為國家監察，擴大監察范圍、擴充監察手段、擴張監察資源等一系列舉措使得監察機關的地位大為提升、權威明顯增強，能夠更有效地發揮監察職能；另一方面，監察機關在工作過程中與黨的各級紀律檢查機關實現了全面合署辦公，形成“兩塊牌子、一套人馬”的工作格局，能夠確保黨對反腐敗工作的領導和形成集中統一的國家監察體制。

在中國的憲制體制下，中國共產黨是唯一的、長期的執政黨，堅決維護黨在國家監察工作、反腐敗、黨風廉政建設工作中的核心地位，有利于從國家層面整合反腐敗的力量，構建集中統一的監察體制；有利于在國家監察和黨紀檢查共同合作反腐的過程中，解決法律和紀律銜接不暢的問題，實現國家監察、黨紀檢查與國家法律監督、黨內紀律監督的有機結合[1]。在集中統一的國家監察體制下，權威高效是制度運行的邏輯結果，但僅僅追求集中統一、權威高效，并不能全面體現黨治國理政能力的重大進步，也無法扎實推進國家治理體系和治理能力現代化，因為在全面依法治國被確立為治國方略的當下，在國家監察體制和監察工作中貫徹法治思維和法治方式，同樣是一個必要前提和應當把握的基本思路。

（二）貫徹法治思維和法治方式

新中國成立初期，社會主義法制尚不健全，在相當長的時間里依靠路線、方針、政策和“三反”“五反”“整風”等運動來規制腐敗；在進入建設的穩定階段，特別是在改革開放之后，隨著《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》）和《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）等大量國家法律和黨內法規的制定頒布，中國開始堅定地走上制度反腐和法治反腐的道路。國家監察制度的改革同樣旗幟鮮明地踐行了制度反腐、法治反腐的理念，立場堅定地貫徹了法治思維和法治方式。

在國家監察體制層面，無論是十二屆全國人大常委會于2016年決定在北京市、山西省和浙江省開展國家監察體制改革試點工作，還是于2017年決定在全國推進國家監察體制改革試點工作，均是在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立的國家權力架構和法制框架內進行的，與中國反腐的制度化、法治化和規范化趨勢保持了高度一致和精準契合。

在國家監察制度層面，一方面，自黨的十八大以來，黨根據反腐敗斗爭和黨風廉政建設的實踐經驗，有針對性地制定和修改了150多部黨內法規，既使得反腐敗工作有據可循，又大致建成了黨內法規制度體系[2]，成為社會主義法制建設的堅強保障。另一方面，黨高度重視有關國家監察的立法工作，領導立法機關將監察體制改革試點中行之有效的措施和經驗通過基本法律的形式予以固定下來，并確定了監察立法的指導思想、基本原則、主要內容和具體立法工作的時間表、路線圖。作為對國家監察工作起統領作用的基本法律——《監察法》的出臺，使監察體制改革的成果固定化和制度化，使黨的主張通過法律制定程序上升為國家意志，對滿足重大改革須于法有據的要求以及運用法治思維和法治方式開展反腐敗工作具有極為重要的意義和深遠的影響。

在具體監察機制層面，《監察法》在明確賦予監察工作人員調取、搜查、查封、扣押和凍結等廣泛權力的同時，還創制出“留置”措施以取代黨內法規中的“兩規”和國家法律中的“兩指”，體現了具體制度建構時對法治思維和法治方式的貫徹和落實。《監察法》建構的留置制度明確規定了留置的一般期限和特殊情況下的延長期限，細化了被留置人的飲食、休息、住宿和安全等方面的保障條件，完善了留置措施執行時的錄音錄像等監督手段，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的國際人權標準和現代法治標準，又在實質上滿足了遏制和懲治腐敗的形勢需要①，極大地保障了被調查人的權利。

（三）注重懲防并舉

黨和國家的腐敗治理策略并非一成不變，會隨著不同的社會發展階段作針對性的調整，因而帶有鮮明的時代烙印。新中國成立初期的紀檢監察工作主要著眼于預防，目的在于維護黨規黨紀和弘揚清廉黨風。黨的十一屆三中全會以后，紀檢監察工作開始側重于懲治，目的在于迅速遏制人民群眾反映強烈的一些問題，例如經濟領域的投機倒把和走私販私等職務犯罪。20世紀90年代以后，隨著社會形勢的發展和所有制經濟種類的豐富，單純的懲治手段已經無法滿足反腐敗的實際需要，懲防并舉、標本兼治的反腐敗策略開始形成并在接下來的幾十年的反腐敗工作中居于主導地位。與此相應，紀檢監察機關的職責和任務范圍也逐漸擴大，黨風廉政建設、組織協調反腐敗和協助推進全面從嚴治黨基本構成了紀檢監察的中心工作。

黨的十八大以來，反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻復雜，以習近平同志為核心的黨中央一再強調“深入推進全面從嚴治黨，必須堅持標本兼治”，具體方法是“堅持治標不松勁，不斷以治標促進治本”，于整體上明確肯定了懲防并舉、標本兼治的腐敗治理策略。反腐敗是一項復雜的系統性工程，必須正確處理治標與治本之間的關系，我們在堅定地嚴厲懲治腐敗以有效地控制腐敗迅速蔓延局面的同時，還應當特別關注與之配套的制度建設，以在體制機制層面鞏固和發展反腐敗工作的成果。

國家監察制度改革旗幟鮮明地肯定和采納了懲防并舉地治理腐敗的策略。《監察法》第六條明確規定，國家監察工作要堅持“標本兼治、綜合治理”。具體而言，就是指強化監督問責，嚴厲懲治腐敗，以實現“不敢腐”；深化改革、健全法治，有效制約和監督權力，以追求“不能腐”；加強法治教育和道德教育，弘揚中華優秀傳統文化，以最終達到“不想腐”。預防意在“治未病”，懲罰則是“治已病”，《監察法》第十一條在賦予監察機關監督、調查和處置職權的同時還要求其兼顧預防和懲罰。其中，預防是指“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”，并視情況進行問責或提出監察建議；懲罰是指“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”，并視情況作出政務處分決定或移送檢察機關依法審查起訴[3]。

（四）突出主責主業

紀檢監察機關在新中國成立以后相當長的時間里，都一直存在著職能分散和任務泛化等問題，因而無論是國家監察體制改革，還是黨的紀律檢查體制改革，都異常重視對職責定位的準確和合理界定，以實現紀檢監察機關從“包打天下”到“轉職能、轉方式、轉作風”的演進。

習近平同志在十九屆中央紀委二次全會上發表重要講話時指出：“紀檢機關必須堅守職責定位，強化監督、鐵面執紀、嚴肅問責。”在黨領導的國家監察制度改革進程中，監督、執紀、問責實際上已經成為各級監察機關的全新職責定位，初步實現了監察機關從職責功能泛化到主責主業突出的全面轉變，這是集中反腐力量以奪取反腐勝利的重要保證。例如，《監察法》第三條將各級監察機關在性質上界定為“行使國家監察職能的專責機關”，其主責主業在于監察所有行使公權力的公職人員，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。監察機關主責主業的明確，使得國家監察機構的職責功能與黨的紀律檢查機構保持了高度的協調一致，更有利于兩者無縫銜接地合署辦公，實現反腐敗力量的整合和最終取得反腐敗斗爭的徹底勝利。

“打鐵還需自身硬”，在監督、執紀、問責被明確作為各級監察機關主責主業的背景下，一方面，監察機關要更加注重自身建設，堅持嚴管和厚愛相結合；另一方面，監察工作人員要以更高的標準、更嚴的紀律來要求自己，做到忠誠堅定、擔當盡責、遵紀守法、清正廉潔，確保黨和人民賦予的權力不被濫用。對此，2014 年，黨的中央紀律檢查機關專門成立紀檢監察干部監督室；2016 年，中央第十輪巡視明確將紀檢監察隊伍組成人員列為巡視對象；2017年后，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》和《中國共產黨問責條例》等先后通過，使得監督執紀問責工作有了明確的黨內法規依據。在國家法律層面，《監察法》第五十四條確立了對監察機關的監督機制，要求監察機關依法公開監察工作信息和接受民主監督、社會監督、輿論監督；第五十五條則進一步補充規定了監察機關的自我監督機制，要求監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式加強對監察人員執行職務、遵守法律情況的監督以建設忠誠、干凈、擔當的監察隊伍。2020 年《中華人民共和國公職人員政務處分法》的通過，使得對違法公職人員的政務處分有了明確、全面的法律依據，這是對監督機制的具體落實與堅決貫徹。

二、監察制度改革要堅持中國共產黨的領導

中國共產黨的領導，是中國特色社會主義制度最本質的特征和最大優勢。深化國家監察制度改革，直接目的在于完善國家監察體制，建立中國特色社會主義監察制度，發展中國特色社會主義制度；根本目的在于鞏固黨的執政基礎，提高黨的執政能力，堅持黨的領導。因此，《監察法》第二條明確規定，“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”。

從黨頂層設計的國家監察制度改革的邏輯脈絡來看，將行政監察上升為國家監察，從行政“小監察”的制度束縛中解放出來，推行監察全覆蓋、無死角的國家“大監察”，規劃和構建兼容的監察制度體系、統一的國家監察立法、高效的國家監察機構和科學的權力制約機制，是監察制度改革的宏觀制度邏輯和基本脈絡[4]。因此，以黨政分開的思路，將國家監察與黨的紀律檢查徹底分離并不具有可行性，那樣會導致國家監察緊貼政府工作，越做越寬；而紀委監督只管黨內事務，越做越窄。為適應當下中國反腐敗斗爭的實踐需求以及全面推進從嚴治黨的需要，國家監察機關與黨紀監督機關要實現全面合署辦公，謀求對所有行使公權力的公職人員的監察和監督全覆蓋，共同構建中國特色的黨和國家監督體制。

從黨對國家監察制度改革的戰略部署來看，黨的領導是順利推進國家監察體制改革的根本保證。深化國家監察體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是黨根據歷史經驗和現實需要而作出的重大制度安排。其間，習近平同志先后6 次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領導小組會議，專題研究與審議通過了國家監察制度改革試點方案，明確了開展試點工作的時間表和路線圖；黨的十八屆六中全會、十八屆中央紀委七次全會、十九大繼續深入推進國家監察制度改革，旗幟鮮明地提出“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”。自國家監察制度改革的試點方案提出伊始，到在全國范圍內普遍推行國家監察制度改革，黨的領導始終貫穿其中，這是改革順利進行的根本保證。

從黨對國家監察制度改革的立法實踐來看，無論是2018年《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）的通過，還是《監察法》的頒布，都全面貫徹和集中體現了黨的十九大精神以及黨深化國家監察體制改革的決策部署，嚴格堅持了黨對國家監察立法的領導。“立法工作按照黨中央確定的時間表和路線圖，積極穩妥推進、有序漸次展開”②，全國人大常委會先后發布了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》和《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》；在黨決定修改《憲法》從而為監察制度改革和《監察法》制定提供憲法層面的依據后，十三屆全國人大一次會議旋即審議和表決通過了《憲法修正案》和《監察法》，以符合重大改革于法有據和全面依法治國的整體要求。因此，綜觀國家監察制度改革的整個過程，無論是從局部試點到全面鋪開，還是從修改《憲法》到制定《監察法》以固化改革成果，都是黨作出的重大決策部署，是黨通過領導國家立法工作的形式，將黨對反腐敗斗爭集中統一的領導體制固定下來，堅持黨統一領導和指揮的結果。

從黨在紀檢監察工作中的實際作用來看，堅持黨的領導有利于解決原有反腐體制中力量分散、手段有限、資源匱乏等固有弊端，實現反腐敗力量的整合，并通過黨的反腐敗意志、政策來統領和協調具體的反腐敗工作。原有的反腐敗體制中，不僅存在著行政監察機關與黨的紀律檢查機關之間在查辦腐敗案件上的力量角逐，而且檢察機關的反貪反瀆部門和國家預防腐敗機構也往往追求查處大案要案，甚至出現“違紀無人問，違法搶著管”的尷尬局面。這一問題，在黨領導下的國家監察體制改革中得到了徹底解決。此外，基于“國家監察機關是國家機器的重要組成部分，其黨員身份的工作人員，尤其是黨員領導干部當然要接受黨的監督，黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監督的特殊黨員”[5]，各級黨委還可以依據《紀律處分條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規，監督和制約黨的紀律檢查機關和各級國家監察機關。例如，在實際工作中，黨組織常常聽取黨的紀律檢查機關和國家監察機關對重大案情的報告，一方面強化了對兩者的工作監督，確保反腐敗工作的領導權始終由黨掌握；另一方面還有助于黨積極分析、研判政治生態，統籌部署反腐敗工作，鞏固了黨在政治和政策層面上的領導。

三、監察制度改革需實現國家監察與黨內監督的銜接協調

黨的十八大以來，全面從嚴治黨的力度空前，巡視和派駐作為黨內監督的利劍初顯威力，基本實現了黨內監督的全覆蓋。與此同時，原有的行政監察體制無法與黨內監督銜接協調的問題愈加嚴重。例如，在原行政監察體制下，監察機關只是政府的一個組成部門，主要領導由政府任命，接受同級政府和上級監察機關的雙重領導；黨的紀律檢查機關則是黨的機構，主要領導由黨的代表大會選舉產生，紀委書記同時參與黨委常委會，接受上級紀委和同級黨委的雙重領導，因此，在職權配置和政治地位方面，黨的紀律檢查機關要平等于行政監察機關的同級人民政府而高于行政監察機關本身，紀委、監察部（廳、局）的合署辦公在實踐中也往往演變為行政監察機關“依附”于黨的紀律檢查機關和“強黨紀審查、弱行政監察”等現象。這一問題，在憲法修正、監察法制定和各級監察委員會全面建立后才得以改觀：監察機關由同級人大選舉產生，在職權配置和政治地位上與行政機關、審判機關和檢察機關平等；監察機關與黨的紀律檢查機關之間的主要領導相互兼職，因而與黨的紀律檢查機關的關系也實現了從“依附”到“對等”的轉變，由監察機關依據憲法法律法規履行監督、調查和處置職責，紀委則依據黨章黨規條例履行監督、執紀和問責職責。再如，原行政監察機關的監察對象只能是行政機關工作人員和政府任命的其他工作人員，不僅無法將其他國家機關等所有類別的公務員容納在內，而且還無法涵蓋實質上行使公權力的國有企業、事業單位、社會公共組織和基層群眾性自治組織等單位中行使公權力的公職人員；黨的紀律檢查機關的監督對象則覆蓋了所有黨組織和黨員，兩者在監督對象的有機銜接方面尚留有空白，無法在運行過程中嚴密、全面地涵蓋所有公職人員。此外，反腐敗斗爭中存在的力量分散以及國家監察和黨紀監督銜接不暢等突出問題，也嚴重影響和束縛了反腐敗工作的客觀實效。這就迫切要求在新時代，我們應當從頂層設計入手，完善監督制度，深化國家監察制度改革，構建國家監察和黨內監督的銜接協調機制[6]，促成監察機關和黨的紀律檢查機關的合署辦公從簡單的機構上的“物理融合”轉向功能上的“化學反應”，在優化職權和運作的基礎上實現“1+1>2”的機構改革成效，加快形成監察全覆蓋的國家監督體系。

實現國家監察和黨內監督的銜接協調，首要的是理順黨的紀律檢查體制改革中黨委與紀委的關系，健全和完善黨內監督體系。在黨委與紀委的關系方面，我們經歷了頗為曲折的探索過程，先后摸索和踐行了紀委受同級黨委的絕對領導、紀委受上級紀委和同級黨委的“雙重領導”但以同級黨委的領導為主、紀委受上級紀委和同級黨委的“雙重領導”但以上級紀委的領導為主等不同方案。然而理論和實踐一再證明，作為專門的黨內監督機關，黨的紀律檢查機關為保證黨紀的切實貫徹和實現對權力的制約，必須具有保障其監督、執紀和問責權力的相對獨立地位。也正是基于此，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出要“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”。在推進黨的紀律檢查體制改革的同時，我們還要加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的集中統一領導，因此，理順作為黨組織代表的黨委與黨的紀律檢查機關之間的關系，構建科學合理的黨紀檢查體制，才能形成完善的黨內監督體系，從而為國家監察體制改革以及與國家監察的銜接協調奠定堅實基礎。

實現國家監察和黨內監督的銜接協調，還要構建集中統一、權威高效的國家監察體制，建立和健全國家監察體系。這就要求我們推進國家監察體制的深化改革，在性質上，將國家監察機關明確界定為行使監察職能、開展反腐敗工作的專門機關；在監察對象的范圍上，將所有行使公權力的公職人員全部覆蓋在內；在職責權限上，將分散于行政監察機關、檢察機關、預防腐敗機關等部門的查處行政違法、刑事犯罪和預防職務犯罪等權限進行整合；在監察程序上，制定詳細和規范的監察工作程序，嚴格執行并加強對監察機關及其工作人員的監督；在銜接和協調機制方面，打通黨的執紀和國家執法之間的障礙，科學處理違紀、違法和犯罪案件查辦過程中的“紀法銜接”“法法銜接”等問題，在全國范圍內組建國家、省、市、縣四級監察機關，并與黨的紀律檢查機關全面合署辦公，實現黨內監督和國家監察與依規治黨和依法治國的有機統一。

國家監察機關和黨的紀律檢查機關，均是在黨統一領導之下的反腐敗工作機構，兩者的全面合署辦公是重大的機構調整和制度安排，有利于提高、強化黨和國家的監督效能，從而構建新的國家監察體系，推動反腐敗斗爭向縱深發展。事實上，國家監察和黨內監督是一體兩面，在中國共產黨領導下的社會主義中國語境中具有高度的內在一致性和有機統一性。中國共產黨是中國憲制下唯一的、長期的執政黨，截至目前有9000 多萬黨員，中國約80%的公務員和95%以上的領導干部都是中國共產黨黨員，形成了中國特色的“單一政黨憲制國”（a single party constitutionalist state）[7]。實現國家監察和黨內監督的無縫銜接和運行協調，有助于貫通執法和執紀工作，形成制度合力，既能夠更好地對所有行使公權力的公職人員和全體黨員進行監察和監督的全覆蓋，消除監督盲區；還能夠更好地對公權力運行的全方位、全過程實施監察和監督，進一步強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，綜合運用黨規國法肅貪反腐，實現政府清廉、政治清明和國家的長治久安。

四、監察制度改革須立足國情與黨情

腐敗是一種全球性現象，世界各國都面臨著反腐敗的共同任務，也創制出不少預防和懲治腐敗的優秀制度和有益實踐[8]，但是，基于政治制度、權力架構、具體國情和文化傳統等因素的不同，并不存在一種放之四海而皆準的腐敗規制策略。因此，中國當下的反腐敗實踐和國家監察制度改革應當持有的理性做法是，不能奉行“拿來主義”，簡單崇拜、盲目迷信國外的相關制度和做法，而應當在充分考慮國情和黨情的基礎上，予以認真研究，做有選擇的揚棄。

建黨初期，我們黨的紀律檢查體制改革，就由于過度信奉蘇聯共產黨的模式和體制，忽視或者無視自己的黨情，而走了一段艱難曲折的道路。例如，1927年《中國共產黨第三次修正章程決案》在黨的監察委員會的規定方面，就受到共產國際的強烈干預，基本照抄照搬了《蘇聯共產黨章程》的相關規定；同樣，1928年在莫斯科召開的中共六大修改《中國共產黨章程》時，共產國際將示范草案直接郵寄給中共中央并附信明確表示“反對中共設立專門的監察委員會”[9]，基于此，中共六大最終又決定撤銷了黨的監察委員會。不加分析地簡單照抄照搬蘇聯共產黨的做法，雖然在短時間內有利于黨的紀律檢查體制的建立，但客觀地講，也使我們黨走了不少彎路。黨的紀律檢查體制是黨的建設的重要組成部分，是黨實現自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高的重要監督機制，有利于深入推進黨風廉政建設和鞏固強化反腐敗斗爭的制度保障。“中國革命斗爭的勝利要靠中國同志了解中國情況”[10]，在黨的紀律檢查體制改革過程中，我們應當在客觀、準確地分析和掌握黨情的基礎上大膽借鑒國外的相關制度和實踐，以科學地推進紀律檢查體制改革的深化與完善。

國家監察制度的改革同樣如此。中國古代的監察思想最早可以溯源至原始社會末期③，一直綿延數千年至明清時期，甚至在動亂的“中華民國”時期也不曾中斷，其監察體系所具有的追求法制化、強調獨立性、關乎公權力和注重專業性等特征，實際上起到了權力制衡的基本功能，蘊含著豐富的監察文化傳統和法制資源，具有強烈的啟示作用。分析研究中國古代監察法制的成敗得失，借鑒汲取其間蘊藏的智慧和精華，立足黨的領導和中國特色社會主義制度等獨特憲制和現實國情，在結合時代特點、反映時代精神和回應現實要求的基礎上，謀求國家監察制度的創造性改革，才能為世界提供應對腐敗的中國道路。例如，國家監察制度改革所確立的監察委員會，在權力架構上是與司法機關、行政機關平行并列的行使監察權的專責機關，由同級人大產生并對同級人大及其常委會負責，與西方國家典型的“三權分立”體制下監察機關隸屬于立法機關或行政機關的制度模式明顯不同，是對權力監督和制約形式的一種全新探索。而事實上，基于中國制度和中國實踐所建立起來的國家監察和黨內監督，并沒有形成一個權力的“利維坦”（Leviathan）[11]從而威脅法制的穩定，而是形成了制度合力并且建立起長效機制，“打虎”“拍蠅”“獵狐”等系列舉措取得了輝煌的反腐敗成績，塑造了中國特色的監察理論、實踐和制度模式，堅定了中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

五、監察制度改革應追求獨立與專業

雖然在制度設計上永遠存在著“誰來監督監督者”的困境，但作為監督機構的國家監察機關仍然應當保持一個相對獨立和超然的地位，以求能夠利益無涉、立場中立地對監察對象實施監察。中國古代的監察機構設置，從最初的與其他國家機構混雜，到秦漢時期專門的監察機構基本成為通行的制度設計，再到魏晉南北朝時期獨立的監察體系開始形成，大致表現出朝著獨立的方向發展演變的脈絡。中國當前監察制度的改革與完善，同樣應當特別關注監察機構的相對獨立性，只有在制度上保障監察機構不受行政機關、社會團體和個人的干涉，監察機關才能擺脫各方面的牽制，相對獨立地行使監察職權和權威高效地規制腐敗。在《行政監察法》實施期間，中國的監察機構作為政府的一個組成部門，須向同級政府匯報工作，受同級政府制約，獨立性較差。《監察法》出臺后，新產生的各級監察委員會只對產生它的同級人大及其常委會和上一級監察委員會負責，并接受其監督；監察委員會成為與行政機關、審判機關、檢察機關平行并列的機構，從中央至地方形成了相對獨立的四級監察組織架構，基本實現了集中、統一、高效監察所需要的獨立性。

在這一點上，國家監察機構與黨的紀律檢查機關有所不同，后者是黨內的監督機關，雖然也追求相對的獨立性以保持監督的公平、公正和中立，但在獨立性的程度上要相對弱于國家監察機構。這是由國家監察機構處理違反國家法律而黨的紀律檢查機關處理違反黨內紀律的職責差異所根本決定的，一個是國家層面上的范疇，一個是政黨內部的范疇。值得注意的是，監察委員會的獨立并不是絕對的，而是相對的，其監察權和反腐敗的職責權限，都確定無疑地在中國共產黨的領導之下，這又與黨的紀律檢查機關具有共通之處。

國家監察制度改革追求專業，是指建立監察職業的專業性，強調監察事務處理的專業性。一般而言，保證職業的專業化道路大體包括設置專門的機構和選拔專業的工作人員兩種途徑。考察中國古代的監察制度，我們可以發現，從中央至地方的各級監察機構基本上都系統性地建立起來；監察官員的選拔和任用標準為歷代統治者所高度重視，大體形成了包括設定明確標準、建立完備制度、嚴格選拔程序，嚴格政績考核、獎優罰劣，嚴厲懲處監察官員的違法犯罪行為等一系列完整、規范的選拔、任用、考核和獎懲等制度。這就要求我們，一方面建立起從中央至地方的專業監察機關，并賦予其綜合性的行政監察、預防腐敗和反貪反瀆等職責權限；另一方面制定專門的監察工作人員法律規范，堅持德才兼備與業務素質和政治素質并重的原則，鍛造一支忠誠、干凈、擔當的監察人員隊伍。

在追求專業性方面，國家監察機構與黨的紀律檢查機關大體相同，后者的主責主業在于協助黨委開展黨風廉政建設和處理違反黨內紀律案件，工作內容的專業性決定了其機構和人員的專業性。因此，黨的紀律檢查工作人員同樣應當追求專業化。

《憲法修正案》和《監察法》的審議通過，大體解決了監察機構的獨立性和專業性問題，但專門的監察官法和《監察法》配套實施細則尚未出臺，這些技術層面的問題，有待我們在監察制度改革完善的過程中繼續面對和予以解決。值得注意的是，國家監察制度的深化改革，還應當關注其體制內部的組織、工作程序等事項的完善和細化，關注在國家監察機關與黨的紀律檢查機關高度整合之后可能遭遇到的政務和黨務重疊、組織機構封閉、“政權內卷化”（state involution）等問題。

六、結語

新中國成立以來，監察體制改革先后歷經高規格組建、降格為國務院組成部門、“文革”期間被撤銷、改革開放階段恢復重建、與黨的各級紀律檢查機關合署辦公等階段，但在性質上始終都屬于“行政監察”的格局。這種監察體制，很難擺正監察機關與黨的紀律檢查機關的地位高低及隸屬關系，而且無法解決監察法規的體系龐雜、各專門監察機構沒有形成制度合力、監察對象的范圍不周全、監察手段的種類及其合法性和合理性不足等弊端，與全面從嚴治黨的新時代要求及黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新時代任務不相適應。新時代的國家監察制度改革，在追求集中統一、權威高效，貫徹法治思維、法治方式，注重懲防并舉和突出主責主業等基本思路下展開，并且從根本上遵循了堅持黨的領導，實現國家監察與黨內監督的銜接協調，立足國情與黨情，以及追求獨立與專業，滿足了反腐敗斗爭的現實需要和建構中國特色監察體制的政治需求。

注釋：

①詳細的論述，參見郭世杰：《從“紀法分開”轉向“紀法銜接”》，載《北京日報》2018 年4 月2 日，第14版。另外，也有文章提出留置程序中應當注重律師的介入，參見郭世杰：《律師介入留置程序的正當性分析與制度設計》，載《河南財經政法大學學報》2020年第6期。

②參見《第十三屆全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國監察法（草案）〉審議結果的報告》，2018 年3 月15 日第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團第五次會議通過。

③例如，《史記·五帝本紀》記載，在黃帝時已經“置左右大監，監于萬國”，即黃帝設置有專門的監察官員以監察其所屬各國；《尚書》載有“帝曰：‘龍，朕堲讒說殄行，震驚朕師。命汝作納言，夙夜出納朕命。’”其中的“龍”即是帝舜任命的專門監督人員。