習近平法治思想中的黨章與憲法關系命題

葉海波，劉夢妮

（1.深圳大學 法學院，廣東 深圳 518061；2.深圳大學 港澳基本法研究中心，廣東 深圳 518061）

在社會主義國家中，共產黨作為執政黨，領導人民治國理政。這一特殊的黨情和國情要求執政黨必須正確處理治黨與治國的關系，實現治黨與治國協同并進、有機統一。中國共產黨成立百年來，一直把黨的建設問題擺在首位，不斷探索管黨治黨路徑。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出全面從嚴治黨、依規治黨，強調黨章在黨內法規制度體系中的統領地位，形成“依據黨章從嚴治黨”[1]15的論述。在國家治理方面，中國共產黨雖然在由革命黨向執政黨轉變的過程中經歷了一番曲折，但仍然堅定地領導人民制定并完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，明確提出依法治國方略并積極踐行，于黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），確立了“依據憲法治國理政”[1]86的基本要求。依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政，這一新時代的治黨與治國理念，較之于依規治黨、依法治國，特別突出了黨章和憲法的地位與作用——黨章是黨的根本大法、憲法是國家的根本法。由此可見，治黨與治國這一對關系背后隱藏的是社會主義國家中執政黨與國家的關系，在法治中國建設的任務下直接表現為黨內法規與國家法律的關系，而居其首要的則是黨章與憲法的關系。正確處理治黨與治國的關系，最根本的是要抓住黨章與憲法的關系命題。

自《共同綱領》起，我國憲法序言的內容就深受黨章總綱中相關表述的影響；1982年憲法頒布實施以來的歷次修正，也與黨章的歷次修改有著密切關聯[2]。黨章與憲法的關系自新中國成立之日就存在，執政黨領導人民制定和修改憲法的過程，實際上也是探索黨章與憲法關系的過程，黨章與憲法的關系命題蘊含在二者變遷的歷史事實之中。黨的十八屆四中全會通過《決定》，明確將黨內法規體系與國家法律規范體系共同作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，引發黨內法規制度研究熱潮，有關黨規與國法的關系、黨章與憲法的關系等問題的探討不斷深入，將黨章與憲法的關系命題嵌入法治中國的制度建設之中。新中國成立以來，共產黨在執政和領導人民治國理政過程中所固定下來的有益經驗，是黨章與憲法關系實踐命題的具體體現。2020年11月，中央全面依法治國工作會議召開，將黨的十八大以來的法治建設思想系統總結為習近平法治思想，“在黨和國家法治建設史上具有劃時代的里程碑意義”[3]。習近平法治思想從11 個方面闡述了推進全面依法治國工作的具體要求，提出要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，為黨章與憲法的關系確定了政治命題。以該政治命題為統領，黨章與憲法關系的歷史命題、制度命題和實踐命題，四者共同揭示了黨章與憲法的關系。

一、黨章與憲法關系的政治命題

政治命題是黨章與憲法關系的根本命題。黨章與憲法關系的存在和發展，必須以堅持其政治命題為前提，否則就會迷失方向，落入“黨大還是法大”的政治陷阱。習近平總書記指出：“黨和法的關系是政治和法治關系的集中反映。法治當中有政治，沒有脫離政治的法治。”[4]34“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”[4]34黨章與憲法的關系作為黨與法關系的規范性表現，必須遵循政治和法治之間的發展規律。習近平法治思想指出，推進全面依法治國，要“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”[1]1，揭示了黨、民、法三者之間的內在關聯，奠定了政治與法治共同演進的思想根基，厘定了黨章與憲法關系的政治命題。

回顧黨的建設歷程可知，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是作為我國社會主義民主政治建設的基本原則而提出的。黨的領導、人民當家作主和依法治國，三者最早在黨的十五大報告中是分開表述的①，在黨的十六大報告中首次“合體”為“有機統一”。三者關系的內在邏輯與實現機制在歷經三代黨中央集體探索后，于黨的十九大報告中得以闡述：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”[1]184“要改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家；擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督；維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。”[1]184習近平法治思想對其進一步完善，將堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一作為推進全面依法治國的根本要求，并具體化和系統化為“十一個堅持”：堅持黨對全面依法治國的領導；堅持以人民為中心；堅持中國特色社會主義法治道路；堅持依憲治國、依憲執政；堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化；堅持建設中國特色社會主義法治體系；堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設；堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法；堅持統籌推進國內法治和涉外法治；堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍；堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”[1]1-6。

政治命題要求和保證黨章與憲法在本質上具有同一性。易言之，黨章和憲法在本質上都應當體現出該政治命題，唯有如此，黨章與憲法的關系才能服從于該命題。本質，乃指事物的根本性質，即決定事物存在和發展的內在根據。馬克思主義法學基本理論認為，法的本質是體現統治階級的意志，意志的內容由統治階級的物質生活條件所決定。黨章具有法的屬性②，如，列寧認為黨章是“一致通過的組織規則”[5]，鄧小平也說過“黨章是最根本的黨規黨法”[6]147，習近平更是指明“黨章就是黨的根本大法”[7]。因此，黨章在本質上是一種統一意志（即全體黨員和黨組織的共同意志）的體現，而且是集中體現，黨章的內容則具體表現了全黨意志的內容。中國共產黨現行黨章由總綱和黨員、黨的組織制度、黨的紀律等十一章內容組成，其中總綱是統領黨章條文的總綱領，代表了全黨的根本利益，集中了全黨的意志、信念和愿望[8]。在歷次黨章修改中，總綱的修改都是重點，以集中反映黨的理論創新成果，體現黨的工作和黨的建設的新經驗，并對黨員、黨的干部和黨的各級組織提出新要求。2007年10 月，黨的十七大對黨章進行修改，將總綱中關于發展社會主義民主政治的總體要求，由“依法治國”改為“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，走中國特色社會主義政治發展道路”。此后，黨的十八大和十九大修改黨章均沿用了這一表述，并對其實現機制的具體要求進行了完善。這直接表明，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是全黨的共同意志，在新時期新形勢下，全體黨員和黨組織必將以此為志，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢而不斷努力。

憲法作為國家的根本法，在本質上是統治階級意志的集中體現③。新中國成立以來，我國憲法由中國共產黨領導人民制定和修改，集中體現了黨和人民的統一意志和共同愿望④。從我國現行憲法的內容來看，其并沒有像黨章一樣直接規定堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，但在實質上，憲法所規定的內容與這一命題的內在邏輯和要求是一致的。我國現行憲法的序言確認了中國共產黨領導中國人民進行革命、建設、改革的偉大斗爭和根本成就⑤。憲法總綱第一條從社會主義制度本質屬性的角度對堅持和加強黨的全面領導進行規定——“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。憲法第一條第一款規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”；第二條規定了國家的“一切權力屬于人民”和人民代表大會制度；第三條規定了民主集中制原則；第四條和第一百一十一條分別規定了民族區域自治制度和基層群眾自治制度，從國體、政體、組織、制度等方面有力保障人民當家作主；第五條規定國家“實行依法治國，建設社會主義法治國家”“維護社會主義法制的統一和尊嚴”，明確要求全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織不得違反憲法和法律，嚴格執行依法治國原則。此外，憲法還充分保障公民基本權利，以國家根本法的形式表明“國家尊重和保障人權”。此外，2018年憲法修改在黨中央集中統一領導下進行，遵循了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的總體要求，充分體現了黨的主張與人民意志的有機統一[9]，表明我國現行憲法是黨領導人民進行社會主義民主政治實踐的結果。

可見，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的政治命題要求黨章和憲法在本質上具有同一性。事實上，黨章作為黨內根本大法，憲法作為國家根本法，二者在本質上都體現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，表現出對該政治命題的服從。因此，黨章與憲法關系的核心在于二者本質的同一性，而政治命題既是二者關系的根本要求，也是二者關系的根本保證。

二、黨章與憲法關系的歷史命題

習近平法治思想回顧了新民主主義革命以來黨領導國家法治建設的主要歷程和重大成就。這些成就的取得離不開黨自身法治建設的支撐。中國共產黨“自成立伊始便制定黨章并不斷強化黨章的規范性，以黨章為基礎和依據形成并統一黨內法規制度體系，在依規治黨中根植法治的基因”[10]。在此基礎之上，黨領導人民進行民主革命、建立新中國，開展以國家憲法為核心的法治建設。因此，在黨領導國家法治建設的歷史事實中蘊含著黨章與憲法的關系命題。基于“中國共產黨早于中華人民共和國成立，黨內規范先于國家憲法產生，黨領導人民制憲、修憲和行憲”[11]的政治現實，我國憲法與黨的主張密切關聯，黨的主張的變化會導致憲法內容的變動。黨章，尤其是黨章總綱，是黨的政策和主張的集中體現，黨的主張發生變化，勢必引發黨章的修改。可見，黨的主張是黨章與憲法關系的一個聯結點。新中國成立以來，黨由革命黨轉為執政黨，黨的主張歷經多次調整，這些調整的重點內容都納入黨章的歷次修改之中，也影響了憲法的歷次變遷。綜觀黨章與憲法歷次變化的時間、內容和形式，不難發現黨章修改引領憲法變遷的事實，黨章引領憲法因而成為二者關系的歷史命題。

（一）黨章引領憲法的具體表現

首先，在時間上，黨章與憲法始終保持著黨章在前、憲法在后的先后關系。中國共產黨自1921年建黨之時便通過了自己的綱領，并于每屆黨的全體代表大會上決議對黨章進行修改，至今已是“十九大黨章”。而我國憲法的制定與歷次修改的時間，都在當屆黨代會修改黨章之后。如1949年的《共同綱領》和1954年憲法均于“七大黨章”（1945年）之后頒布，1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法分別在十大、十一大、十二大黨章之后，現行憲法的5 個修正案也是在現行黨章的各修正案之后頒布的⑥。其次，黨章與憲法在內容上呈現出引領與被引領的關系。一方面，黨章總綱的內容與憲法文本的規定有多處重合。黨章總綱中所確立的黨的性質、指導思想、根本任務、奮斗目標、基本路線和政策、民主集中制原則等，在憲法序言中上升為有關國家性質、指導思想、社會主義建設的目標、任務、路線、政策等方面的規定，在憲法正文中則體現為相關原則或制度方面的具體規定。另一方面，黨章總綱的修改往往構成憲法序言和總綱修改的主要內容。現行憲法歷次修正的主要內容，尤其是序言和總綱中有關指導思想、社會主義建設的階段性目標以及社會主義制度、政策方面的內容，多來源于當屆或前一兩屆黨代會對黨章總綱中相應部分內容所作出的修正⑦。再次，黨章與憲法在形式上具有一致性。自“七大黨章”起，黨章的結構調整為總綱和正文兩部分（正文包括黨員權利義務、黨內制度和組織機關、黨旗黨徽等內容），該結構一直沿用至今；而現行黨章的歷次修改，自1987年黨的十三大以來一直采用修正案的方式。與此相一致，我國憲法也采用了“序言+正文”的結構，且自1988年以來，現行憲法的修改也都是以出臺修正案的方式進行。

（二）黨章引領憲法的正當性

黨章在內容上引領憲法是二者關系歷史命題的核心要義，這種引領關系體現了“黨章總綱的內容塑造了我國憲法的基本價值內涵”[2]，其實質在于，當黨章與憲法不一致時，主要是修改憲法。事實上，黨章與憲法關系背后隱藏的是執政黨與憲法的關系，黨章引領憲法的正當性正是源自“黨領導人民制定憲法和法律”[1]3。習近平在多次講話中強調，黨的領導是社會主義法治最根本的保證，是中國特色社會主義法治之魂[4]27，35。社會主義法治必須堅持黨的領導，在立法方面表現為必須堅持黨領導人民制定憲法和法律，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。

首先，中國共產黨的先進屬性決定了其有資格且有能力領導人民制定憲法和法律。百年來，中國共產黨帶領人民進行新民主主義革命，建立新中國，進行社會主義建設和改革，取得了舉世矚目的成就。事實證明，中國共產黨作為執政黨，是中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，代表中國先進生產力的發展要求和中國先進文化的前進方向。因此，執政黨在領導人民治國理政的過程中所提出的主張富含人民意愿的先進性。這種先進性決定了黨，且唯有中國共產黨有資格領導中國人民制定憲法和法律。另外，中國共產黨歷來十分注重黨的建設工作，并善于總結黨的建設的有效經驗和歷史教訓，不斷增強黨“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”[12]的能力，鍛造出“勇于自我革命，從嚴管黨治黨”[13]的品格，以保證其先進性和純潔性。同時，黨也十分重視法治建設。在戰略布局上，黨的十五大提出依法治國基本方略，十八屆四中全會明確提出全面依法治國，十九大之后，黨中央“從全局和戰略高度對全面依法治國又作出一系列重大決策部署，推動我國社會主義法治建設發生歷史性變革、取得歷史性成就”[1]2。在實踐層面，新中國成立以來，國家的四部憲法和五個憲法修正案，以及各領域的重要法律法規，都是黨領導人民制定的。可見，中國共產黨完全有能力領導人民制定憲法和法律。

其次，黨既領導人民制定憲法和法律，也領導人民實施憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動。黨領導立法、保證執法、帶頭守法三個方面是一脈相承的。詳言之，黨通過領導人民制定憲法和法律，將黨的主張通過法定程序上升為國家意志，憲法和法律則是黨的主張與人民意愿統一的體現。同時，黨又積極推進其領導制度化、法治化，明確要求必須堅持依憲依法治國、依憲依法執政，規定全體黨員和各級黨組織都負有維護憲法和法律尊嚴、保障憲法和法律實施之職責，并強調領導干部的“頭雁效應”，將黨自身的具體活動置于憲法和法律的約束之下，嚴防違反憲法和法律的行為。由此，黨的領導貫穿憲法和法律制定和實施的全過程，既保證了黨的主張得以貫徹落實，也保障了黨的活動在法治軌道上運行。

（三）黨章引領憲法的合理性

黨章的先進品質決定了其引領憲法的合理性。一方面，黨章集中體現了黨的先進意志，黨領導人民治國理政，其意志對統治階級的意志而言具有引領作用。作為“黨的總章程”，黨章總綱開篇就表明了中國共產黨的先進性質，第一章第一條和第二條也體現了黨員的先進性。黨章總綱所載明的黨的性質、指導思想、奮斗目標、基本路線、基本原則、路線方針等，“集中體現了全黨的最高理性和價值訴求”[14]；黨章各部分對黨員、黨的制度和組織、黨的紀律等作出規定，“為黨的建設和黨的活動確立了最基本的原則和最根本的行為規范”[15]。同時，作為“黨的根本大法”，黨章在黨內規范體系中具有最高效力，是“全黨必須遵循的總規矩”，各級黨組織的全部活動都要以黨章為根本遵循[7]。因此，黨章既是執政黨先進意志的集中體現，也是其先進性的根本保障，由其引領憲法符合事物產生和發展的邏輯理性。

另一方面，黨章的制定和修改始終秉持民主性與科學性相結合的原則，且具有與時俱進的特點，可以有效引領憲法變遷。“黨歷來高度重視制定和完善黨章。”[7]“一大黨綱”的制定經過了長期的實踐摸索，其形成過程充分發揚了民主[16]；“八大黨章”草案“是經過各地黨的組織的討論和多次修改而形成的”[17]。此后的歷部黨章（修改/修正）草案都經過廣泛征求各方意見，充分研究討論，在黨的全國代表大會上予以通過。以現行黨章為例，其制定和歷次修正的過程都體現了“發揚黨內民主、集中全黨智慧”的特點，至“十九大黨章”修改工作，該特點被上升為“一條重要原則”[18]。而黨章修改的原因，幾次大修（七大、八大、十一大、十二大黨章）主要是黨內外情況發生巨大變動，黨面臨新的考驗和政治任務，為此必須階段性總結黨的斗爭和黨的建設經驗，在黨章中“反映黨的現實生活的要求”[19]。對現行黨章所做的修正都是“適當修改”，主要是為了以黨內根本法的形式，將黨領導人民進行“建設改革的成功經驗”和“黨的實踐創新、理論創新、制度創新的重要成果”[7]固定下來，并針對新形勢下全黨的目標任務、基本原則、方針政策提出新的要求，以“適應形勢任務發展變化推進黨的工作、加強黨的建設”[18]。不難看出，黨章的發展歷程記錄了黨作為領導黨，在敏銳地感受到社會和形勢的變化之后，所作出的積極反應。憲法變遷也是為了應對社會環境的變化，黨章修改引領憲法變遷，有助于憲法準確把握社會現實，不斷發展完善。

三、黨章與憲法關系的制度命題

國家法律和黨內法規分別作為依法治國與依規治黨的制度抓手，二者統一于中國特色社會主義法治體系。習近平法治思想提出“堅持建設中國特色社會主義法治體系”“加快形成完備的法律規范體系……形成完善的黨內法規體系”[1]4。憲法作為國家法律體系之核心、黨章作為黨內法規制度體系之根本，二者關系也應牢牢把握“堅持建設中國特色社會主義法治體系”這一制度命題，堅持國家法律法規和黨內法規制度一體建設，形成“相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[1]96，為實現依法治國與依規治黨有機統一提供制度依據和法治保障。

（一）國家法律法規和黨內法規制度相輔相成

國家法律法規和黨內法規制度相輔相成，就是黨規和國法兩個體系互為補充、互相配合，二者缺一不可。無論是管黨治黨還是治國理政，都要同時依靠黨規黨紀和國家法律。習近平對黨的規矩作了概括性指示：其一，黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規矩；其二，黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束；其三，國家法律是黨員、干部必須遵守的規矩，法律是黨領導人民制定的，全黨必須模范執行；其四，黨的規矩是黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例[4]117。可見，黨規和國法都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，都在法治中國建設的過程中發揮著不可或缺的作用。應當看到，黨內法規和國家法律有著各自的調整范圍。“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。”[1]96二者在“制定主體、表現形式、體系構成、制定程序、適用范圍、規范結構和行為規范標準以及實施方式等方面存在顯著區別”[20]。一體建設不能模糊了二者的邊界，將黨規與國法混同。在此基礎之上，要進一步把握二者的共通之處，即二者在本質上都體現黨和人民的意志，在運行上都遵循法治的一般原則，在目標上都是為了實現社會主義法治現代化，以此為聯結，形成二者互為補充、互相配合的良性互動機制，確保依規治黨和依法治國有機統一。

黨規與國法相輔相成，首先是黨章和憲法相輔相成。黨章和憲法分別作為黨內總規矩和國家的根本大法，是黨的主張和人民意志相統一的集中體現。同時，黨章和憲法又分別是全面從嚴治黨和全面依法治國的至上“利器”，共同服務于法治中國建設。正如習近平總書記所指出的，“我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政”[1]86。其次是具體規范層面的互補。典型的如對國家公務員的管理，既有《中華人民共和國公務員法》予以規范，也有《公務員登記辦法》《公務員職務、職級與級別管理辦法》《公務員考核規定》《公務員辭退規定》等一系列法規配套執行。再次是實施過程中的互動。如，黨的紀律處分與國家公職人員的法律責任之間的協調和銜接。黨紀責任和法律責任分屬不同體系，可以由同一主體同時承擔⑧，因此，在做出處理決定時，必須考慮不同類型的責任在性質和程度上的協調性。我國的監察委員會與黨的紀律檢查部門合署辦公，實踐中通常對涉嫌違紀、違法或犯罪的行為一并調查，之后再根據調查結果分別處置。為此，黨的紀檢部門、監察委員會以及司法機關必須在移送程序上實現有效銜接。

（二）國家法律法規和黨內法規制度相互促進

相互促進，就是兩個體系互相推動，促使雙方不斷發展和完善。一方面，在我國，黨內法規早于國家法律出現，且更具靈活性，黨規中的內容被實踐證明是行之有效的之后，在黨領導人民制定憲法和法律的過程中，就有可能轉化為憲法和法律的規定，以促進國家法律體系的完善。具體表現為：一是憲法對黨章總綱內容的確認。如前所述，這是黨章引領憲法的結果。二是法律明確規定了“黨的領導”。堅持黨的領導是黨章明確規定的原則，在黨內法規中多有體現。2018 年修憲時將“黨的領導”寫入憲法總綱第一條。事實上，在此次修憲之前，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（2007）、《中華人民共和國工會法》（2009）、《中華人民共和國立法法》（2015）、《中華人民共和國國家安全法》（2015）等就在文本中體現了“堅持中國共產黨的領導”。三是黨內法規為法律的制定提供藍本。如《中華人民共和國公職人員政務處分法》中的部分規定來源于《中國共產黨紀律處分條例》，《黨政機關國內公務接待管理規定》（2013）“對2014 年《中華人民共和國預算法》的修改發揮著重要的借鑒意義”[21]，等等。四是用于制度改革（試點）的黨內法規，待時機成熟后再轉化為國家法律。如監察體制改革中，在《中華人民共和國公職人員政務處分法》出臺之前，監察機關依據《公職人員政務處分暫行規定》開展工作；關于官員財產申報制度，目前有《領導干部報告個人有關事項規定》，但尚未制定國家法律。

另一方面，我國法律體系建設較黨內法規制度建設步伐更快、質量更高，黨內法規在規范化、科學化、體系化等方面需要迎頭趕上。《決定》將黨內法規制度建設提升至全新高度，要求在建設中國特色社會主義法治體系的目標下，“完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系”[22]。2012年以來，黨中央堅持以高標準、嚴要求推進黨內法規制度體系建設，取得了一系列成效。例如，出臺了黨內“立法法”⑨，使黨內法規在制定、清理、備案等方面不斷規范化、制度化；開展了兩次黨內法規和規范性文件集中清理工作，“著力解決黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題”⑩；兩次部署中央黨內法規制定工作五年規劃，并在規劃的指引下制定和修訂了一大批重要的黨內法規，促使“黨內法規制度質量明顯提高，執行力明顯提升，系統性、整體性、協同性明顯增強”?。

（三）國家法律法規和黨內法規制度相互保障

相互保障，就是兩個體系互相支持、互相保護，使其不受侵犯或破壞。鄧小平同志指出，“沒有黨規黨法，國法就很難保障”[6]147。黨規對國法的保障主要體現在法律的遵守和實施方面。首先，服從和遵守憲法和法律是黨中央的一貫要求。“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權。”[13]習近平多次強調，領導干部要“尊崇法治、敬畏法律”[1]5。其次，黨的規范體系在根本上堅持遵守憲法和法律。黨章總綱部分明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》等黨內法規也明確將該要求作為相關工作的原則之一。再次，黨規黨紀嚴于國家法律，可以有效保證法律的遵守和執行。“黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己。”[22]對于違反黨規黨紀的行為，按照《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》等處理。最后，在需要黨內法規和國家法律互相配合才能完成的事項上，如前述國家公務員的管理以及國家和地方領導人的提名和選舉（黨內法規在國家法律之前）?等，黨內法規如果執行不力，將直接影響國家法律的實施效果。國家法律對黨規體系的保障則主要在合法性上。首先，憲法和法律明確規定了“黨的領導”，以國家根本法和全國性法律的形式鞏固了黨的領導地位；其次，黨內法規的制定必須遵循合法性原則，黨內規范及制度不得與憲法和法律相抵觸；再次，對于嚴重違反黨規黨紀的行為，可以進一步通過國家強制力保障其制裁效果。

四、黨章與憲法關系的實踐命題

憲法是國家的根本法，黨領導人民依據憲法治國理政就是憲法的實踐；黨章是黨的總章程，黨章的實踐就是黨依據黨章管黨治黨。依法執政作為“黨治國理政的基本方式”[22]，是黨章與憲法的共同實踐，黨章與憲法的關系命題蘊含于黨依法執政的實踐之中。習近平指出，“要堅持依法治國與依規治黨有機統一，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨”[23]，為黨依法執政指明了方向，也為黨章與憲法的關系確定了實踐命題。

依法治國和依規治黨有機統一，意味著二者互相關聯協調，共同發揮作用，為不可分離的統一體。在全面依法治國的戰略布局下，依法治國必然要求依規治黨，依規治黨有力保證依法治國，二者統一于中國特色社會主義法治實踐。依法執政要堅持依法治國和依規治黨有機統一，就是要將黨的執政活動嵌入中國特色社會主義法治實踐，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政；黨章作為黨的根本大法，依規治黨從根本上而言就是依章治黨。因此可以說，堅持依法治國和依規治黨有機統一也就是堅持依憲治國和依章治黨有機統一。我國憲法確認了“黨的領導”，黨章明確規定“黨必須在憲法法律范圍內活動”，依憲治國和依章治黨有機統一于黨領導的中國特色社會主義法治實踐。具體包括三方面要求：

（一）堅持黨領導人民制定憲法和法律

黨領導立法是黨執政活動的重要內容之一。新中國成立后，國家憲法的制定和修改以及各領域重要的法律規范的出臺，都是在黨的領導下完成的。改革開放以來，黨大力加強法治建設，在領導立法方面也逐步探索形成了一套機制。首先，在規范依據上，以2016 年2 月發布的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》為主?，輔之以《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》等黨內法規。其次，黨對立法工作“主要實行政治領導，即方針政策領導”[24]。習近平總書記指出，“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法司法的重要指導”[25]。再次，在實際工作中，黨領導立法的具體方式包括審批重要立法草案、審定立法規劃計劃、提出立法建議、決定重大立法問題等[26]。最后，黨委領導立法與立法機關主導立法并行，黨領導立法不能“‘隨意干預甚至替代立法活動’，要‘做好黨領導立法工作程序與立法程序的對接，不允許以黨內程序代替立法程序’”[24]。同時也應看到，在全面推進依法治國的要求下，黨領導立法工作制度仍需進一步完善。例如，對于黨內民主決策集體領導的具體方式和程序、黨領導立法工作程序與立法程序的銜接等問題，需要進一步細化規定[27]；對于重大立法事項請示報告和工作匯報制度，要進一步明確請示報告和工作匯報的主體、事項和程序[28]；貫徹“人大主導立法”，要處理好黨與人大、人大與其常委會，以及人大與政府、司法機關、公眾等主體之間的關系[29]。

（二）堅持黨領導人民實施憲法和法律

“徒法不足以自行”，憲法和法律的生命在于實施。我國民主法治建設的歷史經驗表明，憲法和法律能否有效實施，“從根本上取決于中國共產黨”[30]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法和法律實施，將全面貫徹實施憲法作為建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，強調“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”[23]；通過設立國家憲法日、建立憲法宣誓制度、推進合憲性審查工作等多項舉措，全面加強憲法實施和監督。在法律實施方面，堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，要求改進黨的領導方式和執政方式，促使各級黨組織和黨員領導干部保證執法、支持司法、帶頭守法。通過開展掃黑除惡專項斗爭、食品藥品監管執法司法督察行動、生態環境保護專項行動等，著力解決民生領域的重點問題；深化司法機關體制機制改革，提升司法公信力，堅定維護社會公平正義；制定重大行政決策程序暫行條例，建立政府部門權力和責任清單，“簡政放權”，深入推進法治政府建設；加強產權司法保護，營造風清氣正的法治化營商環境，整體上形成了有法必依、執法必嚴、違法必究的法治局面。此外，在法律實施過程中，尤其強調要抓住領導干部這個“關鍵少數”。領導干部具體行使黨的執政權和各項國家權力，其能否嚴格依法行使權力直接決定法律的實施效果。習近平總書記在多次講話中強調，“不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌”[4]37，“各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”[4]110。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》還專門突出了對高級干部特別是中央領導層組成人員的監督，由上至下，全面貫徹對領導干部的法治要求，保證憲法和法律正確實施。

（三）黨自身必須在憲法和法律的范圍內活動

早在新中國成立之初，黨就明確了黨員必須遵守憲法和法律這一義務?，但之后的“左”傾錯誤思想和“文化大革命”使我國法制遭受嚴重破壞。為總結歷史教訓，盡快恢復國家法制建設，1981 年6月，黨的十一屆六中全會通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，明確規定“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動”。隨后，十二大正式將“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”寫入黨章。1982年憲法也在序言最后一自然段和總綱第五條中體現了黨必須遵守憲法和法律的要求，形成黨章與憲法的“雙重保障”。現行黨章和憲法施行以來，歷屆黨中央領導人都反復強調要尊崇黨章、遵守憲法和法律，習近平總書記更是在多個場合、從不同角度闡述了“黨自身必須在憲法和法律范圍內活動”這一要求的意義和內涵。例如，關于改善黨對全面依法治國的領導，要求黨“堅持依法治國、依法執政，自覺在憲法法律范圍內活動”[1]107；尊崇和執行憲法，要把黨“領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來”[1]217；加強對公權力的監督，要“督促掌握公權力的部門、組織、個人強化法治思維，嚴格在憲法法律范圍內活動，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權”[31]；堅持法律面前人人平等，任何組織和個人“都必須在憲法法律范圍內活動”，“對各級領導干部，不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責任，絕不允許出現執法和司法的‘空擋’”[1]108-109；加強和規范黨內政治生活、強化黨內監督，要求以高級干部為重點，“特別是中央領導層組成人員必須以身作則，模范遵守黨章黨規，嚴守黨的政治紀律和政治規矩”[33]；等等。總而言之，黨的領導與依法治國是高度統一的，黨既領導人民制定、實施憲法和法律，黨自身也必須在憲法和法律范圍內活動。

注釋：

①1997 年9 月，江澤民在黨的十五大報告中指出，“建設有中國特色社會主義的政治，就是在中國共產黨領導下，在人民當家作主的基礎上，依法治國，發展社會主義民主政治”。

②1872 年，馬克思在給保爾·拉法格的信中指出：“總委員會為了在每個具體情況下運用共同章程和歷屆代表大會的決議而所能做到的一切，就是作出決議這一最高的判決。”同年，恩格斯在致信費拉拉工人協會時指出：“任何一個團體成立的時候，都首先必須制定章程和組織條例……這個共同章程和組織條例，是我們協會唯一的法律。”參見《馬克思恩格斯全集》（第33卷），人民出版社2016年版，第435頁；《馬克思恩格斯全集》（第18卷），人民出版社2016年版，第79頁。

③關于憲法的本質有多種學說。社會主義法學家多采用階級意志論，采用馬克思主義世界觀和方法論，觀察分析人類社會發展的結果。

④具體內容可參見2018 年1 月19 日習近平在中共十九屆二中全會第二次全體會議上的講話。參見習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《求是》2020年第14期。

⑤現行憲法草案說明中明確將堅持中國共產黨的領導作為四項基本原則之一。參見彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》（1982年4月22日），載中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》（下），中央文獻出版社2011年版，第542—544頁。

⑥現行黨章于1982年黨的十二大通過，至今已有七次修正（黨的十三大至十九大），除2007年黨的十七大和2012年黨的十八大之外，歷屆黨代會修正黨章之后均有憲法修正案出臺。

⑦十三大黨章沒有修改憲法總綱的內容，1988年憲法修正案也沒有對序言作出修改；十四大、十五大、十六大黨章分別對應1993年、1999年和2004年的憲法修正案；2018年憲法修正案中關于序言和總綱的內容則可以在十七大至十九大黨章的總綱中找到映照。

⑧例如，因犯罪被剝奪政治權利的黨員，如果兼具國家公職人員身份，需同時承受刑事處罰、政務處分（開除）和黨紀處分（開除黨籍）。

⑨如《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》。

⑩具體參見《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》。

?可參見《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》。

?領導人選的推薦提名屬于黨的組織領導范圍，按《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中共中央關于地方黨委向地方國家機關推薦領導干部的若干規定》等黨內法規中的程序進行。領導人的選舉任免則屬于國家事務，由《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》等國家法律予以規范。

?該意見出臺之前，主要依據是中共中央辦公廳印發的《彭真同志關于制定和修訂法律、法規審批程序的請示報告》（1979年8月）和中共中央印發的《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》（1991年2月）。

?劉少奇在《關于中華人民共和國憲法草案的報告》（1954年9月15日）中指出：“中國共產黨是我們國家的領導核心。黨的這種地位，決不應當使黨員在國家生活中有任何特殊的權利，只是使他們必須擔負更大的責任。中國共產黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。”參見全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室：《人民代表大會制度重要文獻選編》，中國民主法制出版社2015年版，第232頁。