論黨內法規制定中的前置審核程序
——基于推進黨內法規制度供給側結構性改革的思考

祝 捷，宋潤潤

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學 黨內法規研究中心，湖北 武漢 430072）

2019 年7 月，習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上的講話中強調，要搞好制度供給側結構性改革，空白缺位的抓緊建立，不全面的盡快完善，成熟經驗及時推廣[1]。黨內法規制度供給側結構性改革是多年來黨內法規發展實際狀況的深刻總結，也是黨中央主動適應、把握、引領黨內法規持續良好發展做出的重大戰略部署。黨內法規作為黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度，是管黨治黨的重要依據。制定黨內法規是一項嚴肅、復雜的活動，涉及黨內權力的配置、調整和監督[2]，具有高度的政治性，需要遵循一系列的程序步驟。制定黨內法規的過程，既是為黨員、黨組織行為活動設定規范的過程，也是全黨意志得到集中表達的過程，對于黨內法規制定工作的規范和監督直接關系著黨內法規的質量。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017 年）》強調，提高黨內法規制定質量，要加強前置審核，重要黨內法規應在經過黨內法規工作機構初步審核后再報請審議審批，確保及時發現和消除黨內法規草案中的問題。前置審核作為在黨內法規制定過程中對送審草案進行審核監督的一種事前控制方式，旨在將黨內法規審查監督的關口前移，將黨內法規質量把控的陣地前移，對于推進黨內法規制度供給側結構性改革具有重要價值。

一、黨內法規制度供給側結構性改革的基本邏輯

一個命題的產生需要有科學的理論邏輯和實踐基礎。黨內法規制度供給側結構性改革是建立在黨內法規制度發展的現實基礎之上的，它的提出不僅符合黨內法規制度發展的理論邏輯，同時也是對當前黨內法規實施實況的積極呼應。

（一）黨內法規制度供給側結構性改革的提出背景

“一切劃時代的體系的真正內容都是由于產生這些體系的那個時期的需要而形成起來的。”[3]黨內法規制度體系產生于黨的建設實踐的需要，發展于黨的建設實踐的需要。黨內法規制度供給側結構性改革最直接原因就在于所供給的黨內法規基于各種原因無法滿足黨的建設發展需求，供給側與需求側之間出現結構性失衡。黨的十八大以來，黨內法規建設突飛猛進，黨內法規建設呈現出基礎主干法規更加健全、實踐急需的法規及時出臺、配套法規更加完備、法規之間更加協調統一的特點，黨內法規制度體系的框架基本形成，大規模制定黨內法規的壓力大大減輕。習近平總書記指出，我們總體上已進入有規可依的階段，目前的主要問題是有規不依、落實不力，強調既要建章立制，也要落地見效[1]。黨內法規發展初期，各方面黨內法規空白缺位較多，更加關注是否有相應的制度來滿足基本的規范需求，對于數量的側重也帶來了相應的隱患或者后果，具體表現為供給與需求不相匹配，供給質量存在偏差，執行效能有待提升等問題。從不同領域看，黨的領導方面制度總體上偏少、偏弱，黨的建設方面制度相對多一些、強一些，但黨建的各個領域進展快慢不一、質量參差不齊。從各個層級看，中央黨內法規比較健全、質量較高，但部門和地方的配套規定有的還存在照搬照轉、落不了地的問題。從各類規范看，實體性規范總體上比較多、比較全，但程序性規范還較為籠統，保障性規范還存在一些缺位。另外，黨內法規制度的系統性、集成性還有差距，有些黨內法規疊床架屋、相互打架，容易造成制度效應“對沖”[4]。在量的短缺問題基本解決的情況下，質的提升成為供給側更為關鍵的問題，從數量規模型立規向質量效益型立規轉變，是黨內法規建設即將進入“后立規時代”的必然要求[5]，如何提高立規質量、優化供給結構成為立規工作的主要矛盾。

（二）黨內法規制度供給側結構性改革的核心要義

黨內法規制度供給側結構性改革的概念由經濟學中衍生而來，作為黨內法規制度需求側的對應性概念而存在。供給與需求是經濟分析中不可拆分的一對，供給能夠創造需求，需求也能倒逼供給，它們共同構成了經濟發展的“一體兩面”[6]。供給側結構包括兩個方面：一個是供給數量，一個是供給質量。供給數量在于各個方面需求都能夠實現制度供給，供給質量在于所供給的黨內法規是適應黨的建設實踐需求的，供給與需求實現有效對接，是否符合需求與檢測黨內法規質量評估的相關指標如黨內法規的合法性、可操作性、實施效果等密切相關，供給側結構性改革不僅要實現供給，更重要的是實現有效供給。黨內法規制度供給側結構性改革，就是以供給側為改革突破口，通過調整與優化要素配置，在觀念、機制、技術等層面全面推動黨內法規制度的改革與創新。既要關注供給和需求的靜態平衡，又要考慮制度環境的動態發展，在兼顧需求側的同時以供給側為主導推進結構性改革。其目的非常明確，就是以改革創新的辦法和精神推進制度供給結構調整，減少無效供給，擴大有效制度供給，提高供給結構對需求結構的適應性，促進黨內法規制度的良好發展，實現黨內法規結構的優化、質量的提升、實施效果的提高以及制度創新動力的增強，最終建立起完善的黨內法規體系，更好地滿足全面從嚴治黨、依規治黨的實踐對于黨內法規制度的需求，這就是黨內法規制度供給側結構性改革的核心要義所在。

（三）黨內法規制度供給側結構性改革的實現路徑

《關于加強黨內法規制度建設的意見》指出，制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵，方向要正確、內容要科學、程序要規范，保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了。黨內法規是一個由不同類型黨內法規構成的具有內在統一的規范體系，從內容上看，黨內法規是黨員、黨組織行為活動的基本依據，黨員、黨組織的行為活動是黨內法規的調整對象，具體體現為“1+4”制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度。黨內法規制度供給側結構性改革，是唯物辯證法關于矛盾重點論和兩點論在黨內法規制度建設實踐中的具體運用，要求我們在黨內法規制度建設中既全面把握又精準發力，既解決好制度“有沒有”的問題，更解決好制度“能不能落地”的問題[4]。

基于此，黨內法規制度供給側結構性改革的主攻方向是優化黨內法規制度供給結構，提高黨內法規制度供給質量，增加制度有效供給。有效供給的基礎在于高質量的立規，搞好黨內法規制度供給側結構性改革，首先要以《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）為基本遵循做好黨內法規制定工作，統籌推進各領域各層級各類型黨內法規制度的立改廢釋，牢牢抓住質量這個關鍵，黨內法規制定工作是黨內法規制度供給側結構性改革必須首先關注的問題。建立嚴格的審查監督制度是對黨內法規制定活動進行監督的重要途徑，是提升黨內法規質量，維護黨內法規體系統一性、權威性的一項基礎性工作。前置審核制度就是在黨內法規制定過程中進行質量審核監督的一個重要環節，前置審核工作直接影響著供給質量。在不同的審查監督方式中，本文強調前置審核在黨內法規制度供給側結構性改革中的重要意義，源自黨內法規制定活動有其自身的特殊性，源自前置審核監督方式有著優于其他監督方式的不可替代性。

二、前置審核之于黨內法規制度供給側結構性改革

2019年中共中央印發了修訂后的《制定條例》，其中第二十七條明確規定，審議批準機關收到黨內法規草案后，交由所屬法規工作機構進行前置審核，并對前置審核主體、內容、結果進行了規定。相比較修訂前，前置審核這一概念以黨內法規的形式規定下來，但前置審核這一制度并非首創，在黨內有其自身的發展歷程。1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規定，需經中央審議批準的黨內法規草案，由中央辦公廳負責校核，并向中央提出校核報告。2013 年《制定條例》將“校核”修改為“審核”，無論是“校核”“審核”還是“前置審核”，表達方式雖然不一樣，但基本精神是一樣的。《暫行條例》頒行之前，黨內法規與黨內其他規范性文件的制定程序并無明確區分，依據公文相關規范進行處理。回顧黨政公文處理發展歷程，1923 年《中國共產黨中央執行委員會組織法》規定，秘書員負本黨內外文書及通信及開會記錄之責任，并管理本黨文件；本黨一切函件須由委員長及秘書簽字[7]。簽發制度的確立使公文處理走向正規化。1951 年《公文處理暫行辦法》是新中國成立后第一個文書處理方面的文件，規定會辦的文件，主辦部門必須負責辦理會簽、會核手續。奉上級機關交辦代擬文稿，此項文稿應由首長核稿。1964 年《國家行政機關公文處理辦法（草案）》規定各級領導干部必須認真核稿，秘書機構應當協助領導做好核稿工作。1981年《國家行政機關公文處理暫行辦法》要求各級國家行政機關的辦公廳（室）應當協助領導認真做好公文的審核把關工作。1987年《國家行政機關公文處理辦法》規定，各級國家行政機關的辦公廳（室）在將公文送領導人簽發之前，應認真做好審核工作，第一次明確規定了公文審核的時間是在領導人簽發之前。1989 年《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》，第一次把審核文稿規范為“文件的校核”，專門用一章的篇幅闡述了公文校核的意義、目的、重點和方法，黨政機關的公文校核工作逐漸走上規范化的軌道[8]。可以說，《暫行條例》中的校核與公文處理中的校核一脈相承。從“校核”到“審核”再到“前置審核”，這一制度在黨內法規制定的過程中越來越得到強調，規范也越來越細化，與公文處理中的校核為領導人決策當參謀、做助手，協助機關領導人，保障公文質量的定位相比較更多了現代法治的意涵。

（一）前置審核具有權力分工與制約的內在意涵

現行《制定條例》下的黨內法規制定活動由黨內法規制定主體主導。根據其制度設計，制定黨內法規需要經過規劃與計劃、起草、審批與發布幾個具體程序。以中央紀律檢查委員會作為制定主體制定黨內法規的過程為例，中央紀律檢查委員會首先可以根據職權和實際需要，編制本系統黨內法規制定工作規劃和計劃，且在執行過程中可以根據實際情況進行調整。其次決定制定的黨內法規由其自行組織起草。再次黨內法規草案由其所屬法規工作機構進行前置審核，并由其領導機構會議〔根據《中國共產黨工作機關條例（試行）》［以下簡稱《工作機關條例（試行）》］規定黨的工作機關的領導機構和決策形式是部（廳、室）務會或者委員會（一般由正職、副職、派駐紀檢組組長或者紀工委書記及其他成員組成）〕審議批準。最后經審議批準的黨內法規草案，由法規工作機構審核并按照程序報批后以中央紀律檢查委員會文件形式發布。就整個制定程序來看，現有的黨內法規制定程序主要的功能在于強化了黨內法規制定主體內部各個機構在制定黨內法規方面的程序職責。雖設置了征求意見、調查研究等一些具有外部性的程序，使得廣大黨員能夠參與其中，但黨內法規制定主體占有相當的優勢和控制地位不言而喻，不同的制定程序在黨內法規制定主體內部的不同機構之間運行，這樣的制度設計存在的最大風險就是程序空轉、流于形式，規定的所有環節都照著做了，但最后可能還是個別人說了算，容易在黨內法規制定過程中出現“一言堂”的傾向，是否制定、何時制定以及怎么制定都由制定主體領導或上級組織決定，主要體現領導意志或上級意志[9]。另外，對于黨內法規制定程序的監督力度有限，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第十一條明確將“是否符合制定權限和程序”作為審查機關進行合法合規性審查的重要內容，但在其第五章對于審查的處理當中規定，不符合制定權限的應當不予備案通過，對于制定程序不規范的屬于第十八條黨內法規和規范性文件沒有原則性問題的情形之一，審查機關對報備機關進行書面提醒，但可以予以備案通過。在這樣的一種制度設計下，前置審核成為通過對黨內法規制定主體內部機構“分權”的形式實行的“自我約束和控制”，蘊含著權力分工與制約的內在邏輯，是黨內法規制定主體內部的監督審核，是一種立規自制規則，與黨內法規制定質量息息相關。

（二）前置審核是加強黨內法規監督的應有之義

制定黨內法規，應當嚴格遵循效力位階要求，基于此形成了對于黨內法規制定活動進行監督的基礎。《制定條例》規定，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規有下列情形之一的，黨中央予以責令改正或者撤銷：（1）同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸；（2）同憲法、法律和行政法規相抵觸；（3）同上位黨內法規和規范性文件相抵觸；（4）其他應當責令改正或者撤銷的情形。不同部委制定的黨內法規對同一事項作出的規定相沖突的，提請黨中央處理。而備案審查制度則讓這一條款落到實處。不同于黨內法規制定過程中的前置審核，黨內法規的備案審查是在黨內法規發布后，黨內法規的制定機關按照一定的程序，向主管負責機關提交黨內法規的文本及相關必要材料進行備案，并由主管負責機關按照法定的程序和要求，對報送備案的黨內法規的內容和形式進行審查，以保證黨內法規同黨章相一致的一種制度[2]。但這種形式的監督存在兩個方面的不足：一方面在于時間上的滯后性。《制定條例》第三十五條規定，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規應當自發布之日起30 日內報黨中央備案。中央辦公廳按照有關規定負責具體審查工作。備案審查發生于黨內法規發布實施后，不影響已經制定的黨內法規的效力，屬于事后監督形式[10]，具有一定的滯后性。另一方面在于范圍上的不全面性。備案審查監督限于中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，對于黨的中央組織制定的黨內法規如何進行監督，則無制度依據，也無備案審查權限，還停留于自上而下的外部監督，也就是制定主體外的主體對其進行事后的監督。在這樣的一種制度事實下，黨內法規制定主體特別是黨的中央組織在制定黨內法規過程中如何來確保黨內法規質量，這一議題顯得十分重要，前置審核有助于彌補外部監督、事后監督形式的不足。

（三）前置審核是保障黨內法規質量的必要之舉

在多元價值并存的現代民主社會，以議決模式體現的立法程序是法律之合法性得以證成的條件[11]。審批程序是決定黨內法規草案能否成為黨內法規的關鍵程序，是黨內法規制定主體行使制定權的重要體現。根據黨章規定，黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。審批程序就是民主集中制在黨內法規制定過程中的落實和體現。在黨內法規發布生效之前，由黨內法規審議批準機關按照一定的程序、要求對送審草案進行審批，并決定其能否發布，這是個別意志轉化為黨的集體意志的關鍵。《制定條例》第二十八條規定，中央黨內法規草案的審批按照下列方式進行：（1）準則草案一般由中央委員會全體會議審議批準；（2）條例草案一般由中央政治局會議審議批準；（3）規定、辦法、規則、細則草案一般由中央政治局常委會會議審議批準；（4）對調整范圍單一或者配套性規定、辦法、規則、細則草案，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內法規草案，由其領導機構會議審議批準。省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規草案，由黨委全體會議或者常委會會議審議批準。相比較前置審核，會議審批相對來說存在時間、專業等方面的天然不足。如黨章規定，中央委員會全體會議由中央政治局召集，每年至少舉行一次。再如《中國共產黨地方委員會工作條例》規定，地方黨委全體會議每年至少召開2 次，遇有重要情況可以隨時召開。常委會會議一般每月召開2 次，遇有重要情況可以隨時召開。提供給審批的時間有限，難以做到充分的調查、了解，前置審核程序可以在審批之前有充分的時間和措施展開了解審議草案，為黨內法規會議審批提供決策依據和專業服務，提升黨內法規審批的質量和效率。

三、黨內法規制度供給側結構性改革視野下前置審核的完善

前置審核雖是《制定條例》明確規定的制度，但其整體的運行還是在黨內法規制定主體內部，是具有自我約束性的程序設計。加之現行黨內法規制定過程的隱蔽性，很難在實踐中得到有效實施，制度虛置的風險大，也無法對前置審核工作做到有效監督，無法保障審核結果的公正和質量。黨內法規制度供給側結構性改革的推進需要從系統的、整體的視角審視前置審核這一制度的發展。從前置審核制度本身來說，需要更加精細化的設計才能夠有效發揮價值。從前置審核在整個制定程序中的作用來說，需要賦予一定的效力提升制度獨立性。從前置審核與備案審查的關系來說，要從審查標準、處理方式等各個方面進行科學協調。

（一）明確細化前置審核自身的制度設計

《制定條例》規定，法規工作機構是進行前置審核的主體。黨內法規的制定是一項技術性很強的工作，不僅要求文字嚴謹、內容規范，而且要求通過抽象的語言文字準確表達對具體工作和具體行為的規范要求。法規工作機構是黨內專門從事黨內法規工作的機構，進行送審草案的前置審核是其職責所在，相比較而言，其內部工作人員具有專業的法規素養，長期從事黨內法規工作，對相關問題的理解和處理更為嫻熟，具有專業性優勢。但程序法治追求“看得見的正義”，任何實體的目標定位都需要借助程序的技巧得以安排和落實，法律上實體性意義的目標追求只有被置于程序性的邏輯框架中時，才能真正體現出其實踐意義。《制定條例》對于前置審核的程序并未明確規定，前置審核主體即法規工作機構功能有限，需要更加精細的程序規則和權限設置，才能進一步明確并激發其固有職權。前置審核主體能就審核過程中的問題進行什么樣的行為活動，也就是說這個審核權到底有哪些權能，應當包括征求意見、調查研究、專家論證、召開聽證會、進行部門協調、出具前置審核報告等。前置審核主體應當認真研究各方面的意見，與起草單位協商后，形成前置審核報告，報告應當包括黨內法規送審草案擬解決的主要問題、確立的主要措施、主要內容、為進行前置審核進行的活動（包括與有關部門的協調情況、征求意見、調查研究等）以及前置審核意見等，由前置審核主體主要負責人簽署，提交審批。

另外，在組織性質上，法規工作機構并無制度上的明確依據。《工作機關條例（試行）》規定，黨的工作機關分為黨委辦公廳（室）、黨委職能部門、黨委辦事機構、黨委派出機關。其中黨委辦公廳（室）是黨委的綜合部門，負責推動黨委決策部署的落實，按照黨委要求協調有關方面開展工作，承擔黨委運行保障具體事務。黨委職能部門是負責黨委某一方面工作的主管部門，按照規定行使相對獨立的管理職能，協調指導本系統、本領域工作，如組織部、宣傳部等。黨委辦事機構是協助黨委辦理某一方面重要事務的機構，一般是指黨委為加強跨領域、跨部門重要工作的領導和組織協調而設立的議事協調機構的常設辦事機構，承擔議事協調機構的綜合性服務工作。黨委派出機關是黨委為加強對特定領域、行業、系統領導而派出的工作機關。實踐當中法規工作機構一般是設立在黨委辦公廳（室）下的內設機構，如中央辦公廳法規局、中央紀委法規室、省區市黨委（辦公廳）法規處（室）等，所依據的應該是《工作機關條例（試行）》第八條“黨的工作機關根據工作需要和精干效能的原則設置必要的內設機構”。主體能力地位決定了其所行使的權力能力，作為前置審核主體的法規工作機構的性質是內設機構，對送審草案按照要求范圍進行審核，并將審核結果反饋給審議批準機關，輔助審議批準機關更好地在審批過程中形成共識并作出決策，其所作出的審核意見效力有限，無權決定送審草案的命運，對外發布指令如建議起草部門和單位修改草案等需要經過批準。

（二）增強前置審核在制定程序中的效力

“程序的目的和功能是形成決定。”[12]前置審核主體對送審草案進行審核后，認為存在不符合審核標準的情形，應當予以糾正，對此《制定條例》也作了相關規定，對于符合審核標準的送審草案應作出審核通過、提交審批的意見。對于存在問題的送審草案有兩種處理方式：一是與起草部門和單位溝通協商。對于存在問題的送審草案，經過審議批準機關批準，向起草部門和單位提出修改意見。二是向審議批準機關提出退回的審核建議。前置審核在黨內法規制定程序中本身起著承上啟下的作用，前置審核意見是審核主體對送審草案按照程序進行審核后對其提出的意見，是規劃計劃、起草等環節的一個總結，是審議批準機關進行審批決策的重要依據。只有審核，沒有落實，制度只是一紙空文。效力是制度貫徹落實的基礎。前置審核主體在其職責范圍內可以對送審草案作出評價衡量，賦予審核意見一定的效力是尊重審核主體職責的體現，也是發揮前置審核價值的需要。《制定條例》應當明確強調未經前置審核的，不得提交審議批準機關進行審議批準，審議批準機關在審批過程中對前置審核未通過但是審批通過的草案要明確說明理由，尊重前置審核意見，真正發揮前置審核制度價值。一方面，聽取說明。審核意見書是前置審核主體完成工作的憑證。審核主體應當認真研究各方面意見和相關問題，根據審核的不同情況作出不同審核意見。需要注意的是前置審核過程中的討論、征求意見等活動目的在于為審核意見提供更充分的理由，而不在于幫助起草部門進行重新論證、補充論證。對于審核過程中的分歧、爭議焦點，作出審核意見的依據、過程，與起草部門的溝通協商等審核過程，形成前置審核報告與審核意見書一并提交。可以在審批過程中，設置專門的環節聽取前置審核主體的前置審核說明。另一方面，強化審核主體責任。前置審核的優勢只有轉化為制度的效能，才能保障制度存在的價值。審核主體要認真履行審核職責，防止重形式、輕內容、走過場，要充分發揮前置審核對確保黨內法規質量的把關作用，不得以征求意見、會簽、參加會議審議等方式代替前置審核。如果前置審核主體未履行或者未嚴格履行審核職責、怠于行使職責導致黨內法規違法，要追究有關人員的責任。

（三）協調處理前置審核與備案審查關系

備案審查是上級黨組織對于黨內法規的事后監督，作為事前審查的前置審核，是將監督審查的關口前移，有效彌補事后審查的不足，節約監督成本。前置審核與備案審查之間是互補的關系，需要協調好兩者之間的關系。第一，在審查標準方面。相比較備案審查內容，前置審核對于合理性層面的審核較少涉及，備案審查對于合理性審查要求相對嚴格，如對于是否適應形勢發展需要，是否可能在社會上造成重大負面影響，是否違反公平公正原則等都要進行審查，屬于全面嚴格的審查。但實踐中一般采用形式審查為主、實質審查為輔的方式，主要審查備案資料是否齊全，份數是否足夠，無法在審查中對每一部報送審查的黨內法規都深入細致研究、逐條審查內容的合法性和合理性[13]。《關于加強黨內法規制度建設的意見》中指出，黨內法規工作機構承擔黨內法規制度規劃計劃、起草審核、備案清理、督促指導和服務黨委領導立法、法律顧問等職責，現有的機構職能和人員配備在面對大量復雜的黨內法規備案工作時，顯然無力完成對每一部法規的實質性全面審查[14]。前置審核作為黨內法規制定過程中的重要環節，要建立全面嚴格的審查標準，既要進行形式審查，也要進行實質審查，盡可能在黨內法規發布以前發現問題，以確保發布的黨內法規質量過關。備案審查作為事后審查方式，經過前置審核之后備案審查可以側重于形式審查和核心關鍵點的審查。第二，在處理方式方面。前置審核階段，審核主體主要側重送審草案的審核，不參與送審草案的修改，起草部門和單位更了解制定主體的需求，如若存在問題退回起草部門和單位進行修改，也可讓審核主體集中精力專注于審核工作，提高審核效率和質量。備案審查階段，法規工作機構可以更多地去參與修改問題，爭取早點解決問題。第三，在效力方面。前置審核一般不追究起草主體的責任，此時的草案并未發布，不會產生實質的影響，前置審核的目的在于保障出臺高質量的黨內法規，追究起草部門和單位責任會打擊其積極性。不追究責任并不意味著會放縱起草部門和單位的隨意性，其總希望送審草案順利批準。不追究責任也不意味著不追究審核主體不作為、怠于履行審核職責，起草單位和部門不配合的責任。而在備案審查中，必須根據具體情形追究相關主體的責任，特別是在黨內法規已經產生了實質性消極影響的情況下。

四、結語

任何制度的發展和完善都需要歷經一個過程，前置審核現階段面臨的最大困境就是全方位、全覆蓋的制度要求與匱乏的制度保障、有限的審核能力之間的矛盾。一方面，《制定條例》對前置審核的規范內容相對抽象寬泛，為實踐留下了不少模糊地帶。前置審核在黨內法規制定程序中的獨立性、重要性地位難以體現，其效力十分有限，對前置審核程序也沒有獨立和成體系的規定，缺乏相應的運行保障機制。另一方面，作為前置審核主體的法規工作機構，幾乎參與了規劃計劃、起草、審核、備案審查等各個環節。除此之外，還要承擔黨內規范性文件的工作，工作內容多、強度大、要求高，但實踐中法規工作機構的組織人員配備、專業素養等遠遠滿足不了需求。要充分認識黨內法規制度供給側結構性改革背景下推行前置審核的重要意義，進一步完善前置審核工作制度，加強黨內法規工作機構建設，與備案審查制度進行有效銜接，做到各有重點，層層保障。