國家治理現代化視野下生態環境檢察的功能價值研究

征漢年

（西南政法大學 法學院，重慶 401120）

2020年以來，全球暴發了傳染性極強的新冠肺炎疫情，折射出人類在生態環境治理與突發疫情防控方面的“短板”和“漏洞”，說明了生態環境“張力”已經“擠壓”著人類的生存空間和人類的生命健康，為此，中國動員全社會迅速“抓緊補短板、堵漏洞、強弱項”[1]。目前，中國抗擊新冠肺炎疫情“阻擊戰”已取得世界矚目的階段性“戰果”，但要有效地保護生態環境，從根本上防范和杜絕此類重大感染疫情和重大生態危機的發生，不僅要形成良好的生活理念并實現生態保護方式的轉向，而且要加強對自然資源和野生動物全面保護，尤其是健全和完善“人與自然和諧共生”的制度體系[2]，還需構建由上而下、全面一體、高效規范的司法治理機制。

近年，隨著《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》中相關條款的修改，檢察機關提起公益訴訟的制度于2017 年得以正式確立①。為能夠更好地發揮生態檢察職能，最高人民檢察院與生態環保部等相關部門聯合出臺《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》②（以下簡稱《意見》），但在具體訴訟程序中仍存在著訴前線索排查、取證、證據切換、判決監督、專業人才缺乏等實踐問題需要解決。作為法律明文規定公益訴訟主體之一的檢察機關，應當立足檢察職能，使得保護生態的立法初衷得以落實，展現生態環境檢察權能的優勢，切實負起美麗中國建設、生態中國建設和健康中國建設的責任擔當。

一、生態環境司法保護中檢察主導地位的解析

新冠肺炎疫情的暴發，改變了人類對生態環境以及野生動物全面保護的理解，我國迅速表明了對非法“捕獵、殺害、買賣、運輸、食用”野生動物等行為嚴厲打擊的態度[3]，進一步強化對生態環境的行政執法監管和司法訴訟保護。在生態環境司法訴訟中，除觸及刑法規定內容的破壞環境生態類犯罪，提起生態公益訴訟的主體往往是受環境污染或生態侵害影響的具體個人、單位和行政執法單位，檢察機關作為國家公訴機關，往往是從刑事領域出發，懲治環境生態類犯罪，對于生態環境這一公共權益起到的往往是“兜底性”保護。民事、行政兩大訴訟法的明文條款和檢察機關本身具有的法律監督屬性讓檢察機關開展公益訴訟有據可依。此外，法律和政策的互動，擴展了生態環境法治建設的內涵[4]，必然推動檢察機關在司法保護生態的司法實踐中起主導作用。

（一）憲法和法律賦予檢察機關生態環境保護職能

2018年3月《中華人民共和國憲法修正案（五）》將環境“生態文明”寫入憲法[5]，標志著生態與環境的憲法性規范表達[6]。檢察機關作為憲法定位的法律監督機關，以維護國家利益、社會利益、公共利益和公民合法權益為己任，以檢察權的行使為載體，切實保障憲法和法律的正確統一實施，以至于檢察機關必然擔當起生態環境保護之職責。

早些年，為打擊環境方面的犯罪，我國已經形成了以刑法典、附屬刑法規范相結合的條款體系。《中華人民共和國刑法》將有關生態環境破壞犯罪的9條15項具體罪名進行了歸類，主要設立為第六章妨害社會管理秩序罪中的破壞環境資源保護罪[7]，以及分散在其他章節中的有關生態環境的罪名，部分行政法律條款中也分布著對照刑法處罰的規定條款。刑法保護的生態環境安全作為公眾安全利益，相關的犯罪行為觸犯的是刑法條款，檢察機關作為刑事訴訟主體，代表國家有責任依照刑法以及對照刑法條款的規定進行司法訴訟。

自《刑法修正案（八）》對第三百三十八條的污染環境罪和第三百四十三條的非法采礦罪進行了重大的修改之后，我國對生態環境犯罪的立法方面逐漸趨向于統一、科學、合理，但在實踐中，仍存在著非刑事案件中訴訟權的難以行使、行政執法效率低、判決執行難等生態環境領域的司法實踐難題。為了破解生態環境保護等領域的司法實踐難題，國家通過頂層設計與基層試點的路徑，創設了公益檢察保護的“中國方案”[8]。2017年全國人大常委會對《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》進行了修改和完善，確立了檢察機關對生態公益訴訟制度，明確了檢察機關在生態環境和資源保護、食品藥品安全領域等對損害國家或社會公共利益的行為有提起訴訟、發出檢察建議的法定責任③。《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》都明確規定了檢察機關提起生態環境訴訟的相關程序，進一步規范了生態環境司法保護中檢察權的運行，合力打好污染防治“攻堅戰”和青山綠水藍天“保衛戰”，奮力推進新時代中國特色社會主義生態文明建設。

（二）檢察機關擔當公眾利益守護人的應然

中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對美好生活的新需要，特別是在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有了更高的需求，為此黨的十九屆四中全會《決定》明確提出“完善生態環境公益訴訟制度”，是將公益訴訟檢察作為生態文明建設的重要制度保障。從世界范圍內對檢察權價值定位來看，許多國家和地區的檢察機關被視為“公共利益的守護人”,檢察官作為公共利益的代表主要聚焦“公眾最關心的議題”[9]。檢察機關全面履行職責，將傳統刑事公訴職能、法律監督職能和全新的公益訴訟職能相互融合，從公法和私法兩個層面上體現檢察機關在生態環境保護上的功效。

在公法層面上，因為生態環境法益兼具著人身權利和財產權利的屬性，所以其沒有能夠像人身法益和財產法益一樣在刑法中被單獨列為章節。民法層面對環境權概念的爭議也沒有定論。但這些都不能忽視其權利屬性，從近年立法趨勢來看，不管是刑法修正案還是司法解釋，都在加大對破壞生態行為的懲處力度，包括生態環境犯罪的認定由結果犯向行為犯④、情節犯轉化，擴張了打擊生態環境的“犯罪圈”，降低了入罪的門檻，“刑法介入早期化”[10]。該立法趨勢在體現立法的科學化、精細化的背后是立法者、司法者對生態環境法益的重視，是特定時代背景下，刑法謙抑性在生態環境領域中一種治理方式的轉向，側重于有效緩解生態環境危機,增加生態環境犯罪行為人的犯罪成本,折射出刑法作為最嚴厲的國家公器對生態環境保護的態度。

在私法層面上，把生態環境安全作為法益，將傳統人類中心論的利益觀轉向人與自然和諧共生的利益觀，產生了“一種新型的法律利益”，必然導致從傳統的財產私益轉向“生態環境公益”[11]，從而，在傳統懲治破壞生態環境資源的犯罪為“事后”監督模式，轉向開展民事生態環境公益訴訟和生態環境行政公益訴訟，尤其是強化對行政公益訴訟檢察監督，將傳統法律監督由事后的生態環境保護向事中和事前的生態環境保護延伸，不斷拓展對生態環境保護的空間和外延。在當代司法理念中，檢察機關是公共利益的守護人，因而在許多國家“賦予檢察機關提起公益訴訟的權力”[12]。在我國，檢察機關行使生態環境公益訴訟主體權利符合其作為公共利益的代表和法律監督者的基本定位，使得生態環境司法保護從懲治犯罪類轉向生態環境風險的防范和修復，拓展了生態環境的司法保護路徑。

（三）織密“三位一體”生態環境司法保護網的必然

在中國特色社會主義法律體系中，既有懲治犯罪和保護人權的刑事法律，也有規制經濟社會發展的行政法律和民商法律，等等。生態環境關系涉及了對人類社會的公共利益的守護，所涵蓋的法律關系中，既有刑事法律關系，也有民商法律關系，更多是行政法律關系。為此，檢察機關除了用傳統刑事批捕起訴職能來依法打擊破壞生態環境資源的刑事犯罪，還可以依法提起生態環境領域民事和行政公益訴訟⑤。

檢察機關履行批捕起訴職能來打擊破壞生態環境資源犯罪，是檢察權運行的傳統模式，2017 年正式確立的檢察機關公益訴訟制度，拓展了檢察權對生態環境等公共利益的保護空間和內涵。國家將公益訴訟權能賦予檢察機關，主要是考慮到檢察機關是國家利益和公共利益最適合的守護者，而且檢察機關開展生態環境司法訴訟有利于克服訴訟主體之間力量不平衡、取證難、行政執法救濟不力的訴訟現狀，加大對生態環境侵害人和監管部門“違法行為的監督力度”[13]。

檢察機關作為國家的司法機關在取證、起訴、質證等方面又有先天的訴訟優勢和“法律的強力支撐”[14]。依據《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《環境保護法》的相關規定，檢察機關在打擊犯罪的基礎上，發揮訴訟、監管職能，拓寬懲治污染環境行為的范圍，增加生態救濟的途徑。檢察機關對生態環境領域的問題可以通過督促起訴、支持起訴以及完善檢察建議等方式，督促糾正某些行政執法機關“亂作為”“消極作為”和“不作為”現象，防止單位或個人的違法行為轉化為犯罪行為。檢察機關的介入，在訴訟、監管過程中對原告、執法單位、被告之間起到間接的協調作用，既督促行政執法工作的提升，也為其監管成效的落實注入積極推動力量，從而對生態保護形成刑事、民事、行政“三位一體”的合力[15]，而且在生態環境公益訴訟中，檢察機關通過支持起訴和最后“托底”的直接起訴，構建“中國之治”的生態環境司法保護的檢察模式。

二、生態環境司法保護中檢察機關的訴前作用

在生態環境領域內，對于破壞生態環境資源類的犯罪行為，可以通過立案監督、提前介入、引導偵查和審查逮捕等司法活動，將檢察機關對生態環境犯罪的懲治功能“關口”前移。然而，在生態環境公益訴訟檢察工作中，檢察機關既不是受害主體也不是主要執法單位，很多生態訴訟中的第一時間線索、證據是由原告、行政執法機關獲取的。要解決訴前線索獲取、取證等難題，除了檢察內部線索資源的整合，與行政執法機關的協作機制同樣重要，做到取證環節前移，更好地發揮訴前作用。檢察機關的公益訴訟利刃是雙面的，處理好同行政機關之間的協作、監督工作。要實現保護好生態權益的目標，作為公益訴訟主體之一的檢察機關需強化調查核實權，在不忽略生態監管部門的執法領域的前提下，通過法律監督和公益訴訟的訴前程序來推動對生態環境的有效保護。

（一）構建生態環境案件線索排查機制

俗語說“羅馬非一日建成”，檢察機關的生態環境公益訴訟制度的確立也非一蹴而就，不能忽視多年來“兩法銜接”“環境和食品領域專項監督”等工作成果。最高人民檢察院與九部委聯合印發的《意見》對信息共享、線索移送等作出了明確的規定指導，其制定內容的思路中不乏對檢察機關之前在兩法銜接等工作開展過程中存在的難題對癥下藥之意，檢察機關應當在總結之前工作開展經驗的基礎上，注重借鑒和推廣生態環境案件線索的排查機制的構建，更好地彰顯《意見》的實踐成果。

檢察機關在公益訴訟檢察部門內部可以設立線索管理員專崗，注重從網絡和媒體曝光的熱點生態環境事件中發現案件線索，搭建微信生態環境保護“公益眼”平臺和12309 檢察服務熱線，受理社會群眾舉報或控告損害國家利益和社會公共利益的違法行為或者不作為的生態環境案件線索。注重對行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺的日常管理，尤其是注重發揮檢察機關與行政執法部門銜接大數據平臺的作用[16]，將有關生態環境和資源保護領域的信息統一收集，排查分析深挖案件線索。做好與生態環境監管部門的聯絡工作，建立聯席會制度，構建信息共享機制，開展生態環境“巡查”專項活動，梳理行政執法機關涉及生態環境數據，開展“點穴式”監督[17]，來督促、保證行政執法機關能夠及時地將發現的涉嫌破壞生態環境和自然資源的公益訴訟案件線索移送檢察機關辦理，能夠作出精確的地區生態研判，達到社會網格化治理，推動國家治理體系和治理能力現代化。

在建立外部信息聯動機制的基礎上，整合好檢察機關的內部相關案件線索信息力量。充分發揮檢察一體化優勢，形成檢察機關“縱向到底、橫向到邊”的生態環境案件線索發現機制，還可以構建“區域檢察協作一體化新機制”[18]。注重生態環境案件線索排查采取目標管理，將生態環境檢察監督目標追求潛移默化地落實到檢察各部門和每位檢察干警身上，在履行立案監督、引導偵查、審查逮捕、審查起訴等法律監督權能過程中，及時發現生態環境案件線索，重點從檢察機關的申訴、捕訴、民行監督等過程中匯集線索，由各部門專門的聯絡員完成日常報送。發揮業務考核指揮棒作用，將線索的移送作為每個案件承辦人的考核加分項目，發揮整個檢察系統有價值的生態環境線索的排查作用。

（二）借助外力前置訴前的取證環節

隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》修改和完善，民事主體、行政主體、檢察機關都具有生態環境公益訴訟的資格，檢察機關在三者之間對違法、犯罪構成等大方向證據的把控專業度較高，其在訴前取證過程中應當發揮主導作用。然而，在法律設置上，考慮到目前生態環境案件的最先救濟途徑仍是民事訴訟和行政訴訟，這與檢察機關不是第一線索獲取者相關，檢察機關在生態環境保護體系中定位于最后的司法“守護者”，具有生態環境保護職能的行政機關是“首要維護者”[19]。

提起生態環境民事公益訴訟的主體是法律規定的行政機關和相關組織（主要是環境保護組織，如中華環保聯合會）。檢察機關是發現生態環境公共利益受到損害且前兩者不提起訴訟時，作為“順位”主體才可以提起公益訴訟。與此同時，生態環境類案件本身的突發性、特殊性都要求生態環境司法訴訟中的取證、保全需要更專業的技術支撐。監管部門作為長期的行政執法部門在技術鑒定方面比檢察機關更加輕車熟路。我們在開展生態環境司法訴訟前需要尋求取證前哨，保證司法訴訟的進行[20]。檢察機關在生態環境公益訴訟中需用到調查核實權，而《民事訴訟監督規則》《行政訴訟監督規則》和《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的相關規定對當事人、監管部門不具有強制性，這在客觀上造成了事實核實、證據調取等方面需要個人、監管部門的主動配合。

值得欣慰的是，最高人民檢察院與九部委聯合印發的《意見》中明確提到“進一步明確移送標準,逐步實現行政執法機關發現公益訴訟案件線索及時移送檢察機關、檢察機關發現行政執法機關可能存在履職違法性問題提前預警等功能”，為檢察機關與行政監管部門的協作制定好了框架。更為切實可行的是檢察機關可以通過“雙贏多贏共贏”的工作理念[21]，在主動立案的同時，保留對監管部門的督責空間，注意不越過行政執法權力界限，進一步強化生態環境保護體系中“司法與行政之間的有機銜接”[22]。

（三）發揮對行政執法機關的督促作用

檢察機關目前能夠提供生態環境救助的渠道無非是自己訴訟和督促監管部門正確履職。隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》中對檢察機關生態公益訴訟主體身份的確認，公眾對檢察機關訴訟方面的注意力較集中，但不能忽略監管部門在公益訴訟中的前哨作用。檢察機關在支持生態環境司法訴訟之前，加強與行政執法機關的溝通聯系、協調合作，以爭取訴前工作效果最大化為目標，做好公開宣告等工作[23]。

對照法律規定標準，厘清行政執法機關相關的執法權力和責任清單，以此來判定行政執法機關是否實施合法和規范有效的行政監管手段，對可能存在的不作為或者違法行為，從督促的角度出發，做好檢察機關對行政執法履職的監督工作。對生態環境和資源保護領域內的系統性執法問題依照程序通過檢察建議的形式列明依據、事實和檢察意見，做好訴前釋法說理工作，及時做好跟蹤反饋工作。以不干涉行政執法機關為邊界，正常履行檢察權和自由裁量權。更關鍵的是檢察機關要切實轉變工作思維，不能受片面的業務政績觀影響，過分追求辦理公益訴訟案件的數量或者說考核業績，要真正把解決生態環境問題作為目的，將公益訴訟作為手段，檢察機關更多的是督促起訴和支持起訴，當其他司法救助途徑“窮盡”時，才適宜由檢察機關作為主體提起訴訟。

在生態環境司法保護中，要區分好生態環境的“利益關聯群體”和“公共利益”[24]，受害的關聯群體可以依據《民事訴訟法》相關規定提起確定性的民事訴訟，對涉及侵害公共利益的生態環境案件，可以由行政監管機關和相關環境保護組織提起民事訴訟，在前兩者不提起訴訟的情況下，檢察機關可以提起民事公益訴訟。對行政監管機關違法履職或不作為而造成生態環境受害事件的，檢察機關先發出檢察建議督促其依法正確履職，對不依法履職的生態環境監管機關，檢察機關依據《行政訴訟法》提出行政公益訴訟。此外，立法者賦予檢察機關的公益訴訟權力是希望國家公權力能夠更加有效地保障社會、國家的公共生態權益。檢察機關履行監督職責中發現行政執法機關可能存在貪腐和瀆職類職務犯罪案件線索，應當及時移送給紀檢監察機關，構建起生態環境保護的“司法與監察、行政、社團、環境公益保護組織”的多元共治的治理體系。

三、生態環境司法保護中檢察機關的訴中作用

由于民眾所享有的生態環境權屬于生態環境公權的范疇[25]，形成了生態環境的公共權益，對于生態環境法益監管和保護的首位主體是生態環境保護行政部門。檢察機關要保持檢察權（刑事公訴權、公益訴訟權等）的謙抑性和謹慎性，要用“兜底”思維保證生態環境公益訴訟的開展，注重發揮檢察建議對生態環境保護之功效，尤其是注重督促生態環境部依法履職、正確履職和積極履行。在行政監管機關不糾正違法或消極履職時，檢察機關提起生態環境行政公益訴訟“應以檢察建議為依據”[26]，還要注意化解行政機關抵觸情緒的問題，及時銜接、轉化好行政執法證據與公益訴訟證據，界定好檢察機關訴訟過程中的身份定位問題，解決實踐中可能存在的程序性爭議，保證生態環境公益訴訟的公正。

（一）細化非刑事生態環境案件直接訴訟的標準

檢察機關在生態環境司法保護中，具有刑事、民事、行政三位一體的保護模式，生態環境刑事保護側重于對破壞生態環境資源犯罪行為的打擊。從檢察機關辦理的生態環境方面的刑事案件來看，有些案件既涉及刑事檢察，也涉及民事和行政公益訴訟檢察。檢察機關對生態環境公共利益監督保護的“非刑事”的司法救濟方式主要有兩種：一是對損害生態環境公共利益行為進行監督而提起民事公益訴訟；二是對不履行監管職責或發生違法行為的生態環境監管機關進行監督而提起行政公益訴訟[27]。刑事案件的檢察審查標準和審查方式已有成熟的模式，對民事公益訴訟和行政公益訴訟等非刑事生態環境案件，在共享、分析行政執法機關執法信息的過程中，從掌握的案件線索開始到具體的立案這一時間段，檢察機關要做的生態救濟工作的具體流程和相關期限要盡量地用條款固定下來，形成必要的檢察工作規范和檢察業務流程。對生態環境監管部門的行政自由裁量權要有檢察介入[28]，對檢察介入的限度也要形成相應的規范，在規勸行政裁量權的過程中規范檢察權的運行。

檢察機關要以檢察公益訴訟“兜底”司法保護生態環境為指導思想，在“窮盡”訴前程序為前提、向行政執法機關提出生態環境檢察建議時，就應該以及時督促為主，以免引起民事和行政訴訟的重復發生，特別是不干涉私權訴訟和行政執法領域，以免造成司法資源的浪費[29]。在整個訴訟過程中，注重劃分清楚生態環境公益“訴前”的時間線，明確好檢察機關的督促責任和行政執法機關的反饋、整改責任，防止追責時缺乏相關依據。如檢察人員審查損害生態環境案件線索、要求行政執法機關說明情況、發出檢察建議、行政執法機關反饋和整改等一系列工作的期限和標準都應該有規范性標準，減少該過程中不必要的自由裁量權。雖然檢察建議缺乏剛性，但不贊成檢察建議內容的模糊性，而應以非常明確的建議讓生態環境行政監管部門予以整改，避免發生責任推諉的情況，從而盡快地開展生態環境救濟。檢察機關開展生態環境公益訴訟的目的并不是為了訴訟，更不是為了干預生態環境監管機關行政執法，而是督促其積極履職解決生態環境問題。因而，對發出檢察建議后在規定的一個月內未答復或沒有采取任何糾正措施的行政執法機關，應當提出生態環境行政公益訴訟，不能簡單生搬硬套普通刑事監督案件規范和流程。

（二）做好行政執法證據與刑事犯罪證據的轉化

檢察機關采取司法訴訟對生態環境的保護除公益訴訟方式外，刑事訴訟同樣重要。破壞生態環境的刑事犯罪案件線索，大多部分是由行政執法部門移送至公安機關立案，經偵查后移送檢察機關進行審查。行政執法和刑事司法是兩種法律行為，更為關鍵的是行政執法案件的證據標準和刑事案件的證據標準不同⑥。生態環境行政執法案件涉嫌犯罪時，行政執法機關通常將案件線索和相關行政執法取證卷宗材料一并移送公安機關，這涉及將生態環境行政執法證據“轉化”為刑事司法證據的問題⑦。在司法實務中，公安機關為了節省資源提高效率，將生態環境行政執法取得的主要證據通過協作規定實行“拿來主義”⑧，刑事司法證據制度與證明標準有著自身的規范，這就導致移送至檢察機關的證據中可能會存在證據缺失、證明效力不足、取證不規范等問題。

對于生態環境刑事犯罪案件，調查取證活動常常具有非常強的專業性和科技性，檢察機關受理公安機關移送的案件后，尤其是在審查批捕過程中，如何公正判別證據的合法性、客觀性和關聯性也受專業領域的局限。為克服這類問題的出現，檢察機關可利用與行政部門的溝通機制，掌握線索的同時與行政機關多交流證據采集方面的問題，將刑事案件中比較具有共性的證據要求和證明標準與行政執法機關說明清楚。為了加強檢察機關與生態環境執法機關的配備合作，可以在檢察機關與生態環境執法機關之間互派人員掛職學習，提升生態環境執法部門第一時間獲取有效證據的能力和檢察人員審查生態環境專業性證據的能力。

在生態環境刑事和行政交叉案件中，往往按照“先行政后刑事”原則進行處理[30]，由生態環境行政執法機關先行介入調查核實、依照行政法規進行處罰，如果行政處罰不足以與損害或破壞結果“相當”，并發現破壞生態環境資源行為的危害后果已涉嫌犯罪⑨，由生態環境監管機關移送給公安機關，或者公安機關主動立案，開啟刑事司法程序。在行政執法調查取證和公安機關偵查取證方面存在程序規定和證明標準上的差別，這給檢察機關對生態環境犯罪案件的證據審查提出新要求，檢察人員審查證據時應當堅持“程序正義與實質正義”的原則，主要審查生態環境取證程序是否符合法律規范，尤其是審查取證行為有無違反明確的禁止性規定的情形，通常在審查活動中需要調取現場執法視頻資料（記錄儀）等，必要時也可以詢問在場人員。對行政機關的環境結果測評等專業證據方面向專業機構進行求證。按照刑事證據的合法性、關聯性和客觀性進行全面審查，防止瑕疵行政證據被直接轉化成刑事證據，切實降低刑事訴訟風險。

（三）明確檢察機關在生態環境司法訴訟程序中的身份

檢察機關是憲法規定的法律監督機關，守護的是國家利益和公共利益，但因為公益訴訟與刑事訴訟的性質存在差異，導致在二審程序中上級檢察人員出庭的身份存在分歧。專家學者尤其是民法學專家認為檢察機關在生態環境公益訴訟活動中存在著地位模糊、角色沖突、權能不清、規則粗疏等問題[31]。比如檢察機關在生態環境刑事訴訟中擔任的是公訴人的角色，代表國家提起公訴并承擔舉證證明的義務，而在非刑事訴訟關系中與被告是平等的，如果對法院的判決不服，依照《公益訴訟解釋》規定，適用的也是上訴程序。但在刑事案件中檢察機關對其中的刑事部分和附民事公益部分都不服的話，啟動的卻是抗訴程序。有學者認為，在民事公益訴訟中檢察機關的“訴訟地位應當定位于訴訟參與人”[32]。有學者認為，倘若同樣是公益訴訟的二審程序，檢察機關既可能是上訴方又可能是抗訴方，訴訟地位是不一樣的，而且在訴訟“程序選擇上具有一定的任意性”[33]，尤其是很難保證不會出現不同的二審判決，打破了私法上的訴權的平衡，真正的司法公正就難以保證和實現。

在司法實務中，生態環境損害通常比較難以恢復，這就引發生態環境公益訴訟必須具有超前的預防功效，而不能完全等同于傳統的懲戒或填補損害[34]。就案件的類型方面，檢察機關開展公益訴訟檢察工作至今，主要是對生態環境犯罪案件會采取刑事附帶民事公益訴訟的方式，把民事檢察公益訴訟直接嵌入刑事訴訟程序中，讓“刑案”成為生態環境民事檢察公益訴訟的觸發機制，檢察機關在司法訴訟中以法律監督者的身份出現。這主要是考慮到《憲法》規定檢察機關是作為法律監督機關存在的，立法者將檢察機關列為提起公益訴訟的主體，有學者認為是檢察機關行使著“一般監督權”[35]，也正是希望國家公權力能夠在生態文明建設中發揮作用。這不是對私權領域的侵犯，而是對生態公共權益提供更有力的司法保護。

檢察機關在一審程序中與被告方處于平等的訴訟地位接受審判，而二審過程則應該體現檢察機關的監督屬性，不辜負出臺檢察機關公益訴訟制度的初衷。作為司法解釋的《公益訴訟解釋》是“兩高”一起頒布的，檢察機關應該主動就這種身份分歧狀況與審判機關進行溝通，出臺類似效力的規定明確自己在二審程序中的抗訴的訴訟身份，而不是簡單地劃為一般公訴人。同理得出，上一級檢察院應該是以監督者身份參與同級人民法院的審判活動。主要考慮到檢察機關作為公訴人身份參與刑事、民事、行政生態環境公益訴訟符合檢察權的統一性、監督性和權力的平衡性[36]。

四、生態環境司法保護中檢察機關訴后監督執行作用

檢察機關是生態公益訴訟的發起者、監督者，有對不服的判決結果上訴、抗訴的權利，也有監督有效判決或裁定落實到位的義務。畢竟提起訴訟只是手段，生態環境的恢復才是最終的目的。法院執行難的問題一直是司法實踐中不容忽視的現實，被告的罰款是否繳納、行政機關訴后是否實施具體執法行為和罰款的管理、賠償金的用途都應當納入檢察機關的監督范圍，只有后續判決得到執行，檢察機關才算是在生態公益訴訟中發揮了檢察職能作用。

生態環境公益訴訟判決結果的執行，尤其是罰款的到賬和使用，是受損生態修護、補償的物質保障，切切實實地關乎社會公共利益，檢察機關作為國家公權力的代表有責任對該類資金管理進行監督[37]。而且，污染整治、生態恢復的過程涉及與生態環保相關的部門，有時候還需要多個部門進行合作，使用相關的資金，而檢察機關的監督可以規范上述部門的行政行為，避免職務犯罪的發生。

最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十二條規定：“人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發生法律效力，被告不履行的，人民法院應當移送執行。”雖然該條款規定了人民法院有移送執行職責，但現實執行階段，不能避免法院移送或執行部門執行不及時的問題，檢察機關可以督促其執行。甚至于當罰款未到位時，從修護的及時性考慮，可以建議執行機關墊付執行，從而將生態案件對群眾、國家的損失降到最小，使得公益訴訟發揮較好的社會效果。檢察機關要監督有關行政機關，保證生態修復項目的質量，杜絕違法、違紀現象的發生。在監督的過程中，檢察機關可以通過檢察建議的形式指出行政機關存在的問題、改正的方向，并跟蹤整改的情況。

五、強化生態環境檢察隊伍專業化建設

從公益訴訟制度確立以來，檢察機關內部原先承擔該項工作的部門主要是民事行政檢察部門，直到2019年全國檢察機關“重塑性”內設機構改革中，最高人民檢察院專門設立了公益訴訟檢察廳（第八檢察廳），省市縣檢察機關也設立了相應的公益訴訟檢察部或辦案專業團隊。但是，與2014年最高人民法院系統中設立專門的環境資源審判庭采取刑、行、民“三合一”審判體系相比，檢察系統生態環境訴訟機制的建設有待改革創新。考慮司法訴訟程序的連貫性以及“訴審”的專業對口等問題，有專家學者建議設立與法院相似的“三合一”檢察辦案體系，實行生態環境資源檢察辦案的“機構、人員和程序”的“三合一”[38]，全力開展對生態環境資源專業化保護。

當前，檢察機關辦理公益訴訟案件從信息收集、線索梳理、評估分析、調查取證以及依法督促行政機關履行監管職責等與傳統的檢察職能有很大的不同。比如，傳統公訴業務中，檢察機關主要是對公安機關偵查活動獲得證據進行審查、開展非法證據排除，不包括督促協調行政機關履行職責等工作。在檢察機關內部對生態環境公益訴訟案件的辦理，還存在諸多的問題。比如，辦理生態環境資源案件的專業化團隊的能力問題，而且許多地方還未能解決檢察機關孤立辦案的問題，未能構建起全國和地方公益訴訟信息平臺，以致影響檢察機關對生態環境領域案件線索的發現能力和生態環境公益訴訟案件的辦理能力。

因為生態環境訴訟不同于一般訴訟，其對涉及大氣、水文、地理、生物等多領域的專業性知識的要求更高。因為檢察人員在辦理生態公益案件時需要通過環境專業知識對污染的行為、后果等事實進行審查認定，與此同時面對相關的客觀證據、鑒定結果等部分也需要了解、掌握技術指標進行甄別。特別在定性環節，除了一般的法律規范，在具體規定條款欠缺的情況下，還需要在專業思維理念的指引下選擇所能適用的規則。這對于辦理生態公益訴訟的檢察人員來說是一個無法回避的現實問題。要真正地解決人員不足、知識欠缺等問題就必須有針對性開展環境訴訟隊伍的建設。

直接引進有環境法背景的人才是比較容易出成效的做法，但比較難實現。因為該類案件的辦理主要集中在基層檢察院，而該類專業性人才多擁有碩士以上學位，他們的就業選擇往往不在基層。因此，目前較能夠實施的專業化建設焦點，仍在現有干警身上。加大對在職干警培訓力度，利用在職干警在法律專業方面的優勢，集中學習環境資源專業知識，利用檢校合作等方式，邀請高校老師、環保監管技術人員上課，并鼓勵干警參加生態環境類的在職學習。立足檢察機關的崗位練兵，定期召開聯席會議研究實務疑難問題，對專業知識進行考核，篩選出適合生態公益訴訟的人員上崗，努力培養一批精通辦理生態環境資源案件的復合型人才。

六、結束語

環境生態危機和新冠肺炎疫情暴發是人與自然的錯位以及人類異化消費導致的“惡性”后果，許多國家和地區通過立法來保護生態環境和野生動物，抑制“過度生產和異化消費”，“革除濫食野生動物之陋習”[39]，重建人類的生態消費觀和生產觀，把“生態正義”作為人類“消費的倫理尺度”[40]，合理推進社會物質生產，以法治來體現對生態公益的保護和對生態正義的伸張，全力遏制現代工業化、信息化所引發的資源枯竭、生態惡化和自然失衡等問題，構建起“人與自然和諧共生”的司法環境，促進“種際”“自然”和“社會的生態正義”[41]。在參與生態環境公益訴訟時，檢察機關兼有訴訟結構中的當事人與憲法定位的法律監督者的雙重身份，兩項身份的內在本質是相同和一致的。生態環境問題通常具有多樣性、系統性、專業性、動態性、復雜性、可變性等特點，對現代生態環境問題的治理權能必然是主要依靠生態環境保護行政執法部門的公共權力，檢察機關守護著生態環境“托底”的司法保護功能。

在我國，檢察機關開展生態環境公益訴訟還處于起步階段，這不僅是因為之前條款未作明確的規定，也同之前的司法訴訟環境有關。之前的司法生態訴訟多由個人或者行政執法機關提起，訴訟力量的不對等、行政執法的低效率都使生態破壞行為沒有得到懲罰性約束。當前，面對新冠肺炎疫情，人們思考如何構建和諧共生的生態環境以及加速推動生態文明建設，尤其是加大對生態環境的保護力度，檢察機關應多發揮能動性，積極主動地參與到對物種、自然和環境保護中來，既要做好原告，也要做好監督者。在生態環境治理中最大限度地履行好檢察職能，以人與自然的“物我兩旺”為目的[42]，有效提升生態環境治理能力，強化對生態違法與犯罪行為的懲處和治理，突出民事和行政司法訴訟對生態公益的守護，為建設資源節約型、環境友好型社會貢獻檢察智慧和檢察力量，切實助推生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化。

注釋：

①2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過對《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條做出修改。

②2019年1月2日，最高人民檢察院與生態環境部、國家發展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局聯合發布《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》。

③《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

④我國現有的生態環境犯罪行為包括：非法處置進口的固體廢物罪；非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪；非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪；非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪五個罪名。

⑤我國生態環境公益訴訟制度的法律依據主要包括《民事訴訟法》第五十五條，《行政訴訟法》第二十五條第四款和《環境保護法》第五十八條等。

⑥關于行政執法案件與刑事司法案件對證據的證據能力要求的差異，參見李惠宗：《行政法要義》，臺北：元照出版公司2013年版，第279—280頁。

⑦2012年修訂后的《刑事訴訟法》第五十二條規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、資料、電子視聽數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”2016 年最高人民法院和最高人民檢察院聯合制定《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，2017年環保部（現為生態環境部）會同公安部、最高人民檢察院印發了《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》。

⑧《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第二十條：“環保部門在行政執法和查辦案件過程中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數據、監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”

⑨《環境保護法》第六十九條規定：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”