湄公河—美國伙伴關系：緣起、趨勢與挑戰

徐金金 嚴俊誠

摘要： 為平衡中國在湄公河地區日益上升的區域影響力，美國試圖將湄公河地區納入其“印太戰略”框架，并構建了“湄公河—美國伙伴關系”這一新的合作機制。該機制進一步擴大了《湄公河下游倡議》的合作內容，從廣度和深度兩個層次推進美國同湄公河區域國家的戰略合作。當前，美國與湄公河區域國家在經濟和政治層面仍存在分歧，考慮到美國國內政治問題激化以及拜登政府的全球戰略調整、緬甸國內動蕩的政治局勢，以及中國在湄公河地區地緣影響力的日益提升，美國試圖通過“湄公河—美國伙伴關系”攪亂中國周邊地區的企圖很難如愿。

關鍵詞：湄公河—美國伙伴關系;印太戰略;美國;中國

中圖分類號：D819? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2021）06-0088-09

2020年9月11日，美國宣布啟動“湄公河—美國伙伴關系”（Mekong—US Partnership），并稱之為“印太愿景和東盟戰略伙伴關系不可或缺的一部分”。顯然，美國旨在通過加強同湄公河地區國家的戰略協同合作來服務于其“印太戰略”和東盟戰略伙伴關系的施行，從而在中南半島地區削減中國的區域影響力，重塑其在東南亞乃至于亞太地區的區域主導權。那么，“湄公河—美國伙伴關系”是如何產生的？有哪些發展趨勢？又面臨哪些挑戰？本文擬就這些問題加以討論。

一、“湄公河—美國伙伴關系”的緣起及其戰略考量

美國同湄公河流域國家之間的合作緣來已 久，但在奧巴馬政府提出“亞太再平衡”戰略之前，湄公河地區乃至于整個東南亞地區都只是美國全球戰略中的次重點地區。冷戰前期，美國政府將湄公河流域國家視為遏制共產主義的一道屏障，其合作模式是在“湄公河下游調查協調委員會”（MC）基礎上所開展的小規模、低層次的合作，合作的主要目標也僅是遏制共產主義的向南擴散，并未形成重要的戰略合作伙伴關系。從冷戰結束后到小布什政府執政時期，整個東南亞地區在美國的全球戰略定位中也都落后于歐洲、東亞和中東。

直到2009年，奧巴馬政府提出“重返亞太”戰略構想后，為遏制中國在亞太地區的區域影響力，鞏固美國在亞太地區的主導權，東南亞的戰略地位逐步上升，而作為東南亞重要區域的湄公河流域國家也成為了美國積極拉攏與開展合作的重要對象。2009年7月，在第16屆東盟地區論壇上，美國時任國務卿希拉里·克林頓提出與湄公河五國（泰國、越南、柬埔寨、老撾、緬甸）構建新型合作框架的構想。而后，希拉里與五國達成了“湄公河下游倡議”。這一倡議是美國同湄公河流域國家達成的第一個戰略合作框架。特朗普上臺后，為了進一步圍堵中國，特朗普把奧巴馬政府時期的“亞太再平衡”戰略升級為“印太戰略”，將美國對外戰略重心由亞太地區擴展到“印太”地區。而作為溝通印度洋與太平洋的交通要塞，又因其是“印太”戰略中心地區東盟的重要成員，湄公河流域的地緣重要性進一步提升。

2019年8月1日，“在湄公河下游倡議”部長級會議上，美國國務卿邁克爾·蓬佩奧（Michael R.Pompeo）充分肯定了十年來“湄公河下游倡議”所取得的一系列成果，并表示“我們將繼續支持和保護湄公河流域國家的主權和安全，幫助這些國家發展經濟并保護自己豐富的文化和環境。” 2020年9月11日，為深化同該地區的區域合作，美國與柬埔寨、老撾人民民主共和國、緬甸、泰國及東盟秘書處啟動了“湄公河—美國伙伴關系”。同年9月15日，美國常務副國務卿比根（Stephen Biegun）參加了第一屆湄公河—美國伙伴關系部長級會議，并將其升級為戰略合作論壇。該會議指出“伙伴關系將繼續開展現有工作，并擴大我們的合作領域，包括經濟連通性，能源安全，人力資本發展，越境水資源和自然資源管理以及非傳統安全”[ 1 ]。拜登政府上臺后，其繼承了特朗普執政時期的政治遺產，在2021年1月12日，美國和越南共同主辦了湄公河—美國伙伴關系機制下的首次湄公河政策對話，并且由負責東亞和太平洋事務的首席副助理國務卿阿圖爾·凱沙普發表重要講話，旨在推動湄公河地區的可持續發展。同年8月2日，美國國務卿布林肯參加了第二屆湄公河-美國伙伴關系部長級會議，在會議上，布林肯強調美國致力于建設一個具有彈性、安全、互聯和開放的湄公河次區域，并強調了該地區對東盟繁榮和團結的重要性[ 2 ]。作為“湄公河下游倡議”的擴展與升級，“湄公河—美國伙伴關系”的構建，反映了美國同湄公河流域國家合作的深化，也顯示該地區對美國戰略重要性的上升。政治實踐的互動和現實利益的考量是國家間合作的重要基礎，而兩者伙伴關系的構建也是在既往的實踐互動中所積攢的合作效益以及出于現實利益考量的背景下產生的。

（一）強化美國同湄公河地區的合作力度

自2009年“湄公河下游倡議”提出以來，經過在此框架下11年的長期協商與合作，美國同湄公河流域國家在諸多領域取得了明顯的合作成效。根據美國貿易代表處的數據顯示，2019年美國與湄公河地區五個國家的年貿易額接近1 166億美元，其中越南和泰國是美國前20大貿易伙伴，美國對越南和柬埔寨的對外國直接投資增長了10%以上。這折射出湄公河流域國家作為美國新一輪產業轉移的吸納國以及憑借其日益開放的貿易市場，逐漸成為美國進行海外投資和推動雙邊貿易合作的重要地區。此外，為扶持湄公河地區的經濟發展和構建一個相對穩定的區域秩序，美國加大了對湄公河地區的對外援助。自2009年《湄公河下游倡議》推行以來，美國國務院和美國國際發展署（USAID）向湄公河五個伙伴國提供了近35億美元的對外援助，并且覆蓋了基礎設施建設、電力開發、人力資源培育、教育等諸多領域[ 3 ]。美國同湄公河流域國家所開展的以及正在進行的合作項目，如表1所示。

在“湄公河下游倡議”的區域合作框架下，美國同湄公河地區的合作取得了明顯的成效，且正逐漸向更高層次的領域展開合作。“湄公河伙伴國家通過與美國的合作，促進了湄公河次區域的穩定、和平、繁榮和可持續發展，它進一步加強了美國同柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南之間牢靠的和長期的關系”[ 4 ] 。可見，“湄公河下游倡議”的政治實踐所帶來的對雙方利益的滿足，使美國同湄公河地區國家期望通過達成新的合作協定來深化雙方的合作力度。

（二）使湄公河—美國伙伴關系服務于美國“印太”戰略的實施

為了遏制中國在“印太”地區的影響力，維持美國在“印太”的主導權，特朗普政府在“亞太再平衡”戰略的基礎上提出了“印太戰略”。在2017年10月18日，時任美國國務卿的蒂勒森在美國戰略與國際研究中心的演講中首次提出了特朗普政府版的“印太”概念，這時期該概念是作為一種戰略構想而存在，在2018年，特朗普政府則明確提出了“印太戰略”（Indo-Pacific strategy）的概念，旨在構建“一個自由開放的印太”。之后，圍繞著“印太”戰略設想，美國構建起了以美日印澳為四方核心、東盟為戰略中心的合作框架。拜登上臺后，依然延續了特朗普的“印太”戰略，并強調“一個自由和開放的印太地區對每個國家的未來都是至關重要的”，同時承諾要確保“印太”地區受國際法管轄，致力于維護普世價值不受外部脅迫[ 5 ] 。但與特朗普不同的是，拜登更加注重與東南亞國家的戰略合作。拜登上臺后，美國國務卿布林肯相繼同菲律賓、泰國、越南等東南亞國家的外長進行了通話，強調美國同這些國家的雙邊關系對于構建自由開放的“印太”地區的重要意義。

從地緣政治的視角看，湄公河地區位于印度洋和太平洋的連接地帶，臨近美國戰略伙伴之一的印度，背靠印太戰略核心地區東南亞，又是中國向南進發的西南通道，可以被視為實現區域連接的關鍵地帶，這對于美國“印太”戰略的實施具有重要的地緣價值。在經貿層面，湄公河地區憑借其低廉的勞動力、豐富的自然資源以及隨著東盟一體化所帶來的外國資本的涌入，逐漸成為外國產業轉移和投資的重要地區，到2019年，湄公河地區的GDP總和已增長到8 650億美元，正逐漸成為印度—太平洋地區重要的貿易樞紐。此外，湄公河五國是東盟經濟共同體（AEC）的一部分，因此美國許多公司也希望利用越南、泰國等國的生產平臺借機進入東盟市場，以及其他與東盟簽署自由貿易協議的印度—太平洋地區國家。湄公河地區在地緣政治和經貿領域的重要性，使得美國將湄公河地區視為其“印太戰略”的重要地區。在“湄公河—美國伙伴關系”簽訂時，美國就強調要將湄公河作為建立一個自由開放的印度——太平洋愿景的一部分，并且倡導伙伴關系要遵循與“東盟印度—太平洋展望”和“美國印度——太平洋展望”相一致原則[ 6 ] 。可見，美國希望將湄公河地區拉入到美國的“印太戰略”的合作框架中，使其服務于該戰略的實施。

（三）通過加強合作平衡中國在該地區的影響力

隨著中國的迅速崛起，中國的國際影響力也在不斷的上升，尤其是在東南亞地區，中國推行“一帶一路”戰略和加強同該地區互聯互通后，中國在該區域的影響力日趨上升。中國的崛起所帶來的不僅是美國對于中國的遏制戰略，也造成了東南亞國家對于中國的擔憂與防范心理。根據新加坡東南亞研究所（Institute of Southeast Asia Studies）2020年的一份報告顯示，79%的受訪專家認為中國是東南亞地區最具影響力的經濟大國，同時72%的受訪者也表示對中國日益增長的經濟影響力感到擔憂[ 7 ] 。可見，東南亞國家對中國的態度呈現出一種矛盾的心理，一方面仰賴于通過與中國的貿易合作和資金援助來促進本國經濟發展和完善自身的基礎設施建設，另一方面又對如何在與中國的合作中保持自身的獨立性感到擔憂。因此，東南亞國家對中國采取的是“接觸”和“平衡”的雙重戰略，在維持與中國的經貿合作的同時，又積極拉攏美國、日本等域外大國介入該地區的事務，以尋求平衡中國在該區域的影響力。

湄公河流域國家作為中國的陸上鄰國，與中國的關系更加微妙，這也使其更加凸顯出對中國的矛盾心理。一方面，中國已成為該地區最大的貿易合作伙伴，也是該地區重要的投資國和對外援助國，并且中國與該地區的五個國家都已分別建立起了戰略伙伴關系，尤其是在“一帶一路”戰略和瀾滄江—湄公河合作機制推行后，湄公河地區與中國的經貿關系更加緊密。但與此同時，中國同湄公河地區國家在湄公河水域（中國境內稱瀾滄江）的水資源利用和開發、打擊跨境毒品犯罪等問題上仍存在觀念差異，這都對中國與湄公河區域國家之間的關系產生了負面影響。因此，在“中國威脅論”的輿論渲染下，湄公河地區國家積極同美國、日本簽訂雙邊合作協定，通過吸引域外大國的介入來實現該地區的大國均勢，從而在中美戰略競爭的態勢下謀求更多的國家利益。

美國學者羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）在《霸權之后》一書中指出“國際機制的創設是權力配置的狀況、共同的利益以及盛行的期望和實踐等因素綜合作用的結果”[ 8 ] 。湄公河—美國伙伴關系這一合作機制的構建正是美國的權力主導、雙方共同的經濟利益訴求和共同應對來自中國的挑戰的戰略目標、“湄公河下游倡議”的政治實踐等因素共同作用的產物。

二、“湄公河—美國伙伴關系”的合作趨勢

“湄公河—美國伙伴關系”既在很大程度上沿襲了“湄公河下游倡議”框架下的合作策略，但也有新的內容，并逐漸呈現出向綜合性合作機制發展的態勢。

（一）美國同湄公河五國深化了合作的廣度與深度

功能主義認為，由于意識到合作的必要而在某一功能領域進行的合作，將會推動合作態度的轉變，或者使合作的意向從一個領域擴展到其他領域，從而在更大的范圍內進行更深入的合作[ 9 ]。湄公河地區與美國基于共同的利益訴求而構建起了一系列的合作機制，從早在1957年組建的“湄公河下游調查委員會”，到“湄公河下游之友”（Friends of the lower Mekong）行動計劃，再到2009年施行的“湄公河下游倡議”等，其合作領域由最初的反共產主義滲透、河流開發、解決貧困問題到逐漸向雙邊貿易合作、教育、湄公河流域治理、健康與衛生等領域擴展，在雙方長期的共同合作中，取得了比較顯著的成就。而從“湄公河下游倡議”向“湄公河—美國伙伴關系”的發展，其不僅沿襲了“湄公河下游倡議”機制下的合作內容，同時也在廣度和深度兩個領域擴展了雙方的合作內容。

就其廣度而言，“湄公河—美國伙伴關系”有了新的合作內容：一是增添了雙方在疫情防控領域的合作。新冠疫情在全球范圍內大規模爆發后，湄公河地區五國的疫情形勢也十分嚴峻，截至2021年5月17日，湄公河五國新冠疫情確診人數已達到272 456人，死亡3 989人，疫情的大規模爆發不僅對于該地區國家的衛生健康安全帶來了嚴峻的考驗，而且嚴重阻礙了經濟的發展。“湄美伙伴關系”緊隨形勢，將衛生安全能力建設和應對疫情大流行納入到其合作領域中，并且美國也提供了資金來援助該地區的疫情防控。“迄今為止，美國已提供了超過5 200萬美元的緊急衛生、人道主義、經濟和發展援助，以在湄公河地區國家抗擊COVID-19”。拜登政府上臺后，也將新冠疫情的國際合作作為其施政的重點，并且承諾將與其他國家在應對疫情的上進行更為密切的合作，并且在美日印澳四方會談上發表聲明稱“要共同采取必要的行動，在2021年擴大安全有效的新冠疫苗生產，并將與世界衛生組織和新冠疫苗實施計劃（COVAX）等相關機制密切協調，共同加強和幫助印太國家接種疫苗”。 截止到2021年8月，美國已向湄公河次區域國家提供了850萬劑疫苗和超過5 800萬美元的經濟援助。目前湄公河五國的疫情并未完全穩定下來，因此美國與湄公河五國在疫情防控方面或許將會成為雙方合作的關鍵領域。二是將打擊跨境犯罪納入到非傳統安全合作領域的關鍵性議題。冷戰后，跨境犯罪逐漸成為威脅湄公河地區和平與穩定的突出性問題，毒品走私、人口販賣、恐怖主義、極端分裂主義等犯罪活動層出不窮，為了維持區域秩序的穩定，雙方也將打擊跨境犯罪視為重要的合作內容，美國也聲明將“計劃投資5 500億美元，以加強該地區的的執法和司法部門打擊跨國犯罪的能力”。在第二屆湄公河-美國伙伴關系部長級會議上，布林肯又再一次強調要打擊非傳統安全威脅，包括販運人口、野生動物、木材、麻醉品和武器。

就其深度而言，“湄美伙伴關系”更加注重將過去獨立的合作領域整合到一起，來實現不同領域之間的相互串聯。為了實現湄公河地區的區域互聯互通，“湄美伙伴關系”致力于將跨界水資源和自然資源管理、非傳統安全、能源開發等納入到經濟互聯互通合作中，從而實現資源的整合，以及保持各領域之間的相互合作。因此，“湄美伙伴關系”在一定程度上體現出向綜合性合作機制發展的態勢。

（二）更加突出強調同其他湄公河合作機制之間的協同合作

冷戰結束后，湄公河地區逐漸告別了充斥著意識形態斗爭、地緣沖突的時代，轉向積極尋求同域外國家之間的合作。經過近三十年的發展歷程，在湄公河地區已建立起了數量眾多的國際合作機制，比較典型的有中國同湄公河五國共同發起成立的瀾滄江—湄公河合作機制，美國倡議發起的“湄公河下游倡議”，日本主導的日本—湄公河合作（JMC）等，而“這些制度在合作成員和議題領域等方面交錯重疊，形成了‘制度擁堵’的局面，也已成為亞洲競爭性多邊主義難題的一部分”[ 10 ]。

在多種制度交錯重疊的狀態下，“湄公河—美國伙伴關系”尋求擺脫傳統的單一性的雙邊合作，轉向尋求同其他合作機制的互補性。雙方指出，該伙伴關系尋求加強與東盟以及其他湄公河發展伙伴和合作機制的互補性，鼓勵信息共享、對話、合作和利益相關方的參與。特朗普政府執政以來，一直都要求其盟國承擔更多的責任，更多的參與到區域事務的管理中去。比如在“印太戰略”中，美國積極拉攏日本、印度和澳大利亞，構建起了一個“四方對話”機制，旨在將其戰略伙伴納入到印太戰略的軌道中去，以更好的發揮協同效應。在“湄美伙伴關系”的建設中，美國也積極呼吁其盟國參與到湄公河區域治理和合作中。2020年9月9日，美國和日本在“日美湄公河電力合作伙伴關系”（JUMPP）成立一周年之際，發表了一份聯合聲明，該聲明申明了促進區域能源一體化和市場發展并加強湄公河次區域基礎設施連通性的承諾[ 11 ]。此外在美國國務院于同年10月15日召開的印度太平洋會議上，在跨界河流治理領域中，也積極呼吁合作伙伴和利益相關者的參與。而在2021年1月12日，美國和越南共同主辦了湄公河—美國伙伴關系下的首次湄公河政策對話。這次會議不僅吸引了湄美伙伴關系的六個參與國，還吸納了湄公河之友的七個參與國家和機構，以及印度、文萊、東盟秘書和湄公河委員會，共17個參與主體[ 12 ] 。可見，美國希望將其他相關參與主體拉入到湄公河—美國伙伴關系的機制中來，從而強化該合作機制的影響力。

當然，在呼吁其他主體積極參與的同時，美國也致力于將湄公河—美國伙伴關系同“印太戰略”實施和東盟一體化進程緊密結合起來，試圖通過區域互動、透明開放的合作來實現湄公河地區的可持續管理。由此來看，“湄美伙伴關系”將導致更多的美國戰略伙伴和其他非政府機構介入湄公河事務，從而實現主體的多元化和機制的互補性。并且這種多層面立體化的“朋友圈”一旦建構，將使美國湄公河政策的實施獲得更多的資源支持。

（三）針對中國的戰略取向更加明顯

在中美戰略競爭加劇的背景下，話語權的爭奪也逐漸成為兩國競爭的表現形式之一，而美國政界為取得話語主動權，也在不斷地以新的形式來丑化和貶低中國。近段時間來，美國的政府領導人和一些國會議員在內政外交話語中，逐漸盛行以“中共”來指代“中國”的表達形式，并且這種話語轉變正逐漸成為一種趨勢。在“湄公河—美國伙伴關系”啟動到之后的聲明中，美國對中國的稱謂也以“中國共產黨”（Chinese Communist Party）替代了“中國”（China），這顯然也是刻意而為之。在聲明中刻意強調“中國共產黨”這一話語，顯而易見是刻意突出強調中國同湄公河地區國家在意識形態和價值觀上的差異，將20世紀五六十年代東南亞地區的反共主義浪潮重新搬到現在的政治舞臺上來，從而塑造中國的負面形象。此外，美國還不斷地污名化中國，將湄公河水資源問題、毒品走私問題甚至南海問題都歸結為中國的責任，刻意給中國“潑臟水”。2020年11月20日至22日，美國總統國家安全事務助理奧布萊恩在訪問越南期間，也多次提及南海問題，并強調中國對湄公河地區的安全威脅，旨在挑撥中越關系。可見，美國在“湄美伙伴關系”中針對中國的戰略取向日益明顯，并且逐漸以突出意識形態對立和污名化中國的策略來挑撥中國同湄公河地區的關系。

三、湄公河—美國伙伴關系發展面臨的挑戰

“湄公河—美國伙伴關系”是美國為加強同湄 公河地區的合作而推出的新的合作機制。美國試圖打造“美湄合作”機制來對抗“瀾湄合作”機制，并把“湄美伙伴關系”納入到“印太戰略”中。然而，“湄美伙伴關系”的發展仍將面臨多重挑戰。

（一）“湄公河—美國伙伴關系”受美國國內問題和全球戰略調整影響

“湄美伙伴關系”是由美國主導的多邊合作機制，美國的重視和參與程度直接關涉到該伙伴關系的發展趨勢，因此其未來發展走向很大程度上取決于美國國內政治的狀況以及美國是否愿意將其作為戰略重心。從當前的美國形勢看，美國國內正面臨著多重問題：

一是美國國內疫情難以遏制。自新冠疫情在美國爆發以來，由于特朗普政府防疫措施的不力，美國的疫情問題遲遲難以緩解，不僅確診人數早早突破千萬，而且還一度爆發美股熔斷、企業大規模停產、失業人數劇增等一系列經濟問題，疫情問題已經成為影響美國經濟和社會穩定的頭號危機。拜登執政后，也將施政重心放在國內的疫情防控中，不僅多次發表電視講話，呼吁全國加強防疫措施，要求美國民眾佩戴口罩、保持社交距離和接種新冠疫苗，而且承諾在執政百日內完成“一億支疫苗接種”的目標。

二是美國國內嚴重的種族問題。2020年5月26日爆發的“弗洛伊德事件”使美國的種族問題再度成為社會焦點問題，并引發了大規模的抗議示威活動。為反對對黑人的種族歧視及種族壓迫，美國的黑人掀起了“黑命貴”（Black lives Matter）運動，并且這一運動逐漸擴展到全美。然而，在黑人運動愈演愈烈的形勢下，一場追求種族平等的正義運動轉變成了一系列的燒殺搶掠的暴力恐怖活動，這引發了大規模的社會騷亂并嚴重影響了美國社會秩序的穩定。此外，在黑人的種族問題尚未緩解的同時，針對亞裔美國人的仇恨犯罪在逐漸上升，使美國的種族矛盾日益尖銳。為此，拜登在3月11日的白宮電視講話中，強烈譴責一年來在美國頻繁發生的反亞裔仇恨犯罪事件，必須停止對亞裔的攻擊、騷擾和指責。

三是拜登政府無力將過多的資源投向湄公河區域。拜登政府相較于前任的特朗普政府，其全球戰略呈現出了一定的差異，雖然在亞太地區戰略層面拜登將整體上延續特朗普的“印太”戰略框架下的同盟體系，但在緩和對歐關系以及處理中東問題上將會牽扯拜登政府更多的精力。在特朗普執政時期，美歐之間的分歧和沖突不斷，雙方不僅在自由貿易和金融合作等領域產生了摩擦，更為嚴峻的是作為維續美歐關系穩定的北約問題上也因軍費投入比例產生了分歧。此外，中東的伊朗核問題、巴以沖突等都是特朗普時期留下的爛攤子。新上臺的拜登政府與特朗普政府相比，呈現出專業、多元、平衡和回歸建制派的特點[ 13 ]，因此其全球戰略會更多地凸顯出戰略的多元化、平衡性特點，將戰略的重心施加于亞太、歐洲和中東等地區，而缺乏關注度的湄公河地區在拜登的全球戰略中并不顯眼。

因此，在美國國內政治狀況趨于復雜的政治形勢下，美國當前的戰略重心必然會在短時間內聚焦于美國國內問題的解決，尤其是疫情問題和美國社會撕裂問題。而從全球戰略來看，拜登也會將戰略重心聚焦于改善美歐關系以及強化同傳統的亞太地區盟國的同盟關系上。因而，美國政府在近期會將戰略重心聚集于國內政治以及歐洲、東亞、印度等地區，湄公河地區短時間內不會成為美國重點關注的區域，“湄公河—美國伙伴關系”在短期內或許也不會有重大進展。

（二）湄公河地區國家同美國之間仍存在較多分歧

雖然在“湄公河下游倡議”機制的合作過程中，美國同湄公河五國在雙邊貿易、自然資源開發、基礎設施建設、人力資本培育等領域取得了一些成果。但湄公河地區國家與美國在經貿、人權、宗教等方面仍存在觀念和政策上的分歧。

在經貿領域，美國同湄公河五國間存在著較大的貿易逆差，這是構成雙方經濟矛盾的關鍵因素。以越南為例，2019年美國對越南商品出口為109億美元，而美國從越南進口的商品總額達到666億美元，雙方的貿易逆差高達558億美元。貿易逆差歷來是美國挑起雙邊貿易摩擦、制定貿易保護政策的借口。在特朗普時期，大打“經濟牌”成為特朗普政府的重要外交戰略。由于美國同湄公河五國存在著高額的貿易逆差，美國經常性地對湄公河地區國家推行“關稅戰”、限制商品進口、開展反傾銷調查等貿易保護主義舉措。2019年11月，美國宣布將在2020年4月取消對泰國500多種商品的“普惠制關稅待遇”。2020年10月2日，美國貿易代表辦公室又宣布對越南木材和匯率相關政策發動“301調查”，并且在同年12月，將越南納入到貨幣操縱國的名單。美國強制推行的貿易保護政策加劇了雙方經濟和政治上的緊張局面。

在人權、宗教、民主等議題上，美國同湄公河地區國家也矛盾重重。湄公河地區國家的政治形勢相對復雜，尤其是國內政治問題根深蒂固，如緬甸的“羅興亞人”問題、泰國頻繁的政權更迭、老撾國內親中派和親越派的對立等，這些都是桎梏國家穩定和湄公河區域發展的核心議題。然而，湄公河國家的這些國內政治問題卻往往成為美國打著人權、民主旗號進行民主輸出和干涉當事國內政的借口，如美國多次插手緬甸的羅興亞人問題。美國政府一直將緬甸視為推廣民主化的樣板，早在吳登盛執政時期，美國曾多次就羅興亞人問題指責吳登盛政府，要求其改善羅興亞人的生存環境，保障羅興亞人的基本人權。昂山素季上臺后，美國指責昂山素季在羅興亞人危機中處理不力，并出臺了相關政策對其進行“敲打”。同樣在泰國問題上，美國多次對泰國頻繁的軍事政變公開指責。2014年泰國發生軍事政變后，時任美國國務卿克里指責泰國政變缺乏正當性，并表示這將影響美泰關系的發展，并且在之后決定削減對泰援助。美國頻繁地利用湄公河國家的內部問題大做文章，其目的是通過干涉他國內政的行為來謀求自身的地緣利益。美國這種干預他國內政的行為 ，引發了湄公河地區國家強烈不滿。2018年11月，昂山素季在與美國副總統彭斯的會面中，昂山素季當面反駁道“在某種程度上，我們可以說我們比世界上任何一個國家都了解緬甸”[ 14 ] 。一位緬甸非政府組織代表也表示：“緬甸政府厭惡美國操縱羅興亞議題上的立場，美國認為這是一個人權議題，而緬甸不是這么看”[ 15 ]。2020年10月27日，泰國的“保王黨”人士就美國參與并推動泰國近期的抗議示威活動而在美國駐曼谷大使館前集會抗議，要求停止對泰國的“混合戰爭”（hybrid war），尊重泰國內政[ 16 ] 。未來，美國同湄公河地區國家在相關議題上的分歧也將是阻遏美湄關系發展的絆腳石。

（三）雙方的核心戰略目標存在差異

對于“湄公河—美國伙伴關系”的構建，雙方所追求的戰略目標并不一致。從美國的戰略視角來看，其在湄公河地區主要追求的是一種地緣政治價值。湄公河地區直接關系到中國在印度洋上的出海通道安全，因此可以將其作為遏制中國向西南方向進發的重要關卡。鑒于該地區在圍堵中國中的重要地緣位置，美國急欲將湄公河地區納入到“印太”戰略中。美國企圖擴大其在湄公河地區的影響力，并以此為依托，從西南陸地方向對中國構筑戰略包圍圈。為此，美國經常性地在湄公河地區問題上指責中國，目的是挑撥中國同湄公河地區國家的關系，使湄公河五國更好地為美國的反華戰略服務。

而湄公河五國更多地是將合作的重點放在經貿領域，其戰略核心目的是謀求經濟利益。湄公河地區是一個經濟上相對落后的區域，尤其是老撾、柬埔寨、緬甸三國。這三個國家GDP總量位居世界末位，基礎設施落后，人民的生活水平低下，因此其當前國家的戰略取向集中于發展經濟，更多的是尋求同域外大國的合作來謀求經濟利益。在后殖民主義時代的東南亞民族國家建設中，經濟發展具有根本性意義和優先地位，經濟的發展狀況關涉到國家的安全。換句話說，東南亞地區國家的政治社會穩定性與政權合法性在很大程度上依賴于能否為國民創造物質財富[ 17 ] 。因此，湄公河國家致力于同美國開展雙邊貿易、吸引美國的產業轉移和資本投資，從而更好地服務于本國的經濟發展，而對同美國一道遏制中國缺乏興趣。在雙方核心戰略目標迥異的狀況下，“湄公河—美國伙伴關系”的發展未必如美國所愿。

（四）緬甸國內政治形勢日益嚴峻

2021年2月1日，緬甸爆發軍事政變，緬甸總統吳溫敏、國務資政昂山素季以及部分民盟高級官員被緬甸軍方帶走并進行扣押，由國防軍總司令敏昂萊接管國家立法、司法和行政三項大權，并由副總統吳敏瑞代行總統職務。在2月1日的電視聲明中，緬甸軍方宣布將實施為期一年的緊急狀態，國家緊急狀態結束后，緬甸將重新舉行大選。緬甸政變爆發后，立即引發了國際社會的強烈關注，中國外交部發表聲明稱“中方希望緬甸各方妥善處理分歧，維護政治和社會穩定”，東盟也在3月2日的非正式的外長會議上，由輪值國主席發表聲明，呼吁緬甸各方以和平方式解決當前的問題。作為長期以來將緬甸視為推廣民主化樣板的美國，對于緬甸的軍事政變大為不滿。2月10日，拜登發表一份簡短聲明，要求緬甸軍方立即釋放包括昂山素季在內的被關押的相關人士，并正式宣布將對緬甸軍方進行一系列的制裁。同年3月29日，美國貿易代表凱瑟琳·戴（Katherine Tai）在社交媒體上發文稱，美國根據2013年《貿易和投資框架協議》（TIFA），決定暫停與緬甸的所有貿易往來，該決定立即生效，直到緬甸民選政府回歸執政為止。可見，緬甸的軍事政變已經惡化了美緬之間的雙邊關系。這不僅對改善美國同緬甸的關系造成了重創，也阻礙了湄公河—美國伙伴關系的進一步發展。

（五）中國在湄公河地區的話語權和政治影響力日益提升

湄公河地區緊鄰中國西南地區的云南、廣西，是中國通往印度洋的西南通道，對中國的周邊安全具有重要的地緣價值。同時，湄公河地區自然資源豐富、消費市場較為廣闊，更是東盟經濟共同體的重要組成部分，因此中國也將其視為構建中國—東盟命運共同體的重要合作伙伴。因而，湄公河地區憑借獨特的地緣政治價值和區域發展潛力，成為中國重點關注的合作區域。

湄公河地區是中國參與國際區域合作最早和最重要的方向之一。自1992年湄公河地區開啟制度化合作進程以來，中國就積極主動地參與到同該地區的合作中。在上世紀90年代，中國加入了由亞洲開發銀行牽頭的大湄公河次區域合作，開啟了同湄公河區域合作的第一步。而在1996年，中國又參與到由東盟發起的東盟—湄公河流域開發合作（AMBDC）的合作機制中，經過20多年的區域合作，雙方在經濟領域取得了顯著的合作效益。但同時，經濟合作產生的積極效應不斷向政治安全和社會文化等領域“溢出”，六國面臨著如何推進合作深度、拓展合作廣度以及如何完善制度建設等瓶頸[ 18 ] 。因此，為促進雙方合作的進一步深化，在2015年11月12日，瀾滄江—湄公河合作首次會議在云南景洪舉行，中國、泰國、柬埔寨、老撾、緬甸、越南六國外長就進一步加強瀾滄江—湄公河國家合作進行深入探討，并在會議上達成共識，一致同意正式啟動瀾湄合作進程，并宣布瀾湄機制正式成立[ 19 ] 。在瀾湄機制的合作框架下，中國同湄公河五國形成了更為緊密的互動和合作關系，不僅擺脫了傳統的以單一性的經貿關系為主的合作模式，而且在區域產品供給、維持區域政治穩定、社會文化交流等領域取得了顯著的發展，這使得中國在湄公河地區的話語權和政治影響力不斷上升。

有學者基于國家間實力比例關系和不對稱依賴關系，構建了國家對外影響力模型，通過數理模型定量分析了2000—2018年中美日印在中南半島的影響力的變更趨勢。結果顯示中國對中南半島影響力呈持續上升趨勢，美國的影響力則呈下降趨勢，尤其是2010年后，中國在多個國家的影響力已經超越了美國，成為最具影響力的國家[ 20 ]。在中國的區域影響力不斷擴展的趨勢下，湄公河和中國形成了一種非對稱的相互依賴關系，根據約瑟夫·奈的相互依賴理論，相互依賴的脆弱性程度取決于各行為體獲得替代選擇的相對能力及其付出的代價，依賴性較小的行為體常常擁有較強的權力資源[ 21 ] 。因此，在中湄之間脆弱性較大的湄公河國家必然會積極維持同中國的友好關系，在中美之間維持一種相對平衡的外交戰略，這也最符合小國的國家利益的實現，所以，湄公河國家不會為了迎合美國而割裂與中國的關系，更加不會為了美國的反華戰略而觸動中國的核心利益。隨著中國在該地區話語權和影響力的上升，美國在湄公河地區推動反華陣營的構建的戰略空間將更加有限，因此美國寄希望于通過“湄公河—美國伙伴關系”的構建來惡化中國與湄公河區域國家關系的企圖很難如愿。

四、結語

“湄公河—美國伙伴關系”的構建是在美國同 湄公河地區國家長期互動性實踐的基礎下，為了深化合作力度和平衡中國在湄公河地區的影響力而形成的新的合作機制。從其戰略目標和合作內容來看，該伙伴關系呈現出了相對于“湄公河下游倡議”所不同的合作模式和合作趨勢，不僅增添了防疫、跨國犯罪等當前的熱點議題，同時還表現出了尋求同其他合作機制相對接的戰略取向，這凸顯出了其向綜合性合作機制發展的趨勢。但是，雙方對“湄公河—美國伙伴關系”的核心戰略定位截然不同。美國主要的戰略目標是將湄公河地區納入到“印太戰略”的框架中去，來服務于美國的抑華戰略。而湄公河國家的戰略取向主要是在大國之間尋求一種戰略平衡，通過同域外大國的合作來謀求更多的經濟利益，因此雙方的核心戰略目標的差異將直接影響到“湄美伙伴關系”的未來走向。同時美國國內政治形勢的不穩定狀況以及新上任的拜登總統對湄公河地區戰略關注的缺乏，加之美湄在經貿、人權和民主議題等領域的固有矛盾，都將阻遏“湄美伙伴關系”的進一步發展。

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[責任編輯：馬好義]

收稿日期：2021-08-23

基金項目：2019年國家社科基金一般項目“總體國家安全觀視域下的網絡空間主權及其治理研究”（19CZZ018）;江西省社科“十三五”規劃項目“美國‘印太戰略’及其對‘一帶一路’倡議的影響”（19ZZ05）

作者簡介：徐金金（1984-），男，浙江衢州人，南昌大學公共管理學院講師，主要從事美國外交、美印關系研究;

嚴俊誠（1998-），男，江西寧都人，南昌大學公共管理學院碩士研究生，主要從事美國外交，美國與東盟關系研究。