吉林省區(qū)域建設(shè)用地集約利用評價及空間差異分析

陳 思，李淑杰，閆 纓，楊繼紅，盧曉玲

(1.吉林省國土資源調(diào)查規(guī)劃研究院，吉林 長春 130061；2.吉林大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院，吉林 長春130061；3.白城師范學(xué)院旅游與地理科學(xué)學(xué)院，吉林 白城 137000)

區(qū)域建設(shè)用地屬于城市建設(shè)用地內(nèi)涵范圍，區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價是實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的途徑，是國家將土地節(jié)約集約理念落實到實際土地管理工作中的手段[1].為全面掌握城市土地利用狀況，切實提高城市節(jié)約集約用地水平，深入落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，原國土資源部于2014年6月24日下發(fā)了《關(guān)于部署開展全國城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作的通知》(國土資函[2014]210號)，決定用5年的時間，開展全國80%的地級市以上城市和60%縣級市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作[2].對區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約利用程度進行研究，為土地利用規(guī)劃、計劃及相關(guān)規(guī)劃的制訂提供科學(xué)依據(jù)[3]，對增加土地利用強度、土地利用效率的提高和土地供需矛盾的緩解有著重要意義；同時還可以滿足城市發(fā)展需求，推動走節(jié)約利用、集約發(fā)展、精明增長的新型城市化道路[4].

改革開放以來，吉林省經(jīng)濟總量不斷增長[5]，加之近年來在深入貫徹實施老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略和推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中，吉林省正處在經(jīng)濟社會全面發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，作為國家的農(nóng)業(yè)大省，既要發(fā)展經(jīng)濟又要保障糧食安全，走節(jié)約集約利用土地的發(fā)展道路是必不可少的.因此，挖掘土地利用潛力，強化土地節(jié)約集約利用，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展必由之路[6].運用科學(xué)方法進行建設(shè)用地集約利用程度研究，除了可以全面掌握吉林省建設(shè)用地現(xiàn)狀、布局以及土地利用強度與效率外，還是準確把握吉林省建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平和吉林省城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要手段[7].本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上[8-11]，結(jié)合吉林省自身情況，對吉林省區(qū)域建設(shè)用地集約利用狀況進行了研究，這也是實行差別化的土地開發(fā)策略、盤活低效用地、合理加強土地節(jié)約集約利用的重要手段，是提高規(guī)劃科學(xué)性、改進規(guī)劃操作性的重要方面，更是優(yōu)化配置城市土地資源，促進城市土地科學(xué)、合理利用的重要基礎(chǔ).開展區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價研究，探討如何通過土地利用方式的有效改善，提高建設(shè)用地利用效率，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，意義十分重大.

1 研究區(qū)概況

吉林省地處中國東北中部，位于東北亞幾何中心地帶，地跨東經(jīng)121°38′～131°19′、北緯40°50′～46°19′，東西長769.62 km，南北寬606.57 km，土地面積18.74萬km2，占中國國土面積的2%[12]，是國內(nèi)重要的工業(yè)基地和商品糧基地[13].2016年末，吉林省總?cè)丝? 645.5萬人，全省實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值14 776億元，比上年增長5.07%.

本次研究評價的對象為吉林省內(nèi)的全部地級市和副省級市，共計8個城市及其下轄各行政單元內(nèi)的全部建設(shè)用地.2016年末，土地總面積為14 787 302.11 hm2，建設(shè)用地面積1 006 959.4 hm2.評價對象位置示意圖如圖1所示.

圖1 評價對象空間分布示意圖

2 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)主要為2016年參評城市區(qū)域范圍數(shù)據(jù)，主要包括：經(jīng)濟數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)，其中經(jīng)濟數(shù)據(jù)和人口數(shù)據(jù)主要來源于《吉林省統(tǒng)計年鑒》，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于吉林省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，土地供應(yīng)數(shù)據(jù)采用土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)導(dǎo)出的供地數(shù)據(jù).

3 評價方法

本次研究采用多因素綜合評價法，通過選擇適當(dāng)評價指標構(gòu)架評價指標體系，進行指標現(xiàn)狀值計算，指標標準化后，分別計算參評城市的區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用分指數(shù)、指數(shù)和總指數(shù)，反映參評城市區(qū)域建設(shè)用地利用總體水平和區(qū)域差異.

3.1 構(gòu)建指標體系及確定權(quán)重

評價指標體系參照《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價操作手冊》，以可持續(xù)發(fā)展為目標，遵循系統(tǒng)性、層次性、科學(xué)性、代表性等原則[14-16]，并結(jié)合吉林省自身情況，構(gòu)建了吉林省區(qū)域建設(shè)用地集約利用評價指標體系，從利用強度、增長耗地、用地彈性和管理績效四個方面反映區(qū)域用地狀況[17-18].

評價指標權(quán)重結(jié)合吉林省城市建設(shè)用地實際情況，采用特爾菲法[19-20]確定評價指標的權(quán)重值，經(jīng)過3輪專家打分，最終確定吉林省城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況定量評價指標權(quán)重值，結(jié)果見表1.

表1 吉林省區(qū)域建設(shè)用地集約利用評價指標體系和權(quán)重

3.2 指標標準化

區(qū)域建設(shè)用地評價指標標準化，采用理想值比例推算法，公式如下：

式中：Si0為第i項指標標準化值的初始值；ti為第i項指標理想值；ai為第i項指標實際值.

4 評價結(jié)果分析

4.1建設(shè)用地集約利用趨勢分析

從人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度、經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)用地變化匹配程度兩個方面反映建設(shè)用地集約利用趨勢[21]，結(jié)合建設(shè)用地集約利用趨勢類型，對吉林省區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況進行定性分析.

4.1.1 人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度分析

總?cè)丝谂c城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長彈性系數(shù)(PEI1)為評價基準年之前3年的常住人口增長幅度與同期城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長幅度的比值，反映常住總?cè)丝谂c城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的匹配程度，結(jié)合原始人口數(shù)據(jù)和用地數(shù)據(jù)特征，可判斷參評城市土地利用趨勢，分析結(jié)果見表2.

表2 評價單元人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度

從人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度來看，吉林省建設(shè)用地集約利用趨勢總體上不夠理想，土地利用趨勢類型在參評單元中僅有1個集約趨勢型，其余7個為粗放趨勢型.遼源市的原始數(shù)據(jù)特征為人口和用地數(shù)據(jù)均為增長，PEI1指數(shù)為4.52大于1，代表人口增長速度大于用地增長數(shù)據(jù)，因此屬于集約趨勢型；其余7個評價單元均為粗放趨勢型，其中吉林市、通化市、白山市和白城市是由于人口負增長導(dǎo)致的粗放趨勢型，長春市、四平市、松原市是由于人口增長速度小于用地增長速度導(dǎo)致的粗放趨勢型.

近年來隨著吉林省城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積呈快速增長趨勢，但吉林省除了少數(shù)幾個城市人口緩慢增加外，其他城市人口均為負增長，人口流失嚴重.未來吉林省土地利用除了走內(nèi)部挖潛為主、嚴格控制新增建設(shè)用地供應(yīng)量的同時，結(jié)合“增減掛鉤”政策，大力實施農(nóng)村建設(shè)用地整治工作外，還應(yīng)注重吸引外來人口，減緩本地人口流失.

4.1.2 經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)用地變化匹配程度分析

地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)(EEI1)為評價時點前3年的地區(qū)生產(chǎn)總值增長幅度與同期建設(shè)用地總面積增長幅度的比值，反映建設(shè)用地耗量與城市經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)程度；地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻度(ECI1)為評價時點前3年地區(qū)生產(chǎn)總值增長量占全部評價對象地區(qū)生產(chǎn)總值增長總量的比重，反映在城市整體經(jīng)濟發(fā)展中建設(shè)用地耗量的貢獻匹配程度.通過EEI1和ECI1兩個指標及原始數(shù)據(jù)特征可判定用地趨勢類型，分析結(jié)果見表3.

表3 研究對象經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)用地變化匹配程度

根據(jù)上述分析，8個參評城市中，長春市、吉林市和遼源市為集約趨勢型，其地區(qū)生產(chǎn)總值增長與建設(shè)用地增長協(xié)調(diào)程度較高，其發(fā)展對我省整體貢獻度較高，其他參評地級市的土地利用趨勢類型為粗放趨勢型.除白城市和松原市，其他地區(qū)生產(chǎn)總值增長與建設(shè)用地彈性系數(shù)均低于我省平均水平，白城市和松原市雖然地區(qū)生產(chǎn)總值增長與建設(shè)用地彈性系數(shù)均高于我省平均水平，但其發(fā)展對我省整體貢獻度不高.

4.2 定量評價結(jié)果

通過計算得出評價指標現(xiàn)狀值，根據(jù)理想值進行指標標準化處理；采用多因素綜合評價法，結(jié)合構(gòu)建的評價指標體系和權(quán)重值，計算得出各參評城市的節(jié)約集約利用分指數(shù)和總指數(shù).通過聚類分析的方法將參評城市集約程度類型劃分為3個等級，再通過ArcGIS軟件制作出參評城市的集約利用等級空間分布圖，結(jié)果見圖2.

圖2 吉林省區(qū)域建設(shè)用地集約利用評價結(jié)果

根據(jù)評價結(jié)果，吉林省區(qū)域建設(shè)用地集約利用程度相對較高的有長春市、吉林市和遼源市，集約利用程度一般的有松原市、四平市和白山市，集約利用程度較低的有白城市和通化市.從空間上看，集約利用程度相對較高的長春市、吉林市和遼源市分布在吉林省的中部地區(qū)，中部地區(qū)包括省會城市長春市，是吉林省的行政中心，區(qū)域人口穩(wěn)定，人口密度相對較高，建設(shè)用地地區(qū)固定資產(chǎn)投資較大；集約利用程度一般的松原市、四平市和白山市，分布在外圍的東部和西部，與中部城市相鄰，人口密度相對較低，土地利用強度一般，單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資較低；集約利用程度較低的白城市和通化市，分別位于吉林省的最西部和東部，人口密度較低，建設(shè)用地地區(qū)固定資產(chǎn)投資較低.土地集約利用程度從空間上呈現(xiàn)從中部向東部和西部遞減的趨勢，中部地區(qū)集約利用程度最高，中部相鄰城市集約利用程度一般，外圍最西部和東部集約利用程度最低.

5 結(jié)論與建議

吉林省區(qū)域建設(shè)用地集約程度差異較大，集約程度類型主要為I類集約利用類型較高和II類集約利用類型一般兩個類型，空間上呈現(xiàn)中部集約利用程度較高、西部利用程度較差的情況，整體呈現(xiàn)從中部向東部和西部降低的態(tài)勢.提高吉林省區(qū)域建設(shè)用地集約利用程度，應(yīng)從以下幾個方面著手：

(1) 科學(xué)編制規(guī)劃，合理優(yōu)化用地結(jié)構(gòu).在未來的建設(shè)用地利用中，需要統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟差異、合理安排各區(qū)域用地，充分發(fā)揮中部地區(qū)的核心優(yōu)勢，合理利用東西部地方發(fā)展特色，綜合考慮各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位條件和自然資源條件，相應(yīng)地制定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地標準，有效發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的引導(dǎo)控制作用，結(jié)合實際、因地制宜，充分發(fā)揮土地利用的規(guī)模集聚效應(yīng)，進一步優(yōu)化土地利用空間和布局，提高節(jié)約集約利用程度.

(2) 加強土地供后監(jiān)管，有效提高土地供應(yīng)率.強化建設(shè)用地全程監(jiān)管，完善供地的臺賬管理.加大建設(shè)用地批后實施和市場動態(tài)監(jiān)督管理制度落實力度，強化“征地批后實施信息管理系統(tǒng)”和“土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)”的管理和應(yīng)用，落實批后實施情況定期通報和考核評估制度，完善獎懲機制.

(3) 積極穩(wěn)妥推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率.對于低效建設(shè)用地中農(nóng)村建設(shè)用地利用低下的問題，采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目實施，通過拆除舊的農(nóng)村居民點、集中建設(shè)農(nóng)民新居，促進農(nóng)村人口的集中居住，提高農(nóng)村人居環(huán)境；通過復(fù)墾舊的農(nóng)村居民點，將農(nóng)村零散、閑置的居民點盤活.既可有效緩解農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下的問題，又可促進的城市土地的有效供給.

(4) 加強盤活存量土地利用，促進低效用地再開發(fā).針對閑置土地和低效建設(shè)用地，一方面要健全閑置土地處置機制，在全面掌握存量土地數(shù)量的同時，對未納入儲備庫的建設(shè)用地進行收儲，加大儲備力度，積極盤活存量土地資源，加大存量建設(shè)用地挖潛力度，在土地供應(yīng)管理中提高存量建設(shè)用地比重；另一方面，積極促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，針對城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的城中村和舊廠房等進行二次開發(fā)，對城鎮(zhèn)低效用地加大盤活力度，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，提高土地對經(jīng)濟社會發(fā)展的持續(xù)保障能力.