粵港澳大灣區鄉村發展研究

梁益銘

粵港澳大灣區鄉村發展研究

梁益銘

（華南師范大學經濟與管理學院廣東廣州510000）

建設粵港澳大灣區是立足于國家競爭和社會需求的重要戰略規劃，對內地九市和港澳兩地的發展提出了更高的要求。在大力提倡發揮城市集群作用下，粵港澳大灣區鄉村地域的發展受到了多方面的重視。文章基于城鄉互動視角，側重考察城市作用下鄉村的自我發展，發掘粵港澳大灣區鄉村發展新路徑。

粵港澳大灣區；鄉村發展；城鄉互動

1 現實背景

長期以來，市場經濟下城市對鄉村不斷強化的地域剝削嚴重拖滯了鄉村的崛起發展，城鄉區域經濟發展不平衡，城鄉間的經濟差距不斷拉大，城鄉居民收入差距過大。

2017年我國正式提出國家級戰略目標——建設粵港澳大灣區，把香港、澳門兩個特別行政區和珠三角的9個城市聚合起來，充分利用優勢互補和發揮協同效應，集中財稅政策、基礎建設和技術創新等支持，目標是建設國際一流的灣區和世界級的城市群。粵港澳大灣區的建設給地區的經濟發展帶來了巨大的促進作用，粵港澳大灣區以不足全國１％的土地，不足全國５％的人口，創造出全國12 ％以上的經濟總量。[1]同時，大量已有和新建的跨海橋梁、鐵路通道、碼頭機場等交通設施打造了全球最大的海港群和空港群，不同區域間的通行效率高，尤其是近幾年以輕軌建設為特點，城鄉交通網絡不斷完善，大大助力了鄉村工業化和城際人口流動。在以廣、深、港、澳等一線城市為核心的珠江口一百多公里的范圍內，有20家世界五百強企業，內地九市就有36 500 家工業企業，并且東莞、中山等市的鄉鎮企業發展趨勢迅猛，如中山市的小欖、古鎮等鄉鎮，吸納了大量本地和外地的勞動力就業。

推進鄉村工業化和城市化一直是粵港澳大灣區鄉村發展的主要途徑。2000—2015年粵港澳大灣區鄉村地區的非農產業產值的占比不斷增加，平均增長了11.7%，區域內各城市的城鄉居民人均收入比總體下降幅度大，總體下降了30%，顯示城鄉收入差距不斷縮小，城鄉發展平衡度較高，城鄉經濟發展的關聯度不斷增加，城鄉發展協調水平好[2]（見表1）。

表1　2000 /2015年粵港澳大灣區城鄉經濟與人民生活指標

注：資料來源于各城市2000年和2015年統計年鑒。由于國家統計局調整，2000年城鄉居民收入比統計數據為農村常住居民人均純收入，2015年為農村常住居民人均可支配收入。

2 理論背景

2.1 城鄉互動內涵

在“城鄉互動”內涵的表述上，普林斯頓（1975）最早對城鄉相互作用進行了定義和歸類，認為其包括5個方面，即人的運動、商品的運動、資本的運動、社會交易、行政和服務的供應。[3]國內外基本形成共識，認為城鄉互動是一個抽象的概念和過程，受多種因素的共同影響，難以十分準確地去定義。

2.2 城鄉互動的相關研究

Unwin認為鄉村區域內的農場私有化、農民增收渠道豐富、土地制度變革等要素合力促進了城鄉互動的發展[4]。Gelan用城鄉CGE模型指出，城鄉之間的開放性貿易往來是推動城鄉互動結構下區域經濟增長的重要動力。國內研究中，曲亮把城市和農村二者引入擁有巨大聯系的生態群種，利用生態學所研究的共生學科介入城市與鄉村關系影響要素研究中，然后通過分析它們之間的共生單元、共生模式、共生外環境等，為研究城市與鄉村互動的影響要素提供新的視角。羅雅麗、李同升（2005）強調政策制度在城鄉一體化的過程機制中發揮著核心作用，認為國家的方針政策是影響城鄉互動關系發展的重要原因。[5]

2.3 鄉村區域發展的相關研究

國外為鄉村發展問題的研究提供了豐富的理論要點。城市地理學家芒福德十分認同賴特的“廣畝城市”理論，他分析指出，在權力中心分散化的城市建設上形成更大的區域統一體，可以把這種區域統一體帶來的經濟增長引向不同的社區，以區域整體發展促進城鄉的平衡，消滅鄉村與城市的發展差距。[6]繆爾達爾在《經濟理論和不發達地區》中指出，由于市場配置資源的作用帶來各種要素自由流動，會使得勞動力、技術等重要發展資源從落后地區流向發達地區，所以必須通過政府制定相應的政策去刺激和指導落后地區的發展，他從政府角度分析城鄉交流，充分肯定了政府在城鄉統籌中的重要作用。[7]

3 存在問題

3.1 鄉村特征淡化，鄉村價值流失

改革開放后長達四十多年的高速工業化下，粵港澳大灣區鄉村依靠珠三角地區城市的發展輻射效應，迅速推進鄉村工業化進程。由于大面積的土地資源、豐富的工業原料、廉價的農村勞動力，國內外投資的工廠進入鄉村地域。受到市場配置作用的驅使，耕地的產出效益低于工廠生產的產出，大片農田被出租轉讓，成了非農建筑用地，被大面積的廠房和煙囪管道替代。

鄉村特征的淡化不是其自我發展的結果，而是在城市資本沖擊下發生的地域功能同化，農業的發展地域被城市工業擴張擠占，鄉村勞動力性質變化，因農業生產而呈現的景觀逐漸消失，其特有的地域價值也慢慢流失。

3.2 土地管理混亂，土地資源緊缺

根據 2018年廣東省土地利用現狀變更數據統計得出：粵港澳大灣區全區土地總面積約為55 903.5萬畝。除香港澳門外，其中耕地903.8萬畝，園地583.28 萬畝，林地 3 979.54 萬畝，水域及水利設施用地 1 046.49 萬畝，村莊用地496.69 萬畝，城鎮及采礦用地840.05 萬畝，交通運輸用地 208.92 萬畝。相比于2014年時的923.9萬畝的耕地面積，606 萬畝的園地，4 010.7萬畝的林地面積，1 056.9萬畝的水域及水利設施用地，449.3萬畝的村莊用地，664.8萬畝的城鎮及采礦用地，154.95 萬畝的交通運輸用地，[8]主要涉及鄉村產業發展的耕地、園地、林地和水域及水利設施用地的面積都呈現出下降的態勢，而城鎮化和工業化類型的用地都明顯上升，考察城市化重要的指標——交通運輸用地面積也上升了接近一倍，表明當前鄉村地域發展所需要的土地絕大部分被用于發展城鎮建設的房地產業和輕、重工業等，土地資源的減少進一步限制了鄉村的發展選擇和持續發展水平。同時，土地功能布局也存在缺陷。粵港澳大灣區內有大量鄉村發展起來的小城鎮，村鎮管理的不足、不科學的土地規劃和土地改造的低限制等，導致了盲目地興建住宅和建設工農業生產，造成了許多土地資源的閑置、浪費和破壞。

3.3 環境污染嚴重，忽視環保建設

2013年《全國土壤污染狀況調查公報》提出，“珠三角等部分區域土壤污染問題較為突出”。相關信息顯示，在珠三角土壤中，三級和劣三級土壤占到總面積的 22.8%，28%重金屬超標（第一財經日報，2013），主要超標元素為鎘、汞等，廣州、佛山及周邊經濟較發達地區較為嚴重。[9]大灣區建設之前的發展時期，鄉村地區為了追求更高的經濟效益和城鎮化，以自然資源和生態環境為代價進行“粗放式”工業化和農業生產，忽視自然保護的重要性，導致了河流、土地和空氣的深度污染，尤其是鄉村的耕地破壞最為嚴重。長期以來，政府為了取得稅收和GDP的增長，對這種生態消耗型的鄉村發展模式沒有進行有力的行政規范，環境管理的缺位縱容了農民的自主開發。粵港澳大灣區鄉村人多地少的矛盾尤為突出，較高的土地市場價值導致了鄉村的公地私用和垃圾處理空間有限的問題。鄉村垃圾的傳統處理方式主要是掩埋，甚至有些地區還存在著焚燒垃圾的惡習，這些行為不僅影響了土地的開發利用，還對生態環境造成了巨大破壞。

4 對策建議

4.1 再現鄉村主體價值，發展有鄉村特色的產業

鄉村不是城市發展的經濟負擔，更不是所謂時代進步的歷史遺留。其包含著生態、文化、歷史等多方位的鄉村主體價值，對人類文明產生了深遠的影響，理應被重新呈現出來。鄉村景觀相對于城市景觀有著獨特的休閑旅游價值，鄉土文化在工業文明中具有不可復制性和不可或缺性，鄉村田園生活對于快節奏的城市日常生活來說也有著無法比擬的吸引力。粵港澳大灣區鄉村本身也有著豐富的生態資源和文化資源，是接近高人口密度的灣區城市群，具備深度開發的市場潛力和收益轉化的可能性。首先，政府應該擯棄注重工業化的鄉村經濟增長的理念，樹立城鄉優勢互補的鄉村開發思想。以城市化為發展標準的思維只能單純地把鄉村變成城市，并不能夠長遠滿足人民生活發展的需要，找到鄉村地域的特色更能夠實現城鄉互動的價值。其次，支持灣區農業的持續發展。鄉村產業根植于農業的發展，而農業也是城市生活的重要食品來源；保護基于自然土地開發運作造就的淳樸民風、綠色食品等鄉村主體特色。再次，積極拓展鄉村產業模式。鄉村旅游、有機農業、養生保健等多種產業都可以利用好鄉村特有的自然生態優勢，拓寬經濟收入渠道，增強“自我造血”的能力，為農民增收，讓鄉村發展不再依賴于環境資源的過度消耗。

4.2 推進田園城市建設，推進城鄉環境一體化

推進城鄉環境效益共享，推進城鄉環境治理體系一體化，著力打造“城鄉互融，城鄉互通”的田園城市，是粵港澳大灣區城鄉互動的重要方式。由于二元化的城鄉結構，早期內地九市和港澳地區的城市及鄉村環境是各自獨立存在的區域狀態，普遍認為城市與鄉村的環境保護和生態治理分屬不同的管理系統，加上珠江口地區工業化，城市發展早期污染嚴重，各方注意力主要集中在如何整治高污染高排放的環境問題，城市得益于統一治理機制和市民較高的環保意識實現了環保狀態的革新。但隨著工廠遷移和鄉村的工業化起步，之前普遍較為良好的農村生態環境遭到了重大破壞，鄉村環境問題惡化將不斷反作用于城市。因此，首先政府應該單獨設立城鄉環境管理部門，整合城鄉環境治理的資源力量，統籌城鄉環保發展規劃，加強環境治理的專業素質培養，保證環境管理隊伍的執行能力。其次建設好統一的公共環保基礎設施，結合城鄉環境管理機制，延伸城市的公共環境治理技術和設施至鄉村地域，設立城鄉間自然生態片區隔離帶，完善城鄉共有垃圾處理系統，聯結地區的污水排放管道，建設區域環境質量監測站等，為未來更好地進行有規模效應的城鄉環保治理、城鄉環保體系建設打好物質基礎。再次培育城鄉居民的環保意識。加強環保教育是發展環保事業的根基，要讓城市居民和鄉村居民具備“生態環境共享、環保人人有責”的城鄉環保理念，否認“環境保護單邊主義”，認識到城鄉環境共生共存的現實狀況。

4.3 完善城鄉土地資源管理制度

提高城鄉土地應用監管水平，完善土地流轉機制，建設土地收益共享機制，是完善城鄉土地資源管理制度的重要舉措。粵港澳大灣區高度發達的經濟水平使得當地土地價格處于較高水平，其土地收益率一直位于全國前列，但城市擴張導致了嚴重的鄉村耕地占用問題。首先，應當看到大部分鄉村居民對土地收益的依賴性，要在鄉村普遍實行的集體土地股份制上健全收益共享機制。對于鄉村集體土地所有權的出租條款，可以增設對未來該土地建設收益的比例享有權利；對于鄉村個人土地使用權的轉讓，可以融入土地入股的機制，讓村民參與到地區發展的紅利分配中。其次，充分發揮市場機制在城鄉土地流轉中的作用。政府應當嚴格劃定土地資源的流轉范圍，嚴禁鄉村集體土地的隨意轉讓開發；實現土地拍賣、招標、出讓等土地流轉工作的透明化、公開化，利用大數據技術建立動態的土地市場價格公示機制，同時建立起專注于土地市場買賣主體的電子征信中心，建設獨立的土地狀況實時監管機制。再次，要強化土地應用的審批和監管，提高城鄉土地資源的配置應用水平。城市的發展必然帶來土地需求和地域擴張，但對鄉村土地的吞并不是必然的前進方向。城市土地可以通過向內地更新擴張滿足升級發展的需求，拆除危樓老房、清理廢舊工廠、重建公園綠化等措施都是城市持續發展的體現。而留有豐富自然資源和生態景觀的鄉村土地，應該明確“去城市化”的目標，令鄉村土地的原有價值回歸，恢復鄉村土地的使用性質，劃定土地應用范圍，同時要嚴防土地建設申請掛羊頭賣狗肉，建立土地監管巡視小組，落實檢查工作，對城鄉土地管理工作及時查漏補缺。

5 結語

建設粵港澳大灣區是新時代的國家發展戰略，在珠三角原有的深厚經濟文化政治基礎上不斷尋求著新的發展突破口。過去很多的城鄉發展規劃主要集中于城鄉間的單向聯系，沒能注意到城鄉雙向聯動的效益，導致很多城鄉問題惡化，比如鄉村環境被破壞、土地矛盾突出、城鎮化質量低下等，成為粵港澳大灣區進一步轉型發展的阻礙。城鄉協調不僅是地區經濟上的單純聯動互補，更重要的是，還有利于從根本上消解長期戶籍制造成的區域發展收益分配不平等現象。積極推動城鄉兩大區域的協調發展，是城市居民和農村居民兩大群體走向更高水平的平等互融，是根除農民工的自我卑微感和城市身份的所謂優越性的必要方法，是實現社會共同富裕的根本途徑，這對持續的社會和諧和國家穩定有著深遠影響。

[1]張國堯.論粵港澳大灣區規劃中的區域協調發展理念[J].全國商情·理論研究,2020(10):121-125.

[2]周春山,鄧鴻鵠,史晨怡.粵港澳大灣區協同發展特征及機制[J].規劃師,2018,34(4):5-12.

[3]PrestonD. Rural-urbanandinter-settlementinteraction:theoryandanalyticalstructure[J]. Area,1975(7):171-174.

[4]TimUnwin. AgriculturalRestructuringandIntegratedRuralDevelopmentinEstonia[J]. JournalofRuralStudies,1997,13(1):93-112.

[5]曲亮,郝云宏.基于共生理論的城鄉統籌機理研究[J].農業現代化研究,2004(5):371-374.

[6]崔西偉.城鄉一體化的理論探索與實證研究——以成都市為例[D].成都:西南財經大學,2007.

[7]鄢洪斌,袁媛.城鄉經濟聯系與互動理論及其啟示[J].西南民族大學學報(人文社科版),2004,25(7):179-183.

[8]廣東省土地利用現狀匯總表(2016年)[Z/OL].(2018-09-30).http://nr.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/607/post_607796.html#684.

[9]胡小飛.珠江三角洲土地整治效益綜合評價[D].廣州:華南農業大學,2016.

梁益銘（1999- ），男，漢族，廣東廣州人，本科，研究方向：經濟學。

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.11.64

F127

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2095-1205(2020)11-131-03