校園“毒跑道”污染致害多元治理的法理與構造

劉 超

一、問題的提出

隨著經濟社會的發展和教育投入力度不斷加大，加強體育鍛煉以增強學生體質的工作越來越受到重視。我國《體育法》（2016年修正）第20條規定：“學校應當組織多種形式的課外體育活動，開展課外訓練和體育競賽，并根據條件每學年舉行一次全校性的體育運動會。”第22條規定：“學校應當按照國務院教育行政部門規定的標準配置體育場地、設施和器材。學校體育場地必須用于體育活動，不得挪作他用。”因此，學校組織學生參與多種形式的課外體育活動是我國《體育法》規定的法定義務。我國教育部出臺并多次修訂的《國家學生體質健康標準》是評價學生綜合素質、評估學校工作和衡量各地教育發展的重要依據。《國家學生體質健康標準》預期構建健全的國家學生體質健康監測和評價機制，激勵學生積極參加身體鍛煉。根據《國家學生體質健康標準（2014年修訂）》的要求，全國各學校每年要開展覆蓋所有學生的《國家學生體質健康標準》測試工作，并根據學生學年總分評定等級，作為學生參加評優和評獎的依據。

《國家學生體質健康標準》中規定學生身體素質類中的50米跑和坐位體前屈為各年級學生共性指標，這成為了我國當前各類學校注重建設標準化運動場以及塑膠跑道的背景，某種意義上使得鋪設塑膠跑道成為當前各類學校的基礎設施建設的必備選項。塑膠跑道由聚氨酯等材料組成，有些學校在鋪設塑膠跑道時使用包含有毒有害成分的原材料，形成了廣受關注的校園“毒跑道”現象。2014年開始，我國北京、上海、常州等多地密集爆發中小學“異味跑道、異味操場”導致學生發生流鼻血、過敏、頭暈、惡心等癥狀的社會公共事件。校園“毒跑道”致害現象密集爆發后，引起政府和社會各界的高度重視，教育部成立了專門的塑膠跑道綜合治理工作組，開展排查、啟動專項個案綜合調查、會同國家標準化管理委員會推動相關標準的修訂工作，以期全面推進全國校園“毒跑道”的綜合治理。2018年11月1日，教育部牽頭組織制定的強制性國家標準《中小學合成材料面層運動場地》正式全面實施，為加強監控、規制和防控校園“毒跑道”致害方面嚴格了監管與執法標準，為治理校園“毒跑道”提供了新的制度供給。但是，修訂的《中小學合成材料面層運動場地》增設了塑膠跑道國家強制性標準后，校園“毒跑道”致害現象依然在浙江臺州等地頻有發生，這促使我們需要重新檢討校園“毒跑道”的規制思路與機制。本文的研究表明，現行的校園“毒跑道”治理主要采取的是行政管制機制設計，行政管制思路與措施體系下的校園“毒跑道”治理存在著一些內生困境與現實弊端，應當更新為多元治理機制，以促進校園“毒跑道”問題的綜合治理。

二、校園“毒跑道”的致害機理梳辨

塑膠跑道起源于美國明尼蘇達州3M公司1961年鋪設的一條200米長的用以賽馬的“塔當”跑道，1963年“聚氨酯彈性體混合型塑膠跑道”開始用在田徑比賽中使用。①何北：《塑膠跑道的前世今生》，載《中國體育報》2016年6月25日，第002版。1964年的東京奧運會首次使用塑膠跑道。中國自1972年預研塑膠跑道面層，1979年9月首次用于北京體育館室內田徑場。此后，國內塑膠跑道的建設、面層材料研究及體育訓練研究呈現噴發式增長趨勢。②周潤聲：《塑膠跑道及其有害物質的調查與思考》，載《山東化工》2017年第24期，第192～194頁。基于橡膠的耐壓和耐磨特征，塑膠跑道具有良好平整度、高抗壓強度、適中的彈性和硬度、性能穩定等優勢，其高彈性可以有效降低運動員身體墜落對身體造成的不利影響，有效保護運動員的腳和膝關節，減少運動員在運動中的受傷風險，又能輔助提高運動員的技能與速度。與此同時，塑膠場地相對比于草地或者之前用煤渣或泥土鋪設的運動場，具有明顯的避免粉塵、易于養護和便于高強度、高頻率使用等優點，是國際上通用的、全天候室外運動場地坪材料，成為競技體育、群眾體育運動和校園體育教育的首選設施。正是基于塑膠跑道的這種特性，我國大量中小學建設塑膠跑道作為運動場所。

“塑膠跑道”本質上是一種通過施工對多種原材料再加工形成的一種特殊產品。從塑膠跑道的結構上考察，塑膠跑道往往包括劃線、噴面層、封閉層、彈性顆粒層、底涂層和基礎層。根據塑膠跑道的用料與施工結構，可以對其進行多種類型的劃分，一般而言，根據塑膠跑道的施工結構、用料可以分為預制型塑膠跑道、全塑型塑膠跑道、混合型塑膠跑道、復合型塑膠跑道、透氣型塑膠跑道、EPDM塑膠跑道六大類型。其中，透氣型塑膠跑道是我國很多大中小學校的首選，EPDM塑膠跑道主要是由EPDM彩色膠粒層和黑色橡膠底層組成，由于其色彩多樣，主要用于小學或者幼兒園鋪裝與使用的非標準跑道。

當前很多學校校園中之所以頻繁發生“毒跑道”致害現象，其原因在于鋪設跑道所使用的原材料是聚氨酯預聚體，聚氨酯預聚體是由控制在一定比例的多異氰酸酯和聚醚或聚酯多元醇在一定條件下反應所形成的高分子聚合物。復雜成分與比例的化學物質聚合反應所得的可反應半成品會因為原材料種類繁多、比例各異而發生不同化學反應。一些塑膠跑道的施工方或者承建方為了降低成本，在鋪裝塑膠跑道時往往會使用劣質原材料、不恰當配方或者不規范的施工工藝，造成塑膠跑道層面有毒有害物質超標，不規范施工建設導致塑膠跑道中揮發不完全的有機溶劑或者反應不完全的有機單體會逐漸散發。更為嚴重的是，一些供應商或施工方沒有相關生產技術，不具備有生產經驗與資質，在高額利潤的驅使下采用劣質原料生產，甚至添加甲苯、二甲苯等有毒助劑，在生產出來的塑膠跑道有刺鼻氣味的情況下繼續添加芳烴類劇毒化學物品，生產出來的塑膠跑道帶有劇烈的毒性。③許銀玉：《塑膠跑道中有害物質的檢測》，載《中國標準化》2018年第14期，第184～185頁。而人在激烈運動時的呼吸頻率可以達到安靜時的20倍以上，如果在蓄積了大量有毒揮發物質的跑道上運動，就會比平時吸入更多的有害氣體，更容易產生頭暈、惡心、嘔吐等中毒反應，從而造成吸入性傷害。①張樂思、陳學章：《淺析塑膠跑道質量安全問題及應對策略》，載《質量探索》2019年第1期，第42～46頁。

校園“毒跑道”致害機理在于塑膠跑道排放的有毒有害物質，引發多所學校學生集體出現流鼻血、頭暈、起紅疹等癥狀，這是典型的環境污染健康致害事件。校園“毒跑道”的污染源主要來源于以下三個方面：第一，塑膠跑道原材料鋪裝中使用的以增加劣質跑道彈性的有毒塑化劑，最常見的塑化劑為鄰苯類塑化劑，該類化學物質通過呼吸道、消化道和皮膚進入人體，影響人體激素系統；第二，塑膠跑道使用的溶劑等原材料揮發的有毒性的甲苯、二甲苯，該物質具有刺激性異味，會造成皮膚瘙癢、頭暈等癥狀；第三，劣質塑膠跑道中含有用于促進跑道凝固定型的鉛鹽，這種重金屬催干劑會造成永久性污染，造成兒童血鉛超標致害。因此，現實中頻繁發生、屢禁不止的校園“毒跑道”事件本質上是一種典型的環境有毒有害物質污染致害事件。校園“毒跑道”致害事件在我國當前中小學校園中頻繁發生，嚴重威脅與危害了未成年人的健康權，有必要采取有效的治理措施。

三、當前校園“毒跑道”治理機制梳理與檢討

校園“毒跑道”導致了多地青少年學生健康危害，嚴重侵犯了未成年人的健康權益，因此必須采取切實有效措施治理校園“毒跑道”。2014年各地密集爆發校園“毒跑道”致害公共事件后，引起社會高度關注，各級政府積極應對，采取了一些治理措施，但校園“毒跑道”事件作為典型的環境污染健康致害事件屢禁不止、時有發生，這促使我們檢討與反思我國當前的校園“毒跑道”防控與治理機制的制度邏輯。

（一）現行“毒跑道”治理的管制邏輯

校園“毒跑道”致害是典型的環境污染致害事件，需要針對環境污染致害的內在機理與制度需求因應治理。長期以來，我國對各類環境污染問題治理傾向于以政府為主導進行制度設計和采取治理措施。在具體治理過程中，各級政府傾向于采取行政管理措施實施環境政策，根據管理領域劃分與事權配置以確定具體部門實現環境管理制度。因此，各項環境公共事務管理往往是地方人民政府及其相關職能部門通過實施行政行為來主導管理的。“到目前為止，中國的環境政策主要是依靠政府管制手段，且大部分是行政直接控制型政策安排，具有強烈的行政管理色彩。”②馬小明、趙月煒：《環境管制政策的局限性與變革——自愿性環境政策的興起》，載《中國人口·資源與環境》2005年第6期，第19～23頁。長期以來，校園塑膠跑道建設既屬于學校體育運動基礎設施建設，也是遵照《國家學生體質健康標準》以貫徹落實基礎教育評估標準的需要，而無論是教育條件裝備、教學建設政策制定，還是擬定基礎教育評估標準，在我國行政部門事權配置中，均屬于教育部門的職權職責。但是，校園鋪裝塑膠跑道極可能發生的“毒跑道”現象，與體育行政主管部門承擔的“統籌規劃青少年體育發展，指導和推進青少年體育工作”“推動國民體質監測”等職責也緊密相關；同時，校園“毒跑道”污染致害還與生態環境部門、質監部門等部門承擔的職責相關。因此，在政策制定與事權配置層面，管理塑膠跑道等學校運動基礎設施、治理校園“毒跑道”主要屬于教育部門的職責，也部分與其他相關職能部門履行的法定職責存在關聯，當前校園“毒跑道”的治理遵循了管制型治理模式。

1.在治理目標與措施上以行政管理為主線

基本公共教育服務和環境保護均為現代國家的一項基本職能，尤其是中小學幼兒園學生在普惠性學前教育、九年義務教育和高中教育階段享受良好的公共教育資源與服務，均屬于公共教育服務范圍。因此，保障中小學幼兒園學生在教育機構學習生活期間享受包括優質達標的體育設施設備在內的公共教育資源，是各級政府應當履行的職責。但這項職責如何履行存在多種路徑：或賦予公民享有和行使教育權利與環境權利、控制行政權、督促政府及其職能部門履行行政職責為核心，或賦予行政權、約束公民個人權利、監管私主體權利行為為核心。我國當前的環境污染防治法律體系屬于典型的“監管者監管之法”：第一，在制度價值選擇上圍繞著賦予政府各項環境行政管理權展開制度設計；第二，在立法思路上盡可能體系化地向政府確權與授權；第三，在制度手段上偏向于采取行政指令的方式向污染制造者和排放者下達排污指標，直接限制規制對象（企業）的污染物排放。①劉超：《管制、互動與環境污染第三方治理》，載《中國人口·資源與環境》2015年第2期，第96～104頁。

校園“毒跑道”致害是一種有毒有害化學物質污染致害，我國當前對校園“毒跑道”的治理邏輯也典型體現了治理目標與措施上均以行政管理為主線。校園“毒跑道”致害事件在2014年密集爆發后，各級教育行政管理部門均高度重視并主導了校園“毒跑道”的治理工作，主要從出臺或者嚴格規定塑膠跑道等校園體育設施的管理規范和加強日常監督管理這兩個層面展開。2015年4月，教育部印發《學校體育運動風險防控暫行辦法》，要求各級教育部門和學校嚴格按照國家有關產品和質量標準選購體育器材設施；2016年6月24日，教育部辦公廳印發《關于開展合成材料面層跑道專項整治工作的通知》，要求各地部署開展專項整治，切實加強塑膠跑道使用管理工作；2018年11月1日實施的修訂后的塑膠跑道強制性國家標準《中小學合成材料面層運動場地》，增加了原料、鋪裝等各個環節都需要出具型式檢驗報告并獲取體育場地設施資質后才能進入市場的強制性規定。教育部牽頭組織制定的強制性國家標準《中小學合成材料面層運動場地》作為新國標，為加強監控、規制和防控校園“毒跑道”致害方面嚴格了監管與執法標準，為治理校園“毒跑道”提供了新的制度供給。

2.在治理邏輯上以“命令——服從”為重心

由于我國當前的環境污染防治遵循的是行政管制思路，在該思路下的環境污染防治法律制度構建與實施遵循的是“命令——服從”或“權威——依附”制度邏輯。具體到校園“毒跑道”治理領域，該治理邏輯體現在：（1）在治理依據層面，校園“毒跑道”致害公共事件發生后，教育部密集出臺多部行政規章，對各級教育行政部門和學校嚴格按照國家標準選購體育器材設施、開展合成材料面層跑道專項整治提出多項管理要求。（2）在治理方式層面，校園“毒跑道”致害事件發生后，各級政府與社會公眾均傾向于從監管失職與監管缺位的角度來檢討校園“毒跑道”事件的發生，也主要從如何采取措施加強監管的角度改進校園“毒跑道”的治理。“毒跑道”事件爆發后，很多地方政府主要從校園“毒跑道”治理涉及到教育行政主管部門、體育行政主管部門、質監部門和住建部門等存在著事權配置與行使中的缺位、錯位等方面進行檢討與改進。

3.在治理手段上注重規制標準的修改完善

規制權力表現為三類活動形式，即制定規則和標準、監督合規情況和對違法企業或其他違法主體實施法律制裁。在許多規制體系中，創設該規制體系和相應規制機構的法律中也會包含規制標準。②[英]科林·斯科特著：《規制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，宋華琳校，清華大學出版社2018年版，第67～68頁。規制標準是由標準化技術機構制定的標準體系。注重制定或者修改規制標準以監管執法對象，是管制型治理的重要特征。標準制定是行政規制型治理過程中的核心要求和關鍵手段。梳理校園“毒跑道”的治理過程，也體現了管制型治理這一特征，即各級政府教育行政主管部門從規制標準上檢討當前校園塑膠跑道等體育基礎設施設備存在的弊端，進而完善和嚴格相關標準以改進“毒跑道”管理績效。2014年北京、上海等多地中小學密集爆發校園“毒跑道”致害事件后，教育部出臺了系列部門規章，其中，最有針對性也最具有制度建設意義的是由教育部牽頭組織制定的強制性國家標準《中小學合成材料面層運動場地》（GB36246-2018）（以下簡稱“新國標”）。2018年10月4日，教育部下發通知，要求自2018年11月1日后交付使用的中小學塑膠跑道必須執行新國標。在性質上，新國標與舊國標相比，從原來的“國家推薦標準”轉為“國家強制標準”，具有強制約束力和執行力；在內容上，具有針對性，增加了合成材料面層的厚度要求、物理性能、無機填料含量要求、防滑膠粒高聚物含量要求等。尤其值得關注與重視的是，《中小學合成材料面層運動場地》作為一類強制性國家標準，通過多個列表明確規定了現澆型和預制型面層成品中有害物質限量及氣味要求、非固體原料中有害物質限量要求、固體原料中有害物質限量及氣味要求、人造草面層成品有害物質限量要求以及氣味等級的要求等，直接針對的是中小學鋪裝校園塑膠跑道中可能出現的有毒有害物質的含量、比例等超標的問題，可以為行政監管與執法提供具有可操作性的判斷標準。

（二）管制型治理機制存在的內生困境

“毒跑道”致害事件后，引起各級政府和社會聚焦關注和高度重視，為此，教育部出臺了多部行政規章，并牽頭制定了國家強制標準以具體規定塑膠跑道成品及其原材料中各項有害物質含量、氣味要求及鋪裝要求，這也為相關部門的監管執法提供了具體操作規范。但是，嚴格的新國標于2018年全面實施后，中小學校園“毒跑道”集體致害事件依然在浙江等地發生，我們固然要檢視在新的制度背景下，事件的發生是否由于相關職能部門監管執法不嚴所致，也需要從制度邏輯與治理機理層面反思，當前的管制型治理機制是否存在內生困境。

1.管制型治理機制難以充分因應有毒有害物質的致害機理

當前解決校園“毒跑道”的機制是行政管制機制，預期通過出臺專門的國家強制標準、頒布專門行政規章、要求嚴格執法等方式有效解決校園“毒跑道”致害問題。選取問題解決措施的前提是辨析問題的性質。校園“毒跑道”致害本質上是一類環境健康公共事件，即塑膠跑道的建設方或施工方使用的塑膠跑道原材料中包含或者排放的苯、甲苯、鉛等有毒有害物質，導致了使用“毒跑道”學生遭受多種形式的健康損害。這一過程中的健康致害機理，即典型的“環境健康問題”導致的中小學生健康損害。環境健康問題既不是簡單的民法視野中“健康權”損害的問題，也不是一般的環境污染與生態破壞問題，而是基于環境要素受到污染，進而對暴露于受到污染的環境中的人體造成健康危害。因此，環境污染對人體健康產生損害的前提是人體在受污染的環境中或者有毒物質中達到一定暴露時間和程度，在此期間污染源對人體健康產生的損害具有一定的潛伏性，并且不易被察覺。①朱炳成：《環境健康風險預防原則的理論建構與制度展開》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2019年第11期，第51～62頁。申言之，環境健康致害機理在于暴露劑量超過人體所能承受范圍，人體因此會出現病變反應。具體到校園“毒跑道”致害事件，“毒跑道”中包含的有毒有害物質超過中小學生人體所能承受范圍致害。這種致害機理使得控制鋪裝塑膠跑道使用原材料的有害物質限量固然重要，但塑膠跑道原材料中的有毒有害物質需要進入環境要素作為媒介發生反應，進一步作用于人體致害。因此，控制“毒跑道”致害，需要結合鋪裝塑膠跑道所在的地理位置條件、環境要素狀況等諸多因素確定鋪裝塑膠跑道原材料控制標準。而當前的《中小學合成材料面層運動場地》一體化地規定中小學塑膠跑道鋪裝中使用的原材料中有毒有害物質限量標準，這種一體化的標準固然有利于行政管理部門的執法，卻難以有效因應環境健康事件中“毒跑道”致害的內在機理。

2．管制型治理機制下事權配置缺位導致的監管不力

管制型治理模式下，校園“毒跑道”問題的解決主要依賴于政府主導的管制措施的制定與實施，具有單向性與封閉性。具體而言，在管制模式下政府主導的應對與解決校園“毒跑道”的制度措施采取了“標準——遵守”“命令——服從”“違法——處罰”的二元關系結構，即政府制定管制標準命令被管制對象（企業）服從，一旦校園塑膠跑道的施工企業沒有遵守標準則受到處罰這種關系模式。在管制模式下，塑膠跑道的施工企業處于被動的被監管地位，而各級政府及其職能部門處于主動的監管者地位。因此，管制模式下校園“毒跑道”的監管效果取決于政府及其職能部門的監管措施的制定與實施。而現實中往往會基于兩個方面的原因導致管制型模式下校園“毒跑道”的監管不力：（1）從污染治理規律角度考察，污染防治工作需要執法者與污染者的協同努力，污染防治措施的實施應在洞悉監管者與被監管者目標價值與利益訴求、探究利益交叉點的基礎上，允許利益相關方的“溝通”與互動以達至制度預期效果。但當前的校園“毒跑道”治理機制遵循的是“政府執法—企業守法”的二元關系模式，忽視了相關企業在“毒跑道”有毒有害物質致害防治這一專業領域的積極性與主動性。（2）從行政規制的規律角度審視，當前行政執法機構的執法權限分配遵循的是分業體制，采取分散管理模式，其背后邏輯是由精通各規制領域業務的專業機構與專業人員高效地執法。這種行政執法體制使得各行政職能部門的事權配置與職責履行上存在“核心地帶”，會優先選定一些迫在眉睫的規制對象，①[美]史蒂芬·布雷耶著：《打破惡性循環——政府如何有效規制風險》，宋華琳譯，法律出版社2009年版，第1頁。而忽視一些不屬于該部門職責上的“核心地帶”、未具有顯著性的交叉地帶的事項。校園“毒跑道”致害事件即屬于這些未居于相關職能部門事權與職責的“核心地帶”的交叉領域事項。現實中，塑膠跑道監管與教育行政主管部門、體育行政主管部門、質監部門、生態環境部門的職權職責均存在一定關聯，但均不屬于這些部門事權配置與職責履行的“核心地帶”，這些相關職能部門會因為事權配置不清晰、職責劃分不明確，在現實監管執法中存在推諉塞責導致監管不力的弊端。

3.管制模式下的“規制俘虜”

學界使用“規制俘虜”指稱的是一種政府規制失效的現象。規制俘虜是指某些特殊利益集團（主要是被規制企業）能夠通過“俘獲”立法者和管制機構而使其提供有利于他們自己的規制。②杜傳忠：《政府規制俘獲理論的最新發展》，載《經濟學動態》2005年第11期，第72～76頁。規制俘虜會引發兩個方面的弊端：第一，在規制政策設計層面，規制對象通過各種途徑操縱規制政策的制定者，以便讓規制政策符合其自身利益；第二，在規制政策執行層面，規制對象通過俘獲公共執法人員，弱化現行規制法律的執行，以維護一己私利。③余光輝、陳亮：《論我國環境執法機制的完善——從規制俘獲的視角》，載《法律科學》2010年第5期，第93～99頁。梳理我國校園“毒跑道”致害事件爆發后的應對之策，主要是通過教育行政主管部門出臺專門規章、牽頭頒布規范中小學合成材料面層運動場地原材料使用與鋪裝技術的強制性標準、推動專項整治行動等方面予以應對。質言之，我國各級政府當前應對校園“毒跑道”問題，依然秉持的是政府單方管制思路，這就使得政府職能部門在推動校園“毒跑道”治理中享有寬泛的決定權與自由裁量權，而這些行政權力難以受到有效限制與監督，為現實中被規制企業為了自身利益“俘獲”規制機構提供了較大制度空間。現實中，媒體也有披露有些地方的承擔監管職責的相關政府職能部門、中小學校與施工企業相勾結形成利益結盟，影響到校園“毒跑道”治理效果的現象。

四、校園“毒跑道”多元治理機制的類型與構造

校園“毒跑道”本質上是一類有毒有害物質致害的環境健康事件，治理校園“毒跑道”必須在深入解析事件性質與致害機理的基礎上，探究相應的因應與治理之策。我國當前主要依賴行政管制措施來治理校園“毒跑道”。但是，從管制型治理的內在邏輯以及我國校園“毒跑道”治理的現實效果來看，管制模式下的治理機制存在著不少內生困境，尤其是對校園“毒跑道”防治這種不處于多個職能部門的事權與職責“核心地帶”的事件治理而言，管制模式下的治理措施的現實效果存在的缺陷尤為明顯。因此，這要求比完善行政管理制度更為重要的是在治理結構上的升級與完善。我國十九屆四中全會報告《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化，要求“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。黨的十九屆五中全會報告《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》在“十四五”時期經濟社會發展指導方針和主要目標中重申了“加強國家治理體系和治理能力現代化建設”。我國近幾年來一直在環境污染防治等公共領域推動多元共治與第三方治理。因此，在我國當前推進國家治理體系和治理能力現代化、推動社會問題多元共治的背景下，校園“毒跑道”問題的治理應當有新的思維與路徑。

（一）完善校園“毒跑道”行政管理的機制與路徑

監管中小學鋪裝的塑膠跑道符合國家強制標準以保障中小學生安全與健康，是政府承擔的公共職能與法定職責，本文主張多元治理校園“毒跑道”，并非否認各級人民政府在治理校園“毒跑道”中承擔的主導功能，也并非主張削弱政府及其職能部門應當履行的職責。客觀而言，行政機關比其他性質的主體在社會公共事務處理中存在日常性、數量以及經驗方面的優勢。①[美]杰里·馬肖著：《貪婪、混沌和治理——利用公共選擇改良公法》，宋功德譯，畢紅海校，商務印書館2009年版，第168頁。本文主張，在解決校園“毒跑道”問題時，應當針對當前管制模式下的制度缺陷予以針對性矯正。本文建議，針對前述歸納的管制模式下行政監管措施的制定與實施存在的問題，應當從以下幾個方面完善校園“毒跑道”的行政管理的機制與路徑。

1.從事前監管延伸至過程監管

之前的校園塑膠跑道處于監管缺位的盲區，“毒跑道”事件后教育部出臺的行政規章開始重視將其納入監管視閾，2018年11月1日開始實施的作為國家強制性標準的《中小學合成材料面層運動場地》具體規定了塑膠跑道成品及原材料中各項有害物質含量、鋪裝技術等。這為相關職能部門對校園鋪裝塑膠跑道進行事前監管提供了具體依據。但是，校園鋪裝塑膠跑道是一個包括了計劃制定、環境影響評價、招標采購、鋪裝施工、質量檢查和監理驗收的系統工程，如果僅注重在源頭環節從原材料中有害物質含量測定角度進行事前監管，而不注重全過程控制，則難以充分因應塑膠跑道鋪裝全過程可能存在的環境健康風險。注重過程監管要求矯正當前僅注重在源頭環節監測與管控鋪裝塑膠跑道原材料有毒有害化學物質的監管執法，也要求摒棄“毒跑道”致害公共事件爆發則采取專項整治行動和突擊式檢查的運動式執法，而是需要針對已經常態化的校園鋪裝塑膠跑道的行為采取常規化監管和常態化執法，相關職能部門應針對鋪裝塑膠跑道各個環節進行主動執法，構建校園塑膠跑道安全監管執法的長效機制。注重過程監管，還要求建立嚴格的塑膠跑道使用有害化學物質溯源制度，對校園塑膠跑道可能使用的有害化學物質的生產、銷售和購買記錄進行登記備案，②胡寶嶺：《中國行政執法的被動性與功利性——行政執法信任危機根源及化解》，載《行政法學研究》2014年第2期，第91～97頁。以此為基礎和信息來源，構建校園“毒跑道”原料供應商和施工企業的黑名單制度。

2.從監管塑膠跑道原材料拓展到監管有毒有害物質的環境健康風險

校園“毒跑道”是一類典型的有毒有害物質污染致害的環境健康事件，其致害機理往往不僅是導致單一的個體民事健康權的損害，而是導致一定范圍內不特定多數人（主要是中小學生）的健康權益損害，這是一種“公眾健康”損害。針對環境健康風險與致害，僅僅關注與監管污染源本身（比如塑膠跑道使用的原材料）還遠遠不夠，因為這些包含有害化學物質的原材料會在不同的地理環境條件和環境要素中產生不同的反應，就一般規律和域外立法經驗來看，往往需要通過監管各種媒介（如空氣、水）中的污染物以及有害物質或產品（如農藥、有毒化學品以及固體有害廢物）來應對環境健康風險。③[美]王立德著：《環境健康與法律：美國經驗借鑒》，楊晨曦譯，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2010年第4期，第40～44頁。因此，這要求真正針對校園“毒跑道”致害機理的行政監管措施與路徑，就不能是簡單的、一體化的僅注重塑膠跑道原材料使用環節的監管措施，而應當將監管的標準設定與過程實施結合具體情境予以細致化，需要在鋪裝塑膠跑道中小學所在不同區域、環境要素特性、環境媒介中有害物質的作用與致害機理中選擇監管方式。

3.明確校園“毒跑道”監管主管部門及其職責

當前影響到校園“毒跑道”監管與治理效果的一個重要原因是該事項屬于教育、體育、質監、生態環境保護等多個相關職能部門事權配置的非“核心地帶”，因為職責不清而導致了推諉塞責的現象。若校園“毒跑道”的監督管理不在這些職能部門事權配置的“核心地帶”，則容易出現的后果是，這些職能部門會選擇屬于其職責范圍內的大規模企業作為監管與規制對象，對于小規模的企業、一般市民沒有嚴格要求。①[日]黑川哲志著：《環境行政的法理與方法》，肖軍譯，中國法制出版社2008年版，第18頁。這要求針對校園“毒跑道”容易密集爆發的特征及其致害特殊性，明確規定校園“毒跑道”的監管主管部門及其職責。世界各國對校園塑膠跑道的監管模式有多部門分工監管模式、單一部門主導監督模式、獨立部門監管模式這三種模式。②丁國民、高炳巡：《校園“毒跑道”的癥結及法律對策研究》，載《武漢體育學院學報》2016年第11期，第36～41頁。我國當前的事權配置現狀使其實質上屬于多部門分工監管模式，其導致的弊病顯而易見。校園“毒跑道”事件密集爆發后，我國教育行政主管部門積極頒布規章并牽頭多個部門與機構修訂與頒布國家強制標準，因此，教育行政主管部門主導了校園“毒跑道”的監督管理。筆者建議，在我國行政職能部門的事權配置中，固然應當在現有的相關職能部門的事權配置與職責分工的基礎上，加強教育、體育、生態環境、市場監督管理、衛生健康、住建等部門在各司其職的同時部門聯動、協同治理的協調工作機制，同時，更應當明確將教育機構中塑膠跑道鋪裝等體育設施設備的監管作為各級教育行政主管部門的法定職責。

（二）引入多元主體參與校園“毒跑道”的多元共治

我國十九屆四中全會報告《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中明確提出通過加強和創新社會治理體系，包括社會協同和公眾參與，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”。校園“毒跑道”引發的不特定多數中小學生健康致害事件是典型的社會公共問題，也需要引入多元主體參與共治。校園“毒跑道”的致害機理屬于有毒有害化學物質污染環境，通過環境媒介引發的環境“公眾健康”事件，在我國當前的法律體系與制度語境中，公民、法人和其他社會組織參與校園“毒跑道”事件的社會治理，是行使法定權利行為。我國相關法律法規和部門規章、司法解釋等為多元主體參與環境問題治理提供了明確的法律依據，《環境保護法》和《環境保護公眾參與辦法》等具體規定了多元社會主體享有的獲取環境信息、參與和監督環境保護的程序性權利。因此，根據前述規定，多元主體參與校園“毒跑道”治理的法律依據及其對應的參與方式主要可以概括為以下幾個方面：第一，多元社會主體可以基于環境信息知情權，依據《企業事業單位環境信息公開辦法》規定的承擔信息公開義務的主體、范圍和程序，要求相關鋪裝校園塑膠跑道的相關企業以便于公眾知曉的方式公開基礎信息、排污信息、防治污染設施的建設和運行情況、突發環境事件應急預案等信息；第二，對鋪裝校園塑膠跑道過程中使用的有毒有害的化學物質以及排放的氣味等級超標等異常情況行使監督權和舉報權；第三，要求政府及其相關職能部門依照法定方式和范圍公開環境信息；第四，監督相關職能部門依法行使對鋪裝校園塑膠跑道的監管職責。

前述內容為在我國現行的法律框架下，對多元主體參與校園“毒跑道”多元共治的演繹展開。具體到校園“毒跑道”領域，還可以進一步梳理與列舉幾類社會主體可以在治理校園“毒跑道”中發揮的特殊功能：

1.環保組織在治理校園“毒跑道”中的監督功能

行政管制模式下治理措施更新與監管執法是防治校園“毒跑道”的主要路徑，但也存在難以充分因應有害化學物質公眾健康致害機理、事權配置不清、異化為“規制俘虜”等內生困境。環保組織在針對行政監管存在的內生困境、發揮其特殊功能方面具有積極作用：（1）基于環保組織的公益訴求，并且在揭示“毒跑道”使用的有毒有害化學物質導致公眾健康致害方面具有專業優勢，環保組織對于校園“毒跑道”的監督與防治功能的發揮，可以在校園“毒跑道”鋪裝過程中實現，而不需要留待其現實致害后。環保組織可以通過發布環境信息、擴大宣傳等形式，引導社會公眾充分關注某一正在鋪裝的校園“毒跑道”，從而積極參與治理。（2）環保組織由于具有專業知識優勢，可以采取多種措施引起可能鋪裝“毒跑道”的學校與施工企業高度重視其行為可能的致害后果，幫助企業使用更為環保的原材料以及進行鋪裝技術改進，盡量減少“毒跑道”致害事件發生的可能性。（3）環保組織還可以根據其設立宗旨，向政府相關職能部門提供校園“毒跑道”鋪裝信息，督促相關職能部門履行監管職責，或者直接提起環境公益訴訟。比如，環保組織中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴北京劉詩昆幼兒園塑膠毒跑道案，即為首例校園“毒跑道”公益訴訟案件，入選“2016年中國十大公益訴訟”案件。

2.行業組織的規范與約束功能

中國教育裝備行業協會、體育場館建設行業協會、體育設施建設協會等相關行業組織應當在規范行業標準時積極作為，可以結合行業特征、行業行為引致的環境風險與社會風險、法律風險與規制訴求等內容制定塑膠跑道建設質量標準等行業標準，在制定行業規范、行業環境標準或者推薦的實踐標準中貫徹與彰顯公眾健康目標與環境保護目標，以形成對每個校園塑膠跑道施工企業的約束力。

3.企業在校園“毒跑道”防治中的主體功能

在當前的行政管制模式下，作為被規制對象的施工企業的主觀意愿與利益訴求被隱沒不現。實際上，企業在防控校園“毒跑道”問題時應當發揮重要功能，且大多規制制度是直接作用于鋪裝校園塑膠跑道的施工企業，若能采取適當措施與激勵機制發揮施工企業在預防與治理校園“毒跑道”中的主體功能，是從源頭環節防控校園“毒跑道”出現進而致害的重要舉措。因此，多元治理機制還應調動與發揮企業在鋪裝校園塑膠跑道時引致的環境風險治理中具有的主體性價值。故而，基于此特性，應當重視制定相關的經濟激勵政策與激勵制度，當有機統合環境公益與追求私益最大化的訴求時，應當通過解釋或者新增經濟激勵、行政獎勵、行政合同等相關的非強制性的規制手段，為企業矯正可能鋪裝校園“毒跑道”的行為提供足夠的制度空間。

（三）完善校園“毒跑道”治理的私權救濟機制

承建校園塑膠跑道的施工企業鋪裝“毒跑道”，違反了管制性規定和強制性國家標準，應當納入公法規范中予以審視與規制，這也是我國當前治理校園“毒跑道”遵循的制度邏輯與措施路徑。但與此同時，施工企業鋪裝校園“毒跑道”行為也構成了私法關系，應當納入私法規范調整的私權關系內予以審視與調整。校園“毒跑道”導致我國多地中小學學生發生咳嗽、頭暈、惡心、流鼻血、過敏、反復發燒，嚴重情況下罹患白血病等癥狀，屬于侵害中小學生人身權益的行為。施工企業鋪裝校園“毒跑道”導致中小學生遭受的人身損害，屬于平等的私法主體之間發生的侵權糾紛。

我國《民法典》自2021年1月1日起正式施行，校園“毒跑道”引發的中小學生權益損害可以納入《民法典》侵權責任編的法理體系與制度框架中調整解決。在以《民法典》為代表的私法規范中審視與調整校園“毒跑道”導致的侵權糾紛，救濟廣大中小學生受到損害的民事權益，既能夠從本質上契合我國當前高度重視治理校園“毒跑道”以保障未成年人健康權益的價值目標；同時，私權救濟機制本身也提供了各方主體表達立場、利益與訴求的法律機制。這種機制的本質特征是通過利益相關方的參與、溝通、互動來提高政策的質量與效益，亦即由行動主體采取措施來應對治理困境并尋找新的策略以實現更優治理目標。①譚九生：《從管制走向互動治理：我國生態環境治理模式的反思與重構》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2012年第5期，第63～67頁。與此同時，數量較多的受到“毒跑道”侵害的主體主張施工企業承擔侵權責任是實現多元治理的有效路徑，大量行使侵權請求權的主體在主張校園“毒跑道”施工企業承擔侵權責任的同時，也能有力推動“毒跑道”的治理。

從侵權法理與制度審視，中小學生在校園“毒跑道”上運動遭受的權益損害，通過法律解釋，也應當屬于一種“體育環境侵權”。②王國飛：《體育環境侵權的識別與定位——兼評<侵權責任法>環境污染責任條款》，載《西安體育學院學報》2016年第2期，第151～158頁。人身權益遭受侵害的中小學生主張侵權救濟，有兩種實施機制：（1）受到校園“毒跑道”侵權的中小學生直接向校園“毒跑道”的施工企業主張侵權責任，根據《民法典》侵權責任編第1167條的規定要求施工企業承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等形式的侵權責任，根據《民法典》侵權責任編第二章的相關規定要求施工企業承擔“損害賠償”責任，其制度效果是主張施工企業在承擔賠償損失等責任的同時，也要求其停建校園“毒跑道”、消除“毒跑道”帶來的繼續侵害的危險，能夠通過私權救濟途徑實現校園“毒跑道”治理。需要強調的是，校園“毒跑道”致害的性質為有毒物質侵權，發生校園“毒跑道”致害的情形大多數是因為鋪設塑膠跑道層面使用劣質原材料導致的有毒有害物質超標，即“毒跑道”中潛藏的有毒物質對人體健康造成損害，這一損害往往具有被侵權人暴露于毒物、從暴露于毒物到出現癥狀存在潛伏期、存在諸多不確定性、訴訟中依賴于專家的科學證據、損害范圍廣泛等特征。①具體論述參見涂永前：《毒物致害侵權的特征及法律應對論略》，載陳小君主編：《私法研究（第9卷）》，法律出版社2010年版，第106～125頁。由于侵權責任適用中對其救濟的損害為“可賠償損害”的內在規定性，②侵權責任法律機制救濟的損害是“民事權益”的“可賠償損害”，其具有的特征是：第一、對法定保護利益的侵犯；第二、損害具有確定性；第三、損害的個人性。參見張民安、楊彪著：《侵權責任法》，高等教育出版社2011年版，第95～96頁。以及侵權訴訟時效的限制，本質上為有毒物質潛伏致害的校園“毒跑道”致害糾紛中，權益被侵害的中小學生往往很難適用侵權責任法律制度得到“完全賠償”。我國《民法典》進一步完善了精神損害賠償制度，制度內容更為細致、救濟范圍更為廣泛，可以通過解釋適用該制度，救濟有毒物質被侵權人包括精神損害在內的、還涵攝被侵權人肉體疼痛、舒適喪失等非財產層面的損害，③具體論述參見楊垠紅：《<民法典>時代有毒物質侵權中非財產性損害賠償》，載《海峽法學》2020年第4期，第17～23頁。這樣可以拓展《民法典》私權救濟機制的適用范圍與深度。（2）受到校園“毒跑道”侵權的中小學生向建設校園“毒跑道”的教育機構行使侵權請求權，根據《民法典》侵權責任編第1201條的規定，建設校園“毒跑道”的中小學基于其違反了對無民事行為能力或者限制行為能力的中小學生應當承擔的安全保障義務導致其人身權益損害，應承擔侵權責任，教育機構承擔侵權責任后可以向直接實施侵權行為的施工企業追償。通過此種侵權責任機制，增強教育機構的責任意識，并促使其在防治校園“毒跑道”中采取更為積極主動的預防措施，從源頭環節控制校園“毒跑道”現象發生。

五、結語

近些年來，我國各地校園“毒跑道”致害事件頻繁發生，極大地危害與威脅到中小學生人身健康。我國各級政府及其職能部門高度重視，教育部頒布了多部行政規章、實施了專項整治行動，并牽頭推動了專門規范校園塑膠跑道的強制性國家標準出臺實施，以規制與治理校園“毒跑道”。這些措施的綜合推進，取得了良好治理效果，但并沒有根治校園“毒跑道”，我們需要在剖析校園“毒跑道”事件性質與機理的基礎上探究治理之道。校園“毒跑道”事件從性質與致害機理上屬于典型的有毒有害化學物質污染環境導致的環境健康事件。當前的治理措施遵循的是行政管制邏輯，在管制模式下出臺制度與推進治理，難以完全因應有毒有害物質污染環境導致公眾健康受害的內在機理，且行政職能部門事權配置缺位導致監管不力，而單方規制內生的規制俘虜也會影響規制效果。因此，應當推動校園“毒跑道”的多元治理機制：在行政管理層面，應當并重事前監管與過程監管，從監管塑膠跑道原材料拓展到監管有毒有害化學物質的環境健康風險，明確校園“毒跑道”的監管主管部門及其職責；還要注重發揮環保組織、行業協會和企業主體的協同功能；最后，應當重視遭受人身權益侵害的主體通過侵權責任法律機制主張侵權救濟，在直接救濟遭受侵害的私權同時，間接推動校園“毒跑道”治理。