村民委員會的反思與重構
——以城鄉社區建設實踐經驗為基礎

馮樂坤

在借鑒城鎮地區設立居民委員會的立法經驗基礎上，我國農村地區就普遍強制設立了村民委員會，如此，村民委員會與居民委員會本質上具有一致性，理應相互借鑒各自的有益經驗。然而，隨著城市在經濟、社會、文化等方面的深入改革，居民委員會遂出現了諸多弊端，最初的立法設計基礎已經發生了變化，國家逐步以居民委員會為基礎開始進行城市社區建設，在全國各地普遍構建了城市社區后，居民委員會存廢也就被人們所論及。實際上，村民委員會也長期存在諸多弊端，因已經構建的城市社區有效地應對了居民委員會存在的諸多弊端，為了有效地應對村民委員會的弊端，在借鑒城市社區建設經驗的基礎上，部分農村地區隨之開始進行農村社區建設。盡管部分實踐經驗有利化解了村民委員會之弊端，但卻動搖了村民委員會的立法基礎，隨之出現了對村民委員會繼續存在的質疑！基于為將來立法提供建議，本文特以社區建設的實踐經驗為依據而研討了村民委員會的未來改制設想。

一、村民委員會實踐之反思

上世紀70年代末期，隨著我國逐漸實行對人民公社體制政社分離的改革，恢復后的鄉人民政府僅承擔行政事務，人民公社、生產大隊、生產隊僅為集體經濟組織，同時，隨著全國開始實施農村家庭聯產承包責任制，農村集體經濟事務逐漸減少，農村集體經濟組織實際處于渙散狀態，治安、計劃生育、環境保護、修路、水利、封山育林、辦小學、辦養老院等等農村公共事務遂無人管理，為此，部分農村地區開始出現了農民自發設立而管理此類農村公共事務的村民組織①如村民自治會、村民自治組、治安領導小組、村民委員會等組織形態，典型的就是廣西宜山、羅城等地方的部分農村于1979年底至1980年初開始出現了通過召集由各戶派代表參加且以無記名投票的方式選舉產生的村民委員會。參見白益華：《親歷村民委員組織法制定（上）》，載《中國人大》2004年第4期，第47頁。。在受到中央肯定的前提下，1982年《憲法》遂明確統一規定為村民委員會，且將其定性為群眾性自治組織，以后制定的《村民委員會組織法》亦延續此規定。當然，盡管經過將近30年實踐，村民委員會在農村公共事務管理中發揮了主要作用，但實踐中的村民委員會存有諸多弊端，本部分特結合實踐與立法而對其進行了如下反思。

（一）村民委員會定性之爭議

1.村民委員會的行政化

就農村公共事務而言，1982年《憲法》第111條采納了“公共事務和公益事業”術語，但并沒有將其明確化，歷次制定修改的《村民委員會組織法》也遵循了此種立法模式，即第2條將村民委員會所管理事務明確規定為“本村的公益事業和公共利益”，并且，從立法授權村民委員會應設“人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會”規定可以推知，調解、治安保衛、公共衛生等事務理應屬于農村公共事務的范疇①參見1987年《村民委員會組織法（試行）》第2條、第14條之規定。。當然，農村公共事務包括了所有涉及到村民利益的共同事務，受當時的社會、經濟等各方面發展程度不足的影響，立法僅將調解、治安保衛、公共衛生等等事務列舉為農村公共事務。隨著國家與社會對農村公共事務的各自管理責任界限日益明確化，以前由村民委員會直接管理的部分農村公共事務逐漸開始由國家承擔，即醫療衛生、計劃生育、環保、優撫、救災救濟、扶貧、養老保險、義務教育、治安等事務均被納入到了國家職能范疇，村民委員會直接管理的農村公共事務范圍呈現為不斷縮小趨勢。據此，表面上村民委員會管理了所有農村公共事務，但大部分農村公共事務并不是村民委員會的管理職能，而是國家的管理職能。

然而，自我國在農村地區將行政機關設至于鄉鎮以后，應當由國家承擔的農村公共事務管理職能就應該由鄉鎮級行政機關承擔。因我國農村地區面積較大，人們往往分散居住，交通極為不便，同時，鄉鎮行政機關工作人員又較少，由鄉鎮行政機關親自管理事務也不太現實，效率也極低，但擴充行政工作人員勢必又增加財政負擔，隨之就委托村民委員會代為行使，形成了村民委員會代為行政，再者，為了便于代為行政，近年來的實務中又出現了鄉鎮行政機關用財政支付村民委員會組成人員的工資以及分配大學生擔當“村官”的現實②劉松山：《民主為什么不能只從基層開始》，載《法學》2007年第3期，第49頁。。如此，既然村民委員會具體承擔的大部分農村公共事務并不是其本身應承擔的管理職能，而是鄉鎮機關委托村民委員會代為行使的管理職能，村民委員會代為行政卻致使其出現了行政化特性，其實處于行政機關地位③劉緊跟：《村民自治的困境分析》，載《中山大學學報》2001年第5期，第131頁。，人們也就將其視為行政機關，此種現實必然與立法將其定位為群眾性自治組織的屬性相悖。

2.村民委員會的設立強制性

為了全面地對國家進行管理，任何國家建立后，首要任務就是要構建一套從上到下的行政管理機構，但在我國明確將農村基層行政機關設至于鄉鎮后，廣大農村地區的行政事務由何種組織承擔就成為了立法者首要考量的因素，但上世紀70年代末的由農民自發設立的村民委員會恰好符合了此種需求。據此，農村公共事務管理需求其實就是設立村民委員會的表面理由，深層次理由卻是國家逐步退出對農村地區行政管理后予以應對行政管理缺失的措施④吳思紅：《論村民自治與農村社會控制》，載《中國農村觀察》2000年第6期，第72～77頁。，即要通過村民委員會的代為行政而實現對農村地區的行政管理。為了便于實現此目的，國家遂強制性在全國設立了村民委員會，農民被強制性成為了某一村民委員會成員，卻并不享有選擇權，更沒有自由退出權，農民一經出生就理所當然地成為村民委員會成員，村民委員會其實就是國家將村民組織起來的共同體⑤唐鳴、陳榮卓：《論探索不同情況下村民自治的有效實現形式》，載《當代世界社會主義問題》2014年第2期，第39頁。，國家強制性設立的村民委員會并沒有考慮到農民的意愿，但基于農村地區有效行政管理之需，村民委員會必然必不可少，此種實際需求其實也就影響到了對村民委員會定性。

實際上，村民委員會形成雛形是農民自發設立的結果，但在全國普遍設立卻是國家強制性推行的結果，立法也就沒有禁止基層行政機關委托村民委員會代為行政，現實中的村民委員會遂大量代為行政，也就引發對村民委員會定性的爭議。當然，自村民委員會生成之初，一直就存有其是否為行政機關的爭議①彭真同志在《關于農村人民公社政府分開設立鄉政權試點工作的通知（代擬稿）》上批注時明確指出：“村民委員會要按憲法的規定，堅持基層群眾性自治性，自己辦自己的事，不要成為政權的分支機構”。參見北京市人大常委會政法委員會編：《關于村民委員會建設問題參考資料》，第3頁。，部分地方一度曾經將村民委員會改制為行政機關②參見鄧敏杰：《廣西試行村公所的現實定勢》，載《鄉鎮論壇》1989年第2期，第24～26頁；申閩生：《設置鄉村“中間層次”的思考——霞浦縣設置鄉村行政工作站的調查研究》，載《福建論壇》1990年第10期，第55頁。，受此種爭議的影響，1987年制定的《村民委員會組織法》遂附加了“試行”條件，直至1998年才制定了正式的《村民委員會組織法》。據此，盡管立法已經將其明確定性為群眾性自治組織，但自村民委員會生成乃至《村民委員會組織法》出臺到歷次修改往往對其定性存有爭議，而且，此種爭議解決往往又影響到國家行政機關重新設立以及村民委員會存廢，有必要予以厘清。

（二）村民自治組織的單一性抑曰多樣性

1.村民自治組織的多樣化

在上世紀80年代初期的政社分離的背景下，我國農村社會的實際發展水平較低，農民自發設立社會組織的意識相對較弱，除了村民委員會組織以及農村集體經濟組織以外，絕大多數農村地區并無其他類型的農村組織，只不過，盡管國家再三要求設立農村集體經濟組織，但部分農村地區并沒有設立農村集體經濟組織，往往由村民委員會同時兼任。在立法明確將村民委員會規定為全國唯一普遍存在的農村組織前提下，村民委員會往往為農村地區的主要農村組織，部分農村地區甚至成為了唯一的農村組織，加之，當時的國家極力倡導在農村地區推行由農民自己管理自己事務的村民自治，如此，村民委員會就成為了村民自治的代名詞，村民自治就以村民委員會為核心進行研究。

然而，隨著農村社會各方面事業的進一步發展，農民利益需求遂表現為多樣化，為了維護各個農民的同一利益需求，農民又自發設立了諸多的組織形式，農村組織就表現為多元化形態，不僅包括營利性組織，也包括非營利性組織，如農村集體經濟組織、農村專業合作社、農村物業管理組織、養花協會、秧歌會、老年人協會、紅白理事會、禁賭會、上訪協會、慈善基金會、村廟組織、農民利益表達組織等③涂富秀：《階層分化背景下農民利益表達機制研究綜述》，載《海峽法學》2015年第2期，第95～96頁。。當然，各類農村組織的內部管理均實行由全體成員共同決定的管理制度④盡管農村集體組織并沒有統一的中央立法，因農村集體經濟組織成員為各個農村集體成員，農村集體經濟組織理應進行內部管理，部分地方已經對農村集體經濟組織進行專門立法也堅持此種規定，同時，我國的農村專業合作社內部管理其實就彰顯了全體成員的自我管理，再者，各類非營利性農村組織均彰顯了全體成員的共同利益需求，因此類農村組織財產大多數來源成員捐助，內部管理大多數實行了成員一人一票的決議制度，尤其是村廟組織、農村環保組織等等農村組織更是如此。，盡管現實中的部分農村組織成員已經出現了突破了本村莊農民的情況⑤參見黃紅華、潘起造：《雙峰老年人教育基金會——一個自治農村的社會組織》，載《浙江學刊》2002年第6期，第29頁；仝志輝等著：《農村民間組織與中國農村發展——來自個案的經驗》，社會科學文獻出版社2005年版，第61頁；盧福營：《村民自治背景下的基層組織重構與創新——以改革以來的浙江省為例》，載《社會科學》2010年第2期，第50頁。，但各農村組織成員主要為同一農村村莊內的農民，各個農村組織的內部民主管理形式也就被稱謂村民自治。所以，村民自治就不僅僅通過村民委員會實踐，也通過其他類型的農村組織實踐⑥張恩韶、陳朋：《我國基層民主建設：回顧、反思與前瞻——以村民自治為分析視角》，載《湖北社會科學》2009年第6期，第31頁。，但部分在基層行政機關主導下設立的農村組織內部管理往往受到了基層行政機關以及村民委員會干預⑦劉永東、劉明興等：《中國農民組織發展：治理結構與組織功能——基于6省調查的分析》，載《經濟社會體制比較》2008年第1期，第113、114頁。，此類農村組織的村民自治遂受到了影響，理應注意糾正。

2.村民委員會與其他農村組織之關系

依據《村民委員會組織法》的規定，村民委員會其實由一系列組織所構成，村民小組、村民會議、村民代表會議、村民委員會及其下屬的各專門委員會均屬于村民委員會組織的范疇，從而，也就形成了具有封閉性的村民自治組織體系，以村民委員會為唯一典型代表的單一形態村民自治理念就正式形成。然而，既然現實中存在各類農村組織且均實踐村民自治，各類社會組織也就屬于村民自治組織，村民自治組織形態也就表現為多樣化①楊愛民：《村民自治與中國農村政治體制改革》，載《河北學刊》1995年第5期，第38頁。，村民自治組織體系并不是一成不變，往往隨著農村社會的不斷變遷而形成新的村民自治組織體系，但村民自治體系范圍不能以立法規定為限②徐勇：《在社會主義新農村建設中推進農村社區建設》，載《江漢論壇》2007年第3期，第14～15頁；劉寧：《村民自治組織體系的重構：組織培育與體系重構——論村民自治組織體系的生長邏輯、發展限度與建構路徑》，載《晉陽學刊》2013年第4期，第122頁。。

就村民自治組織體系的內部關系而言，一種見解認為，各種社會組織應當以村民委員會為核心，與各個農村組織之間是非平等關系，應將各個農村組織體系均設立在村民委員會內而成為職能組織③楊愛民：《村民自治與中國農村政治體制改革》，載《河北學刊》1995年第5期，第38頁；徐經澤、李紹光等：《村級社區組織的現狀與趨勢——關于中國北方一個典型村級社區》，載《文史哲》1996年第4期，第41頁。，一種見解認為，各個農村組織職能并不相同，人格必然會獨立存在，必然處于平等地位④張祝平：《村廟組織成長與農村社區治理》，載《甘肅社會科學》2012年第5期，第67頁。。只不過，視為非平等關系往往與立法將村民委員會定性為群眾性自治組織以及部分農村組織成員已經為非本村村民事實相悖，視為平等關系則與農民已經將村民委員會視為行政機關以及諸多農村組織均離不開村民委員會支持的現實相悖，尤其是又違背了國家通過村民委員會而達到對農村社會直接管理之目的。所以，不論采納何種見解，均出現了立法設計與現實的相互沖突。

實際上，部分農村組織就是在村民委員會主導下而設立，并且，農民自發設立的農村組織的各種工作開展也離不開村民委員會的支持與指導，由此也就形成了村民委員會過多地干涉各類農村組織的內部事務管理的現實，同時，隨著農村社會、經濟、文化等各方面的進一步發展，部分農村組織又承擔村民委員會所管理的農村公共事務職能，村民委員會所管理的農村公共事務僅剩為行政事務，對農村公共事務管理職能已經處于空殼化狀態⑤張恩韶、陳朋：《我國基層民主建設：回顧、反思與前瞻——以村民自治為分析視角》，載《湖北社會科學》2009年第6期，第31頁。，至此，此種現實必然為準確理解二者關系增加了難度。進而言之，盡管現實中存在實踐村民自治的各類農村組織，但村民委員會處于委托行政的角色并沒有實質變化，短期內的任何一種具有職能多元或者單一的農村組織都無法替代村民委員會，農村組織無法脫離其而獨立存在⑥張麗琴：《農村民間組織與村委會的角色劃分與銜接——以村民自治為背景的理論分析與實踐考察》，載《武漢理工大學學報》2013年第4期，第436頁。。

總之，準確確定農村組織與村民委員會之間關系，不僅要考量村民委員會代為行政職能，也要考量村民委員會承擔的農村公共事務管理職能之剝離。當然，既然村民委員會相關職能已經由不同農村組織承擔，立法仍然賦予其全面唯一管理農村公共事務也就不太現實，繼續存在的正當性也就被人們所質疑，有必要重新審視村民委員會設立基礎。究其實質，無非是與農村基層行政事務具體由何種組織承擔相關，只要不對農村基層行政機關重新進行設立，上述關于二者關系的爭議就一直會存在。

（三）村民自治主體：村民個人抑或村民組織

1.村民自治主體范圍

以前述，村民委員會是由全體村民選舉產生的團體組織常設機構，但村民委員會的管理農村公共事務權利來源并非國家授權或委托，而是村民通過村規民約形式將自己固有的部分權利讓與整合后，由全體村民集體行使⑦廣西宜山縣屏南鄉合寨村果地屯成立的村民委員會正是基于85戶農民的契約，村民們集體選舉產生了村民委員會，并且授權村民委員會管理村里的治安、社會秩序、調解等各種農村公共事務，而各位在契約上簽名的村民都有義務服從村民委員會的管理。，即村民委員會對農村公共事務的管理權源于村民的委托授權，而非其他主體的授權，村民委員會本身并不享有自治權，自治權基礎在于村民都有處分自己權利的自由權。據此，村民自治權其實是以村民個人權利為基礎的自治權，實質上就是對村民個體所享有的自治權重組和整合，而不是以村為基礎的村民集體自治權，村民委員會僅僅是彰顯村民個人自治權的組織形式而已，進而，村民自治主體其實就是村民個人①參見周安平：《社會自治與國家公權》，載《法學》2002年第10期，第16頁；潘嘉偉、周賢日著：《村民自治與行政權的沖突》，中國人民大學出版社2004年版，第179頁；于建嶸：《村民自治：價值和困境——兼論<中華人民共和國村民委員會組織法>的修改》，載《學習與探索》2010年第4期，第73頁。。當然，關于村民自治中的村民范圍，1987年制定的《村民委員會組織法（試行）》并沒有明確加以規定，僅在第10條關于村民會議組成方面采納了“本村”術語，1998年正式制定的《村民委員會組織法》第17條亦如此。

2.農村組織是否為村民自治主體范圍？

在國家和社會各自管理事務日益明確的前提下，應由國家承擔的事務范圍就不屬于社會管理事務范圍，理應由社會自己承擔，但所有社會管理的事務往往為與其主體利益相關的公共事務。然而，社會是由無數個人和由個人所構成的團體組織組成，社會主體范圍就由個人和社會組織所構成，只不過，因個人的力量有限，為了實現對自己利益的保護，個人往往通過設立或者參與大量的社會組織而進行應對，社會組織遂在社會中占據的地位越來越重要，且在社會事務管理過程中處于決定性地位。

就農村公共事務管理組織而言，因不同農村公共事務涉及到了不同村民利益，理應由不同農村組織予以管理，但村民委員會設立之初的農村社會組織化程度較低，并沒有構建起來相應農村組織，也就出現了村民委員會全面管理農村公共事務的現實。盡管村民委員會以村民個人為基礎進行立法設計，農村組織并沒有成為主體，但農村組織在現實中大量的存在已經成為了不爭事實，且在農村公共事務管理過程中發揮了主要作用，部分農村組織甚至提供了經濟支持，村民委員會已經與各類農村組織密不可分，僅將村民個人定位為村民自治主體其實具有局限性，已經無法有效應對此種現實，理應將農村組織視為自治主體。

二、城市社區建設經驗之總結

村民委員會設立與城市居民委員會的影響密不可分，早在上世紀50年代初期，在城市廢除保甲制度后，部分城市相繼自發建立了居民委員會、冬防隊、居民組等居民自治組織，此種組織除了承辦政府交辦的工作以外，又能辦理自己的事情，為此，在中央同意下，各城市相繼統一建立了居民委員會，1954年12月遂制定了《居民委員會組織條例》，中央曾想將其推廣農村，但當時的農村地區先后歷經互助組、合作社乃至最后形成了政社合一的人民公社體制，此種設想也就無疾而終②白益華：《彭真與<村民委員會組織法>的制定》，載《百年潮》2006年第1期，第44頁。，直至上世紀80年代初期，農民自發設立了村民委員會后，才正式借鑒了居民委員會設立經驗，在農村地區普遍強制設立了村民委員會。當然，盡管立法明確將居民委員會定性為群眾性自治組織，但長期實踐中亦存在諸多弊端，城鎮地區遂又開始進行了社區建設，且總結出了諸多有益經驗，因此種經驗對村民委員會改制有所幫助，本部分特對其予以詳細闡述。

（一）居民委員會的行政化困境與獨立承擔事務機構之設立

1.居民委員會的行政化困境

自居民委員會設立以來，隨著國家對社會承擔的管理職能日益增多，急需龐大的公務人員具體實施，但擴大公務人員必然增加了財政負擔，現實中也就出現了居民委員會代為行政，且《城市居民委員會組織法》第3條遂明確規定。隨著社會、經濟、文化等各方面事業的快速發展，居民委員會所承擔行政事務又大量增加，現實中的人大代表選舉、人口普查、管制刑事罪犯、民政、社保、老齡、再就業、檔案、外來人口等事務均由居民委員會代為行使③盧漢龍、李駿：《中國城市居民委員會工作的比較研究：上海與沈陽》，載《社會科學戰線》2007年第6期，第191頁。。同時，為了便于居民委員會代為行政，基層行政機關往往變相干預居民委員會組成人員的選舉，部分地方由街道辦事處事先內定，部分地方甚至完全不通過選舉而直接指定④陳文新：《中國城市社區居委會直接選舉發展歷程與現實困境》，載《學習與實踐》2008年第3期，第81頁。。再次，為了解決居民委員會的日常辦公經費短缺困難，《城市居民委員會組織法》第9條、第16條就明確規定了居民委員會的工作經費及其組成人員的生活補貼費由相應行政機關撥付、辦公用房由當地人民政府統籌解決，且部分地方又出現了居民委員會工作人員生活補助費演變為工資的事實。最后，近年來的居民委員會工作成員又出現了公職化現象，即部分地方將街道精簡下來的人員派往居民委員會任職和將招錄的大學生安排到社區居民委員會工作，居民委員會又成為了政府安置就業的途徑。據此，自居民委員會設立以來，居民委員會的行政化特性比較突出，其實就處于基層行政機關地位①郭圣莉、高民政：《1958-1966：居民委員會功能的變異與恢復——以上海市為例的歷史考察與分析》，載《上海社會科學院學術季刊》2002年第3期，第192頁；邱曉霞：《論社區居委會組織體系及其職責的完善》，載《四川師范大學學報》2011年第5期，第60頁；石東坡、魏悠然：《論城市社區治理中居民委員會角色的立法重塑——以<居民委員會自組織法>的修改為指向》，載《浙江工業大學學報》2015年第4期，第367頁。。

實際上，自立法明確將居民委員會定性為群眾性自治組織后，居民委員會理應具有獨立的法律地位，與基層行政機關沒有隸屬關系，在全國各地普遍設立卻是國家強制性的產物，《城市居民委員會組織法》第2條將其與國家機關的關系界定為指導關系，但隨著基層行政機關承擔的行政事務日益繁多，行政管理體制改革并沒有同時跟進，大量行政事務遂委托居民委員會代為行使，居民委員會的行政化特性并沒有消除，反而愈加嚴重，現實中的二者關系又演變為領導關系②盧漢龍、李駿：《中國城市居民委員會工作的比較研究：上海與沈陽》，載《社會科學戰線》2007年第6期，第194頁。。由此，居民委員會其實就變成了街道辦事處的辦事機構，與居民發生聯系完全是因辦理與其相關的行政事務之需，居民參與居民委員會的積極性就不高，且參與者多為老、弱、病者且能力、知識結構均嚴重不足③邱曉霞：《論社區居委會組織體系及其職責的完善》，載《四川師范大學學報》2011年第5期，第60頁。，作為群眾性自治組織已經形同虛設，并沒有充分彰顯居民組織自治性。究其緣由，無非是國家設立居民委員會的初衷在于直接管理城鎮基層社會，但城鎮基層行政機關設止于街道辦事處，具體由何種組織承擔城鎮基層社會事務也就成為了立法者的首要困惑，借助居民委員會而實現對城鎮基層社會管理也就成為一條有效的捷徑，此種后果無疑與其為群眾性自治組織的屬性相悖，有必要予以反思。

2.獨立承擔城鎮基層事務機構之設立

隨著國家對社會所承擔的管理責任越來越多，城鎮基層社會中的各種行政事務越來越龐雜，但居民委員會代為行政的行政管理效率并不理想，在借鑒域外社區建設經驗基礎上，自上世紀80年代中期開始，我國遂進行城市社區建設。在城市社區建設過程中，基于避免居民委員會所存在的前述弊端，不斷有人主張對《城市居民委員會組織法》進行修改，但居民委員會在社區處于何種地位？卻一直備受爭議，諸多爭議無非分為兩種截然相反的見解，前者認為，應當界定基層行政機關與居民委員會各自的權利義務，將居民委員會的行政化特性予以剔除，明確其為居民自治組織④參見湯艷紅：《論我國城市社區居民自治的完善——以城市居民自治發展新要求為視角》，載《政治與法律》2012年第12期，第112頁；白雪嬌：《規模適度：居民自治有效實現形式的組織基礎》，載《東南學術》2014年第5期，第56頁。，后者則認為，在目前居民委員會處于代為行政的前提下，應將居民委員會確定為基層行政機關的派出機構⑤邱曉霞：《論社區居委會組織體系及其職責的完善》，載《四川師范大學學報》2011年第5期，第61頁。，只不過，前者沒有考慮到如何設計承擔基層行政事務的機構，后者卻與其為群眾性自治組織的定性相悖，究其實質，無非是忽視了城鎮基層行政事務應該由何種組織承擔問題！換言之，消除居民委員會行政化特性問題的關鍵在于具體承擔基層行政事務機構的如何設計⑥姚華、王亞南：《社區自治：自主性空間的缺失與居民參與的困境——以上海市J居委會“儀行分設”的實踐過程為個案》，載《社會科學戰線》2010年第8期，第193頁。。

在總結居民委員會承擔行政事務的弊端基礎上，為了便于行政事務承擔，部分城市社區建設試點工作中又設立了承擔基層行政事務的社區工作站⑦社區工作站設置主要分為分設、隸屬兩種模式，分設模式是指社區工作站與社區自治組織分別設立，各自為獨立的機構，社區工作站由街道辦事處設立并由其領導，隸屬模式是指單獨設立的社區工作站隸屬于社區委員會，具體承擔社區自治組織擔負的具體工作。因隸屬模式并沒有改變居民委員會的行政化特性，反而又加重了此特性，此種模式并不值得推廣，本文也就不贊同此種模式。。具體而言，社區工作站與社區自治組織分別設立，各自獨立，社區內行政事務由社區工作站承擔，自治事務仍由社區自治組織承擔，同時，社區工作站由街道辦事處設立并由其領導，日常辦公經費由國家承擔。此種設立社區工作站模式首創于2005年的《深圳市社區工作站管理試行辦法》，該辦法明確規定社區工作站是社區行政事務的執行主體，場地、經費、人員均由街道辦事處統一解決，具體承擔計生衛生、民政事務、勞動保障、文體科教、殘疾人服務等城鎮基層行政機關應承擔的具體行政事務。至此，社區工作站就成為街道辦事處的派出機構，具體承擔了原由居民委員會承擔的各項行政事務，實現了行政事務由獨立機構承擔，最終剔除了社區自治組織的行政化特性①徐道穩：《我國城市社區管理體制的改革和發展》，載《海南大學學報》2009年第3期，第268頁。。盡管實務中又出現了社區工作站負責人由居委會主任兼任以及所有工作人員均承擔雙重角色的現象②參見2012年6月12日的重慶市巴南區民政局《關于開展2012年社區工作站設置試點工作的通知》的通知。，但并沒有理順與居民委員會的關系，亟待以后完善，但并不妨礙具有的對居民委員會改制的借鑒作用。

（二）居民組織的多樣化與社區委員會之構建

1.居民自治主體困境：居民個人或者居民組織？

上世紀50年代中期，居民委員會形成之初，因有工作單位的居民積極主動地參加了本單位的各種社會活動，當時參加居民委員會主要為少數無就業能力以及沒有工作單位的人所組成，盡管現實生活中一直存在著各種團體組織，但立法并不允許機關、團體、部隊、企事業單位參加所在地的居民委員會，僅允許支持居民委員會的工作，只有居民委員會討論與其相關問題時，才可以派代表參加③參見1954年的《城市居民委員會組織條例》第5條、1989年的《城市居民委員會組織法》第19條之規定。，所以，居民委員會成員為居民個人，團體組織并不能成為成員，居民委員會所實踐的自治就被稱謂居民自治。

隨著我國逐步從計劃體制向市場體制轉型，國家遂開始逐步向社會放權，人們往往設立了類型多樣化的團體組織，城鎮基層中所存在的團體組織就呈現為多樣化狀態，不僅包括營利為目的的經濟類組織，如公司、合伙、獨資企業等，亦包括以非營利性為目的社會、文化、體育、科技等類型團體組織，如志愿者組織、老年人協會、殘疾人協會、敬老院、書法繪畫協會。當然，無論各類團體組織設立基于何種目的，設立人往往為本地居民，且任何團體組織的內外事務均由其自主決定，所實踐自治其實就是居民自治。由此，實踐居民自治的組織形式也就并不限于居民委員會，亦通過其他團體組織實踐。

在城鎮基層社會中已經存有大量團體組織的前提下，因居民委員會的各種經費有限，諸多公共事務卻均與各類團體組織相關，居民委員會遂主動向團體組織尋求財產支持，加之，居民委員會決定執行又離不開各類團體組織的支持，各類團體組織其實已經參與了社區公共事務的管理，部分團體組織甚至在社區決策過程中起著決定作用④孫玉剛：《議行分離：社區自治組織性質回歸的體制探索——昆明市盤龍區拓東辦事處“一委一站制”社區管理模式調查分析》，載《云南行政學院學報》2011年第3期，第52頁。。至此，居民委員會已經與各類團體組織密切相連，且形成了沒有各類團體組織支持而社區各項公共事務就無法正常管理的局面，重視各類團體組織在社區建設中的法律地位就相當重要，以居民個人為基礎的居民委員會立法設計就應予以反思。

既然各類團體組織為居民自治組織，居民自治組織表現為多樣化，各類團體組織往往就構成了一個完備的居民組織體系，但立法明確規定了居民委員會，如何確定各類團體組織與其之間的關系就比較困惑，且現實中一直存在平等與非平等關系之說⑤黃娟：《保守抑或激進？——從居委會與業委會的關系看居委會的未來變革》，載《河北法學》2010年第2期，第159頁。。實際上，居民委員會與其他團體組織均屬于居民自治組織，所有團體組織均享有獨立人格，理應處于平等關系，除了居民委員會對其內設的團體組織可以作為設立人進行指導、監督以外，對其他團體組織不應進行指導和監督。但將二者關系視為平等關系后，卻又出現了城鎮基層行政事務應由何種組織具體承擔的困境？準確定位其與各類團體組織的關系就處于兩難境地，唯有辦法就是要檢討居民委員會的立法設計基礎以及是否應當繼續存在的正當性！

2.社區委員會之構建

既然城市社區公共事務管理已經與城市社區內的各類團體組織密不可分，理應將各類團體組織視為社區自治主體，正因如此，有人主張應將本居住區域內的各類團體組織納入到社區自治組織之內①舒曉虎、張婷婷等：《行政與自治銜接——對我國城市基層治理模式的探討》，載《學習與實踐》2013年第2期，第56頁。，實務中亦有部分地方采納了允許社區內各類團體組織參與決定本社區的公共事務管理，即將團體組織視為了社區成員②任遠、章志剛：《中國城市社區發展典型實踐模式的比較與分析》，載《社會科學研究》2003年第6期，第99頁。。由此，在城市社區建設中，社區自治主體就不應以居民個人為限，無視各類團體組織存在也就顯得不合時宜，理性作法就是應將團體組織視為自治主體，社區主體也就相應由居民個人與團體組織共同構成③夏學鑾：《中國社區建設的理論架構探討》，載《北京大學學報》2002年第1期，第131頁；陳偉東著：《社會自治：自組織網絡與制度設置》，中國社會科學出版社2004年版，第160頁。。只不過，為了有效管理社區公共事務，必然要成立相應地協調議事的社區自治組織，該社區自治組織理應由居民個人和團體組織所構成，將其稱謂社區居民委員會或居民委員會就與現實相悖，無法真正彰顯社區自治主體應包括團體組織的現實，有必要重新設立社區自治組織。

實際上，社區內的各類團體組織包括機關、社會團體、企事業單位、部隊等等，部分地方遂就將各類團體組織代表納入到社區委員會組成人員之中，因實踐中的社區委員會仍然為一個常設機構，且居民個人為社區自治主體的主體部分，為了與現行居民委員會立法相協調，社區委員會組成人員就采納了通過居民或居民代表選舉產生④楊寅：《城市社區行政體制改革：方向、要點與法律修改》，載《中國行政管理》2005年第3期，第35頁。，但往往預留了駐區團體組織代表的名額，社區委員會組成人員就由居民代表和駐區團體組織代表兩部分構成。由此，社區自治組織改制傾向于建立一個足以涵蓋轄區內所有黨政機關、企事業單位、社會團體、物業管理部門以及社區精英的機構⑤胡位鈞：《20世紀90年代后期以來城市基層自治制度的變革與反思》，載《武漢大學學報》2005年第3期，第354頁。，部分地方甚至相應進行了地方立法實踐⑥2006年的《上海市社區代表會議實施辦法》第3條規定了社區代表會議由（街道）黨工委、街道辦事處、區職能部門派出機構推薦的代表、居民區黨組織和居委會推薦的代表、社區內各級人大代表和政協委員、社區內各類法人組織推薦的代表、社區居民及其他特殊群體推薦的代表等人員組成。同時，2006年的《上海市社區委員會章程》第4條規定社區委員會委員一般由社區（街道）黨政領導、人大代表、政協委員、居民代表、駐區單位代表等組成。，加之，社區內各項事務往往由各方協商決定⑦任路：《協商民主：居民自治有效實現形式的運轉機制》，載《東南學術》2014年第5期，第59頁。，也就有效地協調了各方面的利益，此種城市社區建設試點遂受到了歡迎。

總之，部分社區建設實踐中的社區委員會其實已經有效地避免了居民委員會長期存在的弊端，未來立法有必要借鑒，2010年《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》明確要求的“黨政機關、企事業單位在職或退休黨員干部、社會知名人士以及社區專職工作人員經過民主選舉擔任社區居民委員會成員”就是采納此種實踐經驗的反映。由此，居民委員會是否應當繼續存在就值得檢討，有必要反思居民委員會的立法設計基礎，待未來條件成熟之際，應適時啟動對《城市居民委員會組織法》的修改⑧馮樂坤：《居民委員會制度的反思與重構》，載《海峽法學》2018第4期，第72頁。。

三、村民委員會改制經驗之梳理

自上世紀90年代開始，在征地安置過程中以及城中村改制過程中，出現了將村民委員會改為居民委員會⑨宋月紅：《城市化與村民自治的變遷》，載《北京行政學院學報》2002年第1期，第5頁。，且近年來的農村地區又開始進行城鎮化建設以及戶籍制度的改革，農村遂向城鎮化轉型，農村與城市出現了融合趨勢，城鄉一體化開始出現，此種現實進一步促進了村民委員會向居民委員會的改制。同時，為了應對此種急速變化的復雜的農村現實，部分農村地區以及村改居過程中設立了獨立的農村集體經濟組織，且在借鑒城市社區建設經驗的基礎上，部分農村地區又開始進行社區建設。因此種實踐經驗往往對村民委員會的未來改制有所裨益，本部分特予以詳述。

（一）農村集體經濟組織之獨立設立

1.經濟發達地區的農村集體經濟組織獨立設立

受上世紀60年代開始進行的農村集體所有制的影響，各個村莊內遂形成了不同的農村集體經濟組織形式，但當時的農村經濟并不發達，設立獨立的農村集體經濟組織也就被人們所忽視。上世紀70年代末期，隨著農村家庭聯產承包責任制開始實行，農村集體經濟逐漸被分散的農村家庭經濟所替代，各個村莊內的農村集體經濟組織逐漸處于名存實亡的境地，為此，隨著村民委員會在全國各地普遍強制設立，農村集體經濟組織職能也就由村民委員會代為行使，設立獨立的農村集體經濟組織反而又增加了農民的負擔，現實中也就沒有必要設立獨立的農村集體經濟組織，立法遂明確加以了規定①參見1986年制定的《民法通則》第74條、《土地管理法》第8條、1990年修改后的《村民委員會組織法》第19條、2010年修改后《村民委員會組織法》第24條。，但因農村集體經濟組織表現形式較為復雜，《村民委員會組織法》立法設計又考量到了此種現實情況②在借鑒城市居民委員會內設居民小組的立法經驗的基礎上，1987年制定《村民委員會組織法（試行）》就內設了村民小組，但我國廣大農村地區的村民委員會、村民小組是在原生產大隊、生產隊的基礎上分別予以設計，因原生產隊中農村社員已經長期形成了利益共同體，即使村民小組替代了原生產隊，其利益共同體的本質屬性并沒有發生變化，村民小組的法律地位就應當予以重視，2010年修訂后的《村民委員會組織法》在采納相關立法建議的情形下，完善了村民小組的相關制度。。

既然村民委員會實際充當了農村集體經濟組織的角色，村民委員會成員就是農村集體經濟組織成員，但隨著農村地區的人口流動以及農村住宅流轉，居住在同一村莊內的人們卻不一定為農村集體經濟組織成員，村民委員會代為行使農村集體經濟組織職能無疑致使非農村集體成員參與到了農村集體經濟事務之管理，此種模式其實并不是最佳選擇。同時，隨著農村經濟的快速發展，部分經濟發達地區的農村集體經濟勢力愈加強大，且設立了獨立的農村集體經濟組織。所以，由村民委員會代為行使農村集體經濟職能就不合時宜，現實中一直有人主張應該單獨設立的農村集體經濟組織，部分地方甚至進行了相關立法。

總之，除了部分經濟較為發達的農村地區以外，大多數農村地區并沒有單獨設立農村集體經濟組織，是否設立獨立的農村集體經濟組織往往與當地的農村集體經濟發達程度相關。但部分地區所獨立設立的農村集體經濟組織已經替代行使了村民委員會的大部分功能，村民委員會往往形同虛設，同時，為了爭奪經濟資源控制權，農村集體經濟組織與村民委員會的二者關系處于緊張狀態③主要文獻參見劉緊跟：《村民自治的困境分析》，載《中山大學學報》2001年第5期，第132頁；孔有利、王榮：《農村集體經濟組織產權結構分析》，載《財經問題研究》2004年第4期，第52～56頁。，再者，農村集體經濟組織是以追求利益最大化為目的，必然要承擔市場風險，但村民委員會是以追求公益事務為目的，并不承擔市場風險。據此，在肯定設立獨立農村集體經濟組織的實踐經驗基礎上，有必要考量應將村民委員會代為行使的農村集體經濟組織職能予以剝離。

2.村改居過程中的農村集體經濟組織獨立設立

隨著城市的不斷擴張，各地往往將城郊附近的農村地區進行了城市化，為了與城市管理制度相協調，部分地方遂開始進行了村改居的改制。然而，部分地方在改制過程中，并沒有及時設立獨立的農村集體經濟組織，此職能卻由改制后的居民委員會代為行使，因《城市居民委員會組織法》沒有賦予居民委員會代為行使農村集體經濟組織職能，此種現實必然欠缺立法依據。另一方面，居民委員會成員以居民的實際居住狀況為準進行判斷，改制后的同一居住區域內居民往往為多個農村集體經濟組織成員，且同一居住區域內又居住著城鎮居民，如此，居民委員會成員與農村集體經濟組織成員并不相同④劉金海：《城中村改造的四大轉變及相關問題探討》，載《東南學術》2007年第6期，第17頁。，居民委員會代為行使農村集體經濟組織就侵犯了其他集體成員的財產權利。進而言之，應對此種尷尬困境的唯一途徑就是設立獨立的農村集體經濟組織⑤杜國明：《“村改居”后農村集體經濟組織面臨的新問題探討——基于廣東省的調研分析》，載《農村經濟》2011年第8期，第13頁。。

實際上，隨著城鄉一體化的進程加快，城鄉居民在各方面享有的權益已經日趨平等，農民僅僅是身份方面的變化而已，已經成為一種職業，村改居成為必然趨勢。但單獨設立農村集體經濟組織致使原村民委員會僅剩管理農村公共事務的職能，此種現實必然與居民委員會的職能相當，如此，居民委員會與村民委員會已經沒有任何實質區別，均由居民共同參與管理本居住區域的公共事務，村民自治其實就是居民自治①崔智友：《中國村民自治的法學思考》，載《中國社會科學》2001年第3期，第129頁。，但村民自治成為居民自治的必要條件就是設立獨立的農村集體經濟組織。當然，隨著農村集體經濟組織改制的順利進行，村民委員會代為行使的農村集體經濟組織職能終將會被剝離，村民委員會遂會采納以農村居民狀況為標準而進行設立，有人遂主張應建立城鄉統一的居民自治制度②唐鳴、陳榮卓：《論探索不同情況下村民自治的有效實現形式》，載《當代世界社會主義問題》2014年第2期，第43頁。。

需要注意的是，在村改居的過程中，因農民對農村集體經濟組織具有直接的財產利益，農民更多地注重對農村集體經濟組織改制，是否成為居民委員會成員并不是農民關注的焦點，在居民委員會代為行使農村集體經濟組織職能并不適當的前提下，設立獨立的農村集體經濟組織也就理所當然。但現實中不乏存在部分居民委員會完全由同一農村集體成員構成，此種情形下所設立的農村集體經濟組織又具體承擔了應由居民委員會承擔的部分社會職能，且居民委員會所需經費往往由農村集體經濟組織具體提供③主要文獻參見黃靜晗：《城中村集體經濟組織轉型中雙重職能的矛盾與出路》，載《福建論壇》2013年第12期，第129頁。，盡管此種情形能夠解決居民委員會日常經費短缺的困難，卻與二者應為不同的性質相悖，理應注意區別④項繼權：《農村社區建設：社會融合與治理轉型》，載《社會主義研究》2008年第2期，第61～65頁。。據此，設立農村集體財產管理組織有效避免了村民委員會代為行使的諸多弊端，此種實踐經驗確實值得在全國推廣，未來的立法修改應當予以借鑒。

（二）農村社區建設的實踐經驗之總結

依前述，居民委員會其實與村民委員會面臨了同樣的弊端，在進行城市社區建設的同時，為了有效地避免村民委員會所存在的諸多弊端，農村地區也意識到了應該進行社區建設⑤徐勇：《村民自治的深化：權利保障與社區重建——新世紀以來中國村民自治發展的走向》，載《學習與探索》2005年第4期，第65～66頁。。在參照借鑒城市社區建設經驗的基礎上，自2007年開始，部分地方遂開始進行農村社區建設的試點工作。盡管經過10多年的實踐，農村社區建設中仍然存有諸多問題，亟待需要進一步完善，但仍然取得了許多成功的經驗，其中最為重要就是構建了社區工作站和社區自治組織。因此種作法恰好有力化解了村民委員會的行政化特性，也協調了各方面的利益關系，真正地實現了社會自治，值得未來立法予以考量，故有必要予以總結。

1.農村社區工作站之構建

在農村社區建設中，各地方往往依據本地方實際情形而采納了不同的農村社區設立模式，實踐中主要出現了一村一社區、多村一社區、一村多社區等模式⑥許遠旺：《當前農村社區的試驗模式及組織定位——對湖北農村社區建設試點的調查與思考》，載《社會主義研究》2008年第2期，第79～80頁。，一村一社區是在現行村民委員會基礎上而設立一個社區，多村一社區是以相鄰的兩個以上村民委員會為基礎而設立一個農村社區，一村多社區是在一個村民委員會之內而設立兩個以上的社區。盡管如此，不同農村社區模式均設立了具體承擔事務的社區工作站，即主要承擔了基層行政機關應承擔的行政事務，即村民委員會代為行使的行政事務，具體包括低保優撫、救濟救助、勞動就業及社會保障、人口計生、治安、衛生、文體、法律、環境、科教、人武、老齡等基層行政機關以及上級行政機關交辦的各項行政事務⑦參見2013年6月8日的《上海市松江區村（居）社區工作站職責》。，當然，社區工作站不僅設立在村民委員會所轄地域，同時，也設立在村改居后的居民委員會所轄地域⑧如深圳寶安區從2007年開始在全區的村改居的社區開展了“居站分設”的社區管理體制改革，即政府在社區設立了社區工作站，承擔原來行政事務。參見黃立敏：《社會資本視域下的“村改居”社區治理》，載《江西社會科學》2009年第9期，第217頁。。

就農村社區工作站設立方式而言，主要表現為三種方式，一為設立獨立的社區工作站且由基層行政機關具體領導，與村民委員會沒有任何關系，二為社區工作站與村民委員會組織機構重合且形成了村社合一，三為社區工作站設立在村民委員會之內而屬于村民委員會的內設機構①盧愛國：《農村社區體制改革模式：比較與進路》，載《理論與改革》2009年第5期，第40頁。。實際上，第一種方式中的社區工作站日常辦公經費以及工作人員的工資報酬均由基層行政機關承擔，與基層行政機關是領導關系，其實就是基層行政機關的派出機構，進而言之，將社區工作站視為基層行政機關，不僅有利于行政事務的具體承擔，且又有利于村民委員會集中管理與村民利益相關的各種農村公共事務，相反，第二種、第三種方式設立的社區工作站其實由村民委員會具體負責，行政事務也就仍由村民委員會承擔，并沒有消除村民委員會所具有的行政化特性。由此，三種設立方式中，唯有第一種方式最優，換言之，應當設立獨立行政機關而予以承擔農村行政事務，非農村行政事務應當由社會自己承擔，未來立法應當借鑒②王一：《農村社區建設與基層之需重建——關于農村社會管理創新的探索》，載《山東社會科學》2013年第11期，第70頁。。

2.農村社區自治組織之重建

在農村現實中出現了各類農村組織的前提下，各類農村組織往往就是將部分農村公共事務視為了自己的管理職能，尤其是部分公益性農村組織更是如此，因農村公共事務往往屬于村民委員會的管理職能，但村民委員會仍然繼續存在，此種現實必然與村民委員會的管理職能相互沖突。加之，部分農村地區不僅設立了承擔行政事務的社區工作站，又設立了獨立的農村集體經濟組織，村民委員會不再繼續承擔行政事務，所承擔的農村公共事務范圍必然大量減少。至此，現實中的農村公共事務其實已經由各類農村組織予以管理，僅依賴村民委員會其實無法進行有效管理農村公共事務，農村公共事務已經與各類農村組織密不可分，農村組織理應被視為自治主體。只不過，村民委員會立法基礎以村民個人為基本前提，無法將農村組織予以納入，為了便于協調各類農村組織之間的關系，亟待需要重新構建一個協調組織。

在亟待需要構建新的自治組織的背景下，我國一直存有重新構建由農村居民個人和團體組織共同組成的自治組織的見解③主要文獻參見李增元：《農村社區建設：治理轉型與共同體構建》，載《東南學術》2009年第3期，第30頁；袁方成、李增元：《農村社區自治村治制度的繼替與轉型》，載《華中師范大學學報》2011年第1期，第35頁；陳又中、李增元：《農村社區管理體制：在變遷中重建》，載《江漢論壇》2011年第5期，第19頁。，且部分地方所進行的農村社區建設往往實踐了此種建議④張恩韶、陳朋：《我國基層民主建設：回顧、反思與前瞻——以村民自治為分析視角》，載《湖北社會科學》2009年第6期，第31頁。。由此，農村社區自治主體其實包括農村居民個人和農村組織，駐村人大代表和政協委員、駐村企業社團、自然村、聯戶組、業主委員會均應在社區自治組織有相應代表表達意見⑤王圣誦：《“城中村”土地開發、“村改居”和社區民主治理中的農民權益保護研究》，載《法學論壇》2010年第6期，第102頁。，此種現實必然對現行村民委員會有所沖擊，為了協調諸多農村組織之間關系，實有必要以村民委員會為基礎而重新構建農村自治組織。不過，因各地實際情況并不相同，所構建農村社區名稱并不一致，部分稱謂社區議事會，部分稱謂社區管理委員會，為了與城市社區建設中所構建的社區委員會相一致，稱謂社區委員會較為妥當，如此，村民委員會是否應繼續存在就值得重新反思。需要注意的是，盡管2015年《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》鼓勵“駐村機關、團體、部隊、企事業單位支持、參與農村社區建設”，卻并沒有將此類團體組織確定為農村社區主體，有必要予以糾正。

四、村民委員會的立法修改要旨

目前，城鎮社區建設試點工作業已形成了諸多較為成熟的有益經驗，已經有效應對了居民委員會所存在的諸多弊端，且已經開始在全國范圍內得以逐步普遍推廣，相反，農村社區建設試點工作僅在部分經濟較為發達的部分地方進行，并沒有在全國普遍推廣，農村社區建設中諸多有益經驗也沒有得到普遍認可。然而，為了促使城市與農村在各方面達到一致性，近年來遂一直倡導城鄉一體化，既然要進行社區建設，城鄉社區理應具有一致性，就應進行統一的社區建設⑥主要文獻參見項繼權：《農村社區建設：社會融合與治理轉型》，載《社會主義研究》2008年第2期，第65頁；李增元：《農村社區建設：治理轉型與共同體構建》，載《東南學術》2009年第3期，第29頁；陳建勝：《城鄉一體化事業下的農村社區建設》，載《浙江學刊》2011年第5期，第44頁。，但現實中的農村社區建設并沒有借鑒城市社區建設的有益經驗，城鄉一體化目標實現遂受到了阻礙①騰玉成、牟維偉：《農村社區建設和治理研究述評》，載《東南學術》2010年第6期，第92頁。。基于有效地推進農村社區建設，本部分特結合城市社區建設經驗以及農村實際情形而對村民委員會的未來立法修改提出如下建議：

（一）基層行政事務承擔機構之重構

因我國城鄉基層行政機關人員有限，城鄉基層行政事務就長期以來委托相關社會組織代為行使，尤其在城鄉分別設立了居民委員會和村民委員會后更是如此，二者遂具有了行政化特性。隨著國家對社會承擔的責任越來越多，基層行政機關承擔的行政事務日益繁重，但此種行政事務又繼續轉由居民委員會和村民委員會承擔，二者行政化特性更加明顯，也就與立法將其定性為群眾自治組織的屬性相悖。究其緣由，無非是國家要有效地具體落實行政事務的承擔，城鄉基層行政管理體制卻并沒有及時跟進，如何設計承擔城鄉基層行政事務的組織就成為了國家的困惑，由居民委員會和村民委員會承擔基層行政事務其實就是無奈之策，所以，消除居民委員會與村民委員會行政化的最主要措施就是重新構建相應的行政機構。

早在村民委員會設立之初，因村民委員會日常經費往往由村民自己承擔，此種事實無疑致使村民委員會代為行政的效率極低，為了便于提高農村基層行政事務的管理效率，人們也就對村民委員會屬性有所爭議，有人主張應將其改為行政機關②蔡定劍：《推進農村的民主建設——關于〈村民委員會組織法〉的實施評述》，載《政治與法律》1989年第4期，第15～19頁。，有人又主張應在村內設立鄉鎮級行政機關派出機構而承擔行政事務③湯晉蘇、董成美：《<村民委員會組織法（試行）>貫徹實施情況調查報告》，載《中國法學》1992年第2期，第7頁；沈延生：《村政的興衰與重建》，載《戰略與管理》1998年第6期，第25～29頁；潘嘉偉著：《村民自治與行政權的沖突》，中國人民大學出版社2004年版，第200～201頁；李勇華：《農村社區管委會：對村民自治的除弊補缺——公共服務下沉背景下農村社區管委會體制的實證研究》，載《學習與探索》2009年第2期，第80頁。，部分地方甚至在實踐中設立了相關機構，如廣西、四川、江西、福建等省設立了村公所或者鄉村工作站④鄧敏杰：《廣西試行村公所的現實定勢》，載《鄉鎮論壇》1989年第2期，第24～26頁；申閩生：《設置鄉村“中間層次”的思考——霞浦縣設置鄉村行政工作站的調查研究》，載《福建論壇》1990年第10期，第55頁。，但隨著1988年《村民委員會組織法（試行）》頒布實施，國家遂又明令禁止。由此，村民委員會代為行政就一直存在，盡管部分地方多年以來又采取了派駐村官、財政負擔村民委員會工作人員工資報酬等方式進行糾正，效果卻并不理想，反而又加重了村民委員會的行政化等弊端。不過，為了有效管理農村基層行政事務，相關部門其實已經意識到了應構建獨立承擔農村基層行政事務的機構，且一直試圖構建。

當然，在城市進行的社區建設試點中，部分地方設立了具體承擔基層行政事務的社區工作站，在借鑒了此種城市社區建設經驗的基礎上，部分地方的農村社區建設試點工作中就設立了具體承擔行政事務的社區工作站。就社區工作站而言，不僅所需相關費用由財政承擔，包括日常經費以及工作人員的報酬⑤關于農村社區工作站工作人員與鄉鎮機關的關系，部分地方采納了將其納入到事業單位，部分地方采納了聘用制，但無論采納何種方式，均由國家財政負擔，也就有效地保障了行政事務具體實施。參見沈承誠、金太軍：《基層行政管理權與社區自治權良性互動的路徑研究》，載《江蘇社會科學》2010年第5期，第137頁。，而且，又與村民委員會等等組織沒有任何隸屬關系，實際上處于鄉鎮行政機關的派出機構地位。更為重要的是，社區工作站不僅承擔了村民委員會代為行使的大量行政事務，提高了農村基層行政事務的效率，而且恢復了村民委員會的自治組織本性，村民委員會的行政化特性必然消除，最終，理順了農村基層行政機關與村民委員會二者之間的關系。所以，此種農村社區工作站構建必然對未來的《村民委員會組織法》修改有所借鑒，立法者理應予以采納。

（二）主要農村組織之重構

依前述，部分農村社區設立的具體承擔行政事務的社區工作站，恰好徹底解決了村民委員會長期具有行政化特性的弊端，同時，農村現實中已經出現了各類農村組織，且具體承擔了本村莊內的部分農村公共事務管理職能，此種現實無疑與村民委員會所承擔的農村公共事務管理職能相重復。據此，在將村民委員會代為行政職能予以剝離以及肯定現實中存在各類農村組織的前提下，仍然將村民委員會視為唯一的村民自治組織就不盡合理，村民委員會是否應當繼續存在就值得反思，理性做法就要以區分各類農村公共事務為基礎而重構以下相關農村組織：

首先，受農村集體所有的影響，農村集體經濟為我國農村經濟的主要表現形式，如此，只要農村集體所有一直存在，農村集體經濟組織就一直會存在，但目前我國僅在部分農村經濟較為發達的地方設立了農村集體經濟組織形式，絕大多數地方仍由村民委員會代為行使。因農村集體經濟組織與村民委員會在職能定位方面存有實質區別，有必要將二者獨立構建。實際上，農村集體往往為村民委員會的立法設計基礎，農村集體成員資格標準其實就是村民資格標準，農村集體成員范圍與村民成員范圍具有一致性，村民委員會與農村集體經濟組織基本上具有同構性①程同順著：《中國農民組織化研究初探》，天津人民出版社2003年版，第260頁。，部分地方立法設計的農村集體經濟組織內部管理機構其實就是復制了村民委員會的內部管理機構②參見1996年的《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》第15-13條之規定。，同時，自上世紀80年代開始，大多數村民委員會一直代行農村集體經濟組織管理職能，不僅管理經驗豐富，且又熟悉本村莊內的農村集體經濟。由此，由村民委員會代為行使農村集體經濟組織職能就理所當然，已經設立農村集體經濟組織的農村地區的村民委員會遂形同虛設。進而言之，在將村民委員會廢除后而重構農村自治組織的前提下，基于節儉成本之考量，沒有設立獨立農村集體經濟組織的農村地區，理應將村民委員會改制為農村集體經濟組織③自2011年以后，溫州是已經開始啟動了實行“政經分開”“資地分開”“戶產分開”的農村基層社會體制的改革，農村社區往往數個村為基礎進行設計，其結果就是村已經成為了經濟合作社和土地合作社的主體，不再為自治組織（參見項繼權、李增元：《經社分開、城鄉一體化與社區融合——溫州的社區重建與社會管理創新》，載《華中師范大學學報》2012年6期，第3頁），此種實踐經驗值得立法者予以注意。。

其次，城鎮居民居住區域內所存在的物業也在農村地區大量存在，但受農村經濟不發達的影響，農村物業長期以來一直處于自我管理狀態，并沒有委托專業物業管理組織進行管理，只有涉及到大多數或者全體村民利益的農村物業才由村民委員會具體管理，實務中也就將此類物業管理事務納入到了農村公共事務范疇，村民委員會又處于農村物業管理組織的角色。然而，與村民委員會設計基礎為居民個人相比，農村物業管理組織主體為享有農村房屋所有權的業主，隨著農村房屋所有權買賣、繼承等事實的出現，本村以外的居民也成為了農村房屋所有權人，村民委員會成員并不一定為農村物業管理的主體，加之，為了提高農村生活質量和秩序，部分經濟發達的農村地區近年來遂借鑒城鎮物業管理經驗，開始委托專業物業管理組織對農村物業進行管理④楊潔：《浙江慈溪九成農村引入物業管理》，載《經濟日報》2006年3月11日，第14版；袁萬茂：《強化村民衛生習慣 村容村風大為改觀》，載《湖南科技報》2007年12月18日，第4版。。據此，由村民委員會管理農村物業就不合理，應借鑒城鎮物業管理經驗而設立獨立的農村物業管理組織。

最后，上世紀80年代，農村地區的各方面發展較為落后，村民委員會遂成為了最主要的農村組織，但隨著農村地區各方面的快速發展，農村組織已經表現為多樣化，且承擔了原由村民委員會承擔的農村公共事務，此種現實必然沖擊了村民委員會繼續存在的正當性。加之，農村公共事務其實涉及到了農村居民個人和各類農村組織，農村亟待需要一個協調各個主體的自治組織，但村民委員會是以居民個人為基礎，村民委員會已經無法適應此種現實需求。為此，在借鑒了城市社區建設的有益經驗后，農村社區建設試點工作中往往構建了包括了社區居民和社區內所有組織代表（即駐區單位代表）的社區委員會，且替代了村民委員會職能，因此種實踐經驗有力避免了村民委員會多年來所存在的弊端，未來立法應當予以采納。