促進多元共治提升鄰避問題治理能力研究

◆侯小菲

一、前言

要有效防范生態環境風險，就要把生態環境風險納入常態化管理，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系，嚴密防控垃圾焚燒、對二甲苯（PX）等重點領域生態環境風險，推進鄰避問題防范化解，破解涉環保項目鄰避問題，著力提升突發環境事件應急處置能力。

二、防范化解鄰避問題的必要性

隨著經濟社會的快速轉型和工業化、城鎮化進程的加速推進，很多維系了現代城市社會經濟發展的鄰避類項目，例如垃圾焚燒廠、污水處理廠、變電站、殯儀館等鄰避設施的落地、建成和運轉普遍受到全社會的廣泛關注[1]。鄰避設施并非都是帶有風險的商業項目，其中也不乏重大的公共民生項目。這類設施雖然是滿足公共利益和城市發展所必須的，但同時又伴隨著一定風險，具有成本收益不均衡的負外部性，因此，這些設施的選址經常會引發“不要在我家后院”的鄰避情結，甚至會發生嚴重的沖突。[2]隨著社會經濟高速發展，民眾環保意識不斷提升，民眾對環境問題的關注程度及對自身健康、自然環境和資產價值等可能造成的影響的擔憂不斷加劇，就會產生鄰避的心理，隨之可能會采取情緒化的抵制行為，其中，尤其以涉環保類項目較為突出。但是，相關項目往往對區域經濟社會發展具有重要帶動作用，不僅事關經濟發展，也影響著公共服務和民生福祉的進步。因此，防范化解鄰避類項目的風險以及治理鄰避類項目帶來的沖突已經成為加快推進國家治理體系和治理能力現代化的重要課題，也是實現人民對美好生活向往的努力方向之一。因此，對于符合法定程序、手續、資質齊全的鄰避設施項目，在補償機制到位的前提下，為了保障大多數人的公共利益，仍然需要積極推進公益性項目的實施，從而破解城市快速發展中基礎設施建設的問題，從根本上提升政府公信力，培育公民公共物品精神和責任觀念。

三、鄰避問題治理中可能存在的問題

（一）信息公開不及時

信息公開不全面、甚至信息不存在，環評報告獨立性存疑以及弄虛作假的嫌疑，地方政府、企業與周邊居民相互之間既缺乏有效溝通難以取得信任，都會放大鄰避效應。由于信息不對稱的存在，鄰避項目附近居民對于項目可能存在的風險和危害并不清楚，這就導致了抵觸情緒的滋生甚至發生群體事件。

（二）公眾參與不足

從表面上看，是居民對各類鄰避設施的厭惡，但從更深層次分析，選址決策過程缺乏公正性和透明性以及直接忽略居民的參與意愿才是關鍵原因。居民受教育水平不斷提高，民主和法制進程持續推進、公民社會的興起、公共話語空間的不斷擴大和公民維權意識的不斷增強，使得缺乏公眾參與成為鄰避問題發生的重要原因之一。很多鄰避項目中，周圍居民都未真正參與到環評過程中，沒有參與填寫調查問卷和參加聽證會等。缺乏有效的公民參與，就會導致對風險的擔憂無法化解，因為風險認知是一個復雜的過程，是所有參與者信息、意見和價值三者聯動的過程，并且需要政府、企業、民眾之間相互的尊重與信任。因此，忽略公眾參與協商的過程，決策的合法性就會受到質疑，進而為謠言傳播創造了條件，擴大了居民的恐慌心理，為“鄰避效應”的發生提供了心理基礎，加大了“鄰避效應”的可能性。

（三）利益分享機制不健全

鄰避問題之所以會發生，是基于經濟學上稱之為理性人的選擇，是人之常情。鄰避設施的建設通常會為整個地區的經濟發展帶來巨大收益，但是項目可能發生的污染物泄漏以及對周圍環境破壞的風險卻只是由當地居民來承擔，即居民承擔了設施的負外部性，而正外部性由社會共享，居民如果得不到合理的補償，有違成本收益的對稱與公平，當然會對鄰避類項目產生抗拒和排斥心理。需要注意的是，居民并非反對垃圾焚燒廠和化工廠等典型鄰避設施的建設，甚至持贊成態度，覺得是有必要的，既可以助力當地經濟發展，又可以解決就業等問題，但是如果建在我家旁邊，就會強烈反對，這時鄰避效應就顯現出來。

四、鄰避問題治理能力提升機制

（一）信息公開，科學決策

第一，建立完善的信息披露機制。治理鄰避問題的基礎在于充分的信息公開，應對信息不對稱帶來的不信任問題只有通過公開透明的信息發布來消除，保障群眾的知情權、參與權、決策權和監督權也同樣需要政府部門及時有效的公眾溝通來回應群眾訴求，化解鄰避項目帶來的矛盾。具體來說，企業需要公開全部與項目有關的信息和完整的環境影響評價報告，根據《國家重點監控企業污染源自行監測及信息公開辦法（試行）》的規定，國家重點監控的企業應將自行監測工作開展情況及監測結果向社會公眾公開。同時，政府相關部門應嚴格履行監管職責，根據環保部《關于印發〈建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）〉的通知》，實行建設項目環境影響評價文件的受理公示和審批前公示，將建設項目環境影響評價信息在市政府網站進行公示。在項目建設過程中，政府網站上也應公開披露環境監測相關數據和信息，接受全社會的監督。第二，嚴格規劃，科學決策，建設風險防范機制。鄰避問題的應對就是要建設與社會經濟發展相適應的現代治理體系并提升治理能力。城市規劃應貫徹可持續發展的戰略，綜合考慮地質、氣候、水文、環境、人口及經濟社會發展等因素，需帶有前瞻性和全局性，提前做好科學合理的功能區劃分，并且保障規劃的長期穩定性。同時規劃部門在對待鄰避設施的選址問題上，必須嚴格按照相關的法律法規考慮項目的安全防護距離，同時需要充分考慮群眾能夠接受的心理安全距離。不僅要考慮專業技術指標，更要綜合評估選址地的社情民意等系統性風險，從起步階段就要降低鄰避事件發生的風險。

（二）協同治理，共建互信

第一，健全決策機制，加強公眾參與。破解鄰避問題是一項復雜的系統工程，加強公眾參與可以調和政府與民眾在方案執行中的矛盾，幫助政府了解社情民意，使得決策具有代表性和回應性。具體來說，一是發揮人大、政協等體制內的權力機關、咨詢機關與民眾之間橋梁和紐帶的作用，參與到決策過程中。二是發揮專家學者在專業性問題方面的權威功能，從嚴邀請專家進行項目可行性論證。三是讓所有決策利益相關者都有暢通的渠道表達利益訴求，納入到決策參與體系中。地方政府應遵循“善治”的原則，最終形成“參與——協商——共識”的良性模式。第二，政府、企業、民眾共建完善的社會信任體系。從國內已經發生鄰避沖突的典型案例可以看出，信任問題是發生鄰避事件的深層次原因。爭取群眾的支持和理解往往是鄰避類項目成功落地的決定性因素，而相互的尊重和信任正是理解和支持的前提條件。鄰避問題的治理，需要政府、企業和社會公眾三級聯動。政府主導、協作溝通、統籌推進，三方共建完善的社會信任體系，為化解鄰避類項目造成的沖突創造良好的政治生態，實現從管理到治理，從行政許可到公眾認可的轉變。

（三）共享共治，科普先行

第一，建立良好的環境補償機制和利益分享機制。治理鄰避問題也就是平衡好經濟發展和社會穩定、公共利益和個人利益之間的復雜關系。政府和企業推進項目的時候，在最初就要和當地民眾進行有效溝通，除了講清楚項目帶來的好處之外，也要說明污染的程度，以及對民眾可以給予的補償，再由當地民眾根據自己的主觀偏好來決定是否接受這樣的項目。對項目周邊小區，除了對民眾進行經濟補償之外還可以在小區設立公園、圖書館、運動中心等，供附近居民免費（或打折）使用。此外，還可以對居民進行定期免費體檢、房屋置換與搬遷、房地產價格保證、提供就業等非物質性公益補償，體現人文情懷。第二，發揮非政府組織和新媒體的重要作用，推動科普教育常態化。非政府組織因具有非盈利性，其公正性更能被大眾所接受，因此在發生鄰避效應時，能夠充當民眾的代言人，和政府進行更為有效的溝通，促進鄰避問題的化解。同時，非政府組織還可以協助政府在平時做好普通民眾的科普教育工作，正確引導，消除認知誤區，打消群眾疑慮，防范虛假信息的傳播所引起的恐慌情緒，減少從眾心理，提高科學素養，為順利推進鄰避類公共項目創造良好的社會環境。可以通過搭建展覽館、制作微電影和宣傳冊等方式，并且利用好微信、微博公眾號等新媒體，推動科普教育常態化。科普宣傳教育還應持續覆蓋項目選址、立項、建設、運營全過程，既要突出專業性、權威性，又要通俗易懂，貼近生活，用普通人聽得懂好理解的語言和方式進行，與日常生活相結合。此外，對網絡空間、新興媒體、社會力量加強引導與管控，使之成為傳統主流媒體的重要補充。鼓勵社會團體、第三方專業機構舉辦各類科普活動，切實做到科普教育常態化，提高全民科普水平。