美國食品企業如何影響公共政策

程同順 周 卉

(1.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350;2.南開大學 中國政府發展聯合研究中心，天津 300350)

美國自我標榜為民主國家，聲稱人民有充分的選擇自由，但其實美國的公共政策都是由大企業和利益集團主導的，人民自由選擇的空間非常有限。實際上，就連人們的日常飲食都嚴重受制于食品企業主導的相關公共政策，消費者在飲食方面很難進行有效的自由選擇。美國的食品企業已經與政治建立了緊密的聯系，它們可以有效地影響與人們日常飲食相關的公共政策。

一、美國食品企業影響相關公共政策的方式

美國食品企業為了獲取利潤，積極爭取相關公共政策的庇護，利用多種方式對食品政策的制定加以影響，已經形成了基本可探尋的規律，主要包括以下幾種方式：

(一)競選捐款

美國的民主政治實質上是維護某些特殊階層利益的金錢政治，而這些特殊階層進行一切活動的目的都是為了維護和擴大自身利益，在這一過程中，必然會侵害美國民眾的真實利益，進而為美國社會和國家治理留下隱患①。通過對美國總統競選過程和結果的了解會發現，歷屆總統競選成功，在一定程度上也是因為資金投入充足，金錢政治直接影響了大選結果，成為了贏得選舉的關鍵因素。候選人會接受外界的競選捐款，如果日后當選，很有可能會通過政治權力為其原來的“金主”謀取好處，這種互惠共贏的模式使得很多食品企業在競選捐款中對其看好的候選人趨之若鶩。

美國金錢政治瘋狂肆虐，但也十分重視用法律的形式對其進行限制。例如2002年，美國國會通過了《兩黨選舉改革法案》，規定禁止捐贈“軟錢”。所謂的“軟錢”就是指政黨從公司、工會、個人及其他團體籌集到的有各種目的、無限量的、并非直接用來影響選舉結果的錢。該法案禁止了所有對國家各政黨委員會的資金捐贈，禁止州政黨為支持或反對聯邦候選人花費資金。根據通脹因素，將個人向候選人捐贈的限額從1000美元增加到了2600美元，但是沒有增加個人可以給予政治行動委員會或政治行動委員會可以給予候選人的限額。即便對政治捐款進行了限制，但是仍然存在漏洞，該法案并沒有限制民間政治組織接受“軟錢”，這一漏洞導致了“527組織”②的崛起，現在多為“超級政治行動委員會”(2010年以后從“政治行動委員會”演變而來)，這種組織只要保持獨立性，就可以無限額地為總統候選人捐款。為了更多地滿足候選人的資金需求，很多企業或利益團體不惜通過各種方式，在法律所規定的框架內打“擦邊球”。美國聯邦選舉委員會的官網對歷年各企業和個人的政治捐款進行了統計，表1和表2分別為美國部分食品企業員工及部分食品企業在2015～2020年期間所進行的政治捐款明細。在具體數據中，很多單筆捐款數額已經遠遠超出了法律對捐贈和接收限額的規定，這很大程度上是得益于“超級政治行動委員會”的發展，數百個超級政治行動委員會已經成為眾多政治候選人獲得資金支持的重要來源，也是眾多食品企業捐贈更多資金的關鍵渠道。

這些食品企業員工政治捐款的次數和數額巨大，尤其是可口可樂和百事可樂等企業員工捐款超過千萬美元(見表1)③，這對候選人來講是十分強大的資金支持。雖然其中一些企業員工在進行捐款時不排除只是出于自身意愿來選擇資助對象的情況，但是也從側面反映出這些企業對競選委員會的重視和支持。根據既有數據，發現有4家企業以自身名義進行了政治捐款，其中可口可樂公司捐款數額最多(見表2)④。通過對所涉及到的食品企業每年單筆較高金額的捐款去向進行追蹤可以發現，大部分政治捐款用在了支持政黨選舉、國會議員的選舉以及某一總統候選人的競選上。另有很大比重捐給了各自企業所在的政治行動委員會，而政治行動委員會存在的意義就是籌集和分配競選資金給尋求政治職位的候選人⑤。

雖然《兩黨選舉改革法案》規定政治行動委員會接收個人捐款或向候選人捐款的最高數額為5000美元，但是實際上政治行動委員會的收入和捐款開支并沒有受到嚴格的限制，政治行動委員會可以直接將支票開給候選人，沒有經過該委員會的賬戶，所以總數就不在5000美元的贈予限制之列。這樣，政治行動委員會就可以向各位候選人提供巨額的資金支持，這就是政治行動委員會的優勢所在。所以美國政治行動委員會的數量越來越多，每年很多食品企業都向此機構捐款，以期獲得候選人的回報。

至于政治行動委員會究竟是否在“購買”影響，人們存在不同的看法。一些人認為政治行動委員會并沒有能力去收買政府官員，但也有人把政治行動委員會看作是一個陰險的體制，它促使立法者更加關注和在意政治行動委員會的委托者的經濟利益。在20世紀80年代就有研究人員證實，“接受乳制品行業集團政治行動委員會資金的眾議院議員中有可能投票支持乳制品價格補貼的議員大約是那些沒有接受捐款的議員的一倍……議員接受的乳制品政治行動委員會的捐款越多，他們支持價格補貼立法的可能性就越大”⑥。總之，相關食品企業所委托的政治行動委員會捐款的數額越大，議員的決策就越有可能傾向于保護該企業的利益。

表1 美國部分食品企業員工2015～2020年間政治捐款明細

表2 美國部分食品企業2015～2020年間政治捐款明細

(二)金錢游說

在利益集團的游說中，“選擇的政治武器是錢……錢是政治的母奶”，這是美國利益集團政治中人們經常提到的一句話⑦。在美國的政治選舉和游說活動中，美國食品企業也從未吝嗇予以資金支持。美國回應政治中心(Center for Responsive Politics)將不同行業投入游說的資金數量進行了統計，并公開了歷年投資最多的13個行業大類，其中健康類在2019年的游說資金投入位居第一，總計602 940 786美元，包含藥品、保健品等行業；農業綜合企業類的游說資金投入為140 661 631美元，位居第九，包括食品加工與銷售、乳制品等行業⑧。這些行業與食品企業有著千絲萬縷的關系，其為相關政策而進行的金錢游說行為，最終可能會影響政策的制定和落實，進而給整個食品行業帶來影響。此外，食品企業說客將金錢賦予各種禮物的形式送給政府官員的情況也十分常見，甚至某些食品企業直接將本公司的部分股份送給相關的官員，使兩者擁有共同的利益出發點，這也是一種變相的金錢游說或者賄賂。

1978年，美國開始全面實行官員財產申報制度，頒布了《政府倫理法》，并在此基礎上設立了政府倫理辦公室(OGE，US Office of Government Ethics),致力于培養美國公職人員達到較高的倫理標準。在《政府倫理法》中，明確規定了官員申報的內容，即“在上一年度中，從聯邦政府之外的任何來源得到的超過200美元的紅利、利息等；從非親屬那里收受的累計價值超過250美元的所有禮品，包括來源和禮品說明等；價值超過1000美元的貿易或業務投資所得；任一時間對任何債權人負債超過10 000美元的債務；本人主要住所除外，超過1000美元的房地產購置、出售或交換；超過1000美元的股票、債券等的買賣或交換”。美國通過系列的法律逐漸規范政府官員的行為，再加上如今游說手段的變化和豐富，賄賂已經不再是游說的主要手段了。

(三)“旋轉門”游說

所謂的“旋轉門”，就是說客和聯邦官員之間存在的頻繁的工作互換。今天的說客可能是日后的聯邦官員，同樣，今日的聯邦官員日后可能會以說客的身份去游說其他人。說客與國會議員之間的職位調換一方面會增進雙方的私人關系，在游說過程中更容易達成利益一致的意見；另一方面，國會議員為了給自己日后游說鋪路，會偏向于接受目前的食品企業的游說，雙方皆大歡喜。這一現象并不少見，“1968年有23位前參議院議員和90位前眾議院議員登記成為私人機構的說客。在1992年競選失敗的議會代表中，就有40%的人成為說客。1988～1993年，參議院委員會中42%的主任和眾議院委員會中34%的主任都成為了說客。到1998年，128位前國會議員注冊成為說客”⑨。如今各大食品企業也在紛紛通過“旋轉門”開展游說活動，很多“旋轉門”說客都曾經在政府擔任過相關職位，具備專業的立法經驗和游說能力。

通過對2019年美國食品加工和銷售行業進行“旋轉門”游說情況的統計，初步發現很多大型食品企業都會雇用“旋轉門”說客，并且投入大量資金支持游說活動。表3展示了2019年部分美國食品企業游說資金投入及“旋轉門”游說的基本情況。這些食品企業都運用了“旋轉門”進行游說，其雇傭的說客大部分曾經在政府任職，例如任職于立法委員會、擔任某位議員的法律助理等，而且根據其關注的問題和游說的法案來看，這些說客大多關注的是農業、食品企業、健康、貿易等主題。所以，無論是從其立法能力的專業度、嚴謹性方面，還是從其關注的主題與食品企業利益訴求方向的吻合性來看，“旋轉門”說客無疑都發揮著巨大的作用。

表3 2019年部分美國食品企業游說資金投入及“旋轉門”游說基本情況⑩

(四)食品企業結盟共同行動

并非所有的食品企業都可以強大到有足夠的實力開展游說，并對政治決策產生影響。一些有著共同利益訴求但自身力量有限的食品企業會聯合起來，結成相對龐大的聯盟，以期運用共同的力量為自己的企業謀取利益。

美國資本主義市場經濟本身存在的不穩定性，以及美國民主制度存在的傾向于維護少數精英階層利益的缺陷，使美國涌現出眾多企業聯盟或者關于某類產品的協會等，目的是集合更多的力量來應對隨時可能出現的風險。例如目前在美國農產品領域存在的行業協會就有食品飲料和消費品制造商協會(GMA，Grocery Manufacturers Association)、美國禽蛋出口委員會(USAPEEC，Poultry & Egg Export Council)、北美肉類協會(NAMI，North American Meat Institute)、美國跨州乳品運輸協會(NCIMS，National Conference On Interstate Milk Shipments)等。這種行業協會實際上就是具有同種性質的食品企業的聯盟，對食品企業的經濟發展和在政治上發聲具有重要的作用，尤其是為小規模企業賦予了強大的經濟、政治支持。美國牧民牛肉協會(NCBA, National Cattlemen’s Beef Association)是美國牛肉生產者的行業協會和游說團體，其代表了麥當勞、沃爾瑪、陶氏化學等公司的利益。1996年，美國牛肉價格大幅度下降，NCBA就曾經代表其成員游說美國聯邦政府，以尋求幫助。2013年，NCBA支持《水權保護法案》(Water Rights Protection Act)，維護使用公共地水源的權利，為其成員降低了生產成本。近期，因美國出現了仿制肉并且缺少明確真實的產品標識，消費者受到欺騙，在肉類選擇時難以對真實的肉類和仿制肉進行區分，這給肉類生產者和銷售商帶來了威脅。所以，美國牧民牛肉協會為了維護其成員利益開始進行游說，向眾議院提出建議，明確規定仿制肉的產品標識等，這也是肉類生產商共同的利益訴求，在他們的共同努力下，這一提案已經被提交給委員會進一步討論。《2019年真實肉類法》(MEAT，The Real Marketing Edible Artificials Truthfully，Act of 2019)明確規定仿制肉要有產品標識以區別于真實肉類，并在包裝上明確注明真實肉類的定義，這一法案要求相關部門要迅速落實執行。總之，為了維護同類企業的共同利益，這些企業會結成聯盟，以整體的力量尋求經濟保護和政治參與。

但是，當其中的某些企業意識到這一聯盟無法再為自己帶來好處甚至會損害自身利益時，它們往往也會及時退出。雜貨制造商協會(GMA，Grocery Manufacturers Association)在過去的十年中，其龐大的行業體系在美國甚至世界范圍內都產生了巨大的影響，其成員涵蓋從雜貨店到食品制造巨頭的各種規模的企業。但是，由于其最近主張在食品標簽上添加糖或轉基因生物的信息，遭到很多力量的反對，甚至有它的一些成員紛紛要求退出這一協會，其中包括金寶湯公司(The Campbell Soup Company)、聯合利華(Unilever)、糖果制造商瑪氏(Mars)、美國最大的肉類生產商——泰森食品公司(Tyson Foods)、雀巢(Nestlé)、迪安食品(Dean Foods)、好時(Hershey’s)和谷物巨頭嘉吉(Cargill)等。通過對這些企業的經營范圍的了解，發現其生產的產品中大多含有較高的糖分，以及部分企業涉及到對轉基因作物的種植和加工生產。在這一情形下，因為與自身的利益訴求不再一致，甚至對本企業構成了威脅，所以很多企業選擇退出這種同盟關系。

(五)企業與政府的“戰略合作”

食品企業構建與政府的合作的前提是讓政府或者其工作人員“有利可圖”。對國家來說，其關注的利益是綜合國力和國際地位的提升，對服務于政府的工作人員來說，是個人的經濟收入、政治地位或者名望、聲譽的提高，食品企業深諳其中道理，也在積極推動與政府的“戰略合作”。

世界四大糧商中有三家是來自美國，它們在美國政府的幫助下，企圖控制世界糧食產業，完成糧食戰略布局。四大跨國糧商包括ADM、邦吉、嘉吉和路易達孚，通常被稱為國際糧食市場的幕后之手，他們壟斷了世界糧食交易量的80%，是包括大豆等大宗農作物的定價者。它們不斷擴展自己在世界糧食領域的市場份額，導致很多國家在糧食市場喪失定價權。以中國為例，目前中國大豆失去定價權的主要原因之一就是跨國糧商通過在全世界的資本擴張進而掌控了世界大豆價格，導致中國的油脂加工業受損嚴重。同樣，很多國家的糧食產業也受到了美國跨國糧商的控制或影響。美國前國務卿基辛格就曾說過：如果你控制了糧食，你就控制了人類。美國為了實現霸權主義，企圖控制世界糧食格局，而跨國食品企業就是美國實現全球糧食戰略布局的重要橋梁和載體，基于此，這些跨國食品企業比較容易與美國聯邦政府建立某種意義上的“合作”。

除了國家戰略層面的合作，更普遍存在的是諸多食品企業與政府官員之間的密切聯系。企業與政府的“戰略”合作實際上也是利益往來，在兩者的合作中各取所需。企業可以為政府及其工作人員提供大量的資金或者幫助其在政治生涯中有所提升，而政府及其官員則會運用自己所握有的政治資源為食品企業謀得經濟利益。目前美國食品企業與政府官員之間的“戰略”合作主要體現在以下幾個方面：

第一，官員可能會擁有一些企業的實際股份，所以，這些官員的政治決策也是在對自己的經濟利益產生影響。

第二，諸多企業的工作人員也會成為政府官員，或者政府官員在日后也可能被聘為食品企業的工作人員。例如有不少人曾經在其職業生涯不同階段在相關公司及美國政府機構擔任要職，哈比森(Earle H.Harbison)曾任職于中央情報局長達18年，升任到副主任等職，之后他的職業生涯就在孟山都公司發展，升到總裁，擔任過首席運營官的角色，自1986年到1993年擔任孟山都公司的董事。弗里德曼(Michael A.Friedman)曾任法瑪西亞公司(Pharmacia)醫療和公共政策研究和開發部門的資深副總，后來又擔任美國食品藥品監督管理局(FDA,Food and Drug Administration)副局長。美國前國防部長拉姆斯菲爾德(Donald Rumsfeld)離開五角大樓后擔任了舍爾勒公司(GD Searle & Company)的首席執行官。曾有食品企業的領導在向政府部門提出了相關政策建議后不久，自己成為了政府部門的官員，而自己簽署通過的第一份決議就是曾經作為企業工作人員時的政策訴求。

第三，部分食品企業會為政府官員提供“養老單位”。政府官員任職期滿后，可以受到食品企業的聘請，而成為其政治顧問，繼續為其出謀劃策，曾有人就將孟山都公司比喻為美國白宮官員的養老院。

二、美國食品企業主導食品政策的后果

美國食品企業通過多種方式對食品政策產生影響后，其最終帶來的效果涉及到食品企業自身利益的滿足，并對居民飲食偏好和國民健康素質產生了影響。

(一)滿足了食品企業的利益訴求

食品企業向政策制定者提出利益訴求的主要目的就是在政治權力的庇護下不斷擴大市場，從而增加收入。當消費者對某一食品的認可度增加時，其對該食品的需求量自然有所增加。提升消費者對某一產品的認可度，除了基本的商業廣告和銷售策略外，食品政策也發揮著巨大的作用。食品企業已經深諳這一事實，并且成功地影響了一部分相關政策，使其具體的政策規定有利于該企業的發展。以20世紀80年代初期孟山都公司推出重組牛生長激素(rBST)為例，這種藥物直接影響了牛奶的質量。人們開始意識到重組藥物可以直接影響食品質量，轉基因藥物成為人們爭論的焦點，而對這一藥物的批準就帶有明顯的政治色彩，這個過程涉及科學、安全、商業利益和社會問題等因素。對這一藥物的批準，實質上也為其他轉基因食品通過FDA的審核鋪平了道路。所以，針對重組牛生長激素的探討也是對轉基因食品相關問題的解說。

從生產重組牛生長激素開始，孟山都公司就致力于通過FDA的批準。FDA依照程序對重組牛生長激素進行研究、檢驗、考察等工作，探討是否通過批準。在這個過程中，孟山都公司并沒有停止行動，而是全方位采取措施，爭取通過審批。據悉，孟山都公司雇用的公關公司為重組牛生長激素的批準通過在議會投票中采取了各種疏通工作，甚至派遣私家偵探和商業間諜進入反對使用這一激素的組織內部。FDA召開的聽證會上，其中的旁聽者除了孟山都公司的員工就是被孟山都公司資助經費參加此次會議的獨立旁聽者。同時，孟山都公司還雇用了一位前國會議員，旨在說服聯邦政府放棄對重組牛生長激素在經濟方面影響的研究，時任農業部部長就是這位議員任命的。孟山都公司也充分利用了與FDA之間的“旋轉門”，在這一激素受到質疑時，孟山都公司的員工與FDA官員之間經常發生身份互換。例如在華盛頓，金和斯波爾丁律師事務所(King & Spalding)曾以孟山都公司的名義向FDA提出訴求，認為FDA應宣布：要求對重組牛生長激素進行標識是不合法的，而這一訴求的起草人就曾任FDA的法律顧問，而且在制定重組牛生長激素相關法規過程中，有3位食品和藥品相關工作人員曾直接或間接為孟山都公司工作過。曾有獨立研究者通過具體數據論證奶牛高發乳腺炎與重組牛生長激素的使用有關，而孟山都公司扣留了這一研究報告，阻止其公開發表。不利于孟山都公司的任何信息都可能被其禁止，例如孟山都公司的律師曾經向福克斯電視公司施壓，禁止該公司播放關于重組牛生長激素的系列節目，據悉這一節目揭露了孟山都公司賄賂審批官員和相關研究機構等細節。

孟山都公司的一系列運作也最終獲得了“回報”，FDA在1993年11月批準了重組牛生長激素作為一種新型的動物藥，同時規定使用該藥品的牛所產的奶無需在標簽上標明。盡管當時的技術還不能區分有無使用重組牛生長激素所產的牛奶的不同，但是不排除奶牛因使用這一激素導致免疫力降低進而攝入更多抗生素的可能，而過多抗生素的攝入顯然對動物本身和牛奶質量都會產生危害。這一激素的批準使用，實際上為其他轉基因食品進入市場鋪平了道路，為生物技術產業迅速發展消除了政策上的障礙。因此，孟山都公司在轉基因技術爭取政策支持方面獲得了階段性的勝利，轉基因食品獲得了與非轉基因食品同樣的身份，沒有特別的標識對轉基因食品加以區分，給消費者造成了一種誤導，同時轉基因食品多是由于其產量、成本等方面具有優勢，這些條件大大增強了轉基因食品的市場競爭力和市場占有率。接下來不只孟山都公司，所有的轉基因食品企業都會因此受益，進而帶來的經濟利益可想而知。

(二)影響了消費者的飲食偏好和身體素質

食品企業成功影響食品政策后，較為直觀的表現就是大眾消費者對該類產品具有了選擇偏好。消費者個人飲食偏好除了純粹主觀的喜好之外，一定程度上也受到了食品企業戰略布局和食品政策的權威引導等因素的影響。對個人飲食產生影響的途徑主要有廣告、膳食營養建議、專家宣傳、政策引導等，在諸多方式的共同作用下，居民個人的飲食選擇會逐漸形成較為穩定的狀態，即在一定的時間和空間內，居民個人的飲食偏好不會發生迅速的大幅度的改變。已經被居民經常選擇的食品企業會致力于繼續維護這種穩定狀態，而仍未被居民納入到長期的飲食選擇習慣中的食品企業總在試圖通過增強本企業產品的比較優勢來打破居民飲食偏好目前的穩定狀態，希望自己的產品能夠進入居民日常飲食選擇中。消費者在整個過程中并不是處于有利地位的，食品企業和相關政策制定者之間的往來只是基于利益而非真正關心消費者的飲食健康。美國根據國民健康素質制定的膳食指南中對各項營養元素的攝入量的規定不是有益于身體健康那么簡單，其對各項營養元素攝入量的建議和具體的語言表述，實際上都暗含了食品企業的壓力。當聯邦政府同意配合食品企業的相關利益訴求后，為了避免因膳食指南的建議給相關企業帶來損失，他們常常會十分謹慎，利用專家在營養學方面的權威，使民眾信服最終公布出來的膳食營養標準是完全出于保護國民身體健康的需要。

美國營養與飲食學會(AND,Academy of Nutrition and Dietetics)是飲食指導聯盟中的一個重要角色，是一個代表著超過10萬持有注冊營養師證明的營養學家的專業協會。該學會與很多食品企業都有聯系，甚至學會的一部分資金收入是來自各食品企業的，所以，美國營養與飲食學會的飲食建議并非是站在消費者立場的，而是從維護其“金主”利益的角度出發的，其發表的相關營養說明中，很多措辭都是向其資金捐助者妥協的結果。美國學者瑪麗恩·內斯特爾曾對1999～2000年美國營養與飲食學會的營養說明書中部分食品類型、捐助者和有代表性的陳述的實例做了統計(見表4)。食品企業通過捐助營養與飲食學會而使其飲食營養建議有利于企業的細節顯而易見，但是這些具有誤導性的陳述長期對消費者產生影響，潛移默化地改變消費者的飲食選擇，久而久之，國民的身體素質也會發生相應的改變。

營養與飲食學會只是眾多飲食指導機構中的一員，其提出的飲食建議有時也會受到質疑，但不可否認其在引導消費者進行飲食選擇方面具有一定的影響力，除此之外，《美國膳食指南》也在長期堅持為消費者提供飲食選擇建議。《美國膳食指南》是由美國農業部和健康與人類服務部指定的膳食指南顧問委員會(Dietary Guidelines Advisory Committee)完成的，該委員會匯聚了醫學、衛生、營養、健康等方面的頂尖專家，在膳食指南中，委員會都會針對具體的營養元素規定合理的攝入量，并提出健康的飲食建議。

表5是自1980年開始《美國膳食指南》針對肉類飲食建議的變化，這一飲食標準的不斷修改實際上是受到了肉類食品生產商的影響。為了避免利益相關者的太多不滿，委員會的工作人員偏向于把“少吃”換成更加模糊的措辭，這實際上是政府、專家對部分食品企業的要求妥協的結果。類似這種食品政策還有很多，當《美國膳食指南》的很多飲食建議都受到這種影響后，消費者長期受到誤導并逐漸按照食品企業的設想形成固定的飲食偏好。長此以往，雖然相關食品企業獲得了經濟利益，但是整體國民的身體素質堪憂，其中與飲食相關性較強的就是慢性病的患病率的變化。圖1是美國20歲及以上的成年人患有慢性病的比例變化。根據數據可以看出，自1988年以來，美國居民患有糖尿病、血膽固醇過多癥、高血壓和肥胖癥等慢性病的比例總體呈現上升趨勢，美國國民身體素質的變化趨勢并不樂觀。

表4 美國營養與飲食學會的營養說明書：食品類型、捐助者和有代表性的陳述實例(1999-2000年)

表4 美國營養與飲食學會的營養說明書：食品類型、捐助者和有代表性的陳述實例(1999-2000年)

食品類型捐助者實例陳述 農業生物技術孟山都公司“美國政府有良好的協調機制來確保新的農業生物技術產品對環境、動物及人類健康是安全的。”天門冬酰苯丙氨酸甲脂阿斯巴甜公司(Aspartame)“對保持一個健康的生活方式有興趣的人們,天門冬酰苯丙氨酸甲酯使品種繁多的食品和飲品的選擇成為可能。”巧克力瑪氏公司(Mars)“巧克力不再是那些提防飽和脂肪的人所擔憂的問題……事實上,巧克力可以作為心臟健康飲食計劃的一部分。”零食納貝斯克公司(Nabisco)“在當今忙碌的世界,吃零食是我們日常生活的一部分。我們放學享用牛奶和糖果……并且在睡覺前伸手拿一把餅干。”罐裝食品鋼鐵包裝委員會(Steel Packaging Council)“在制作食物時,罐裝食品與新鮮和冷凍的食品同樣有營養。”脂肪和油國家人造黃油制造者協會(National Association of Margarine Manufacturers)“人造黃油產品和液態菜油含有少量的飽和脂肪,而且不含膽固醇。”奧利斯特拉寶潔公司(Procter&Gamble)“像奧利斯特拉那樣的脂肪替代物是有助于降低你飲食中的脂肪和熱量的許多可接受的方法中的一種。”鈉坎貝爾湯公司(Campbell Soup)“你攝入的鈉與高血壓之間的聯系尚不清楚。”

表5 《美國膳食指南》中關于肉類建議的變化

表5 《美國膳食指南》中關于肉類建議的變化

年份肉類建議數量(盎司/天)1980選擇瘦肉無詳細說明1985選擇瘦肉無詳細說明1990選擇2份或3份瘦肉61995選擇2份或3份的瘦肉,有限攝入高脂肪的加工肉,有限攝入動物內臟4～92000選擇2份或3份的瘦肉,有限攝入高脂肪的加工肉,有限攝入肝臟和其他內臟肉,有限食用動物脂肪4～92005選擇瘦肉無詳細說明2010選擇瘦肉或低脂肪的肉類、家禽選擇海產品以替代肉類和家禽6.52015選擇高營養密度的食物,包括瘦肉和低鈉食物,青少年和成年男子需要通過減少肉類、家禽和雞蛋的攝入來減少食物蛋白質的攝入總量6.5

圖1 1988～2018年美國20歲及以上的成年人患有慢性病的百分比變化

三、美國食品企業主導食品政策的社會影響

食品企業通過各種方式對食品政策的制定施加影響，大部分得到了政策制定者的響應，并且所出臺的食品政策也滿足了相關企業的利益訴求。但是，食品企業的一些行為對整個社會產生了一定的負面影響。

(一)資源配置不均衡

諸多跨國食品企業需要政府制定政策為其提供政治庇護，而反過來，美國政府也需要這些跨國企業作為其實現全球戰略布局的重要載體。通過對食品供應種類、質量、數量等因素的掌控，美國試圖控制落后國家或地區的發展。這里所說的資源配置，更明顯地體現在地域方面的食品分配問題上。

例如，在一些落后的第三世界國家中，饑荒現象仍然存在，一些地區無法滿足居民的糧食需求，導致居民死亡的現象時有發生。實際上，目前世界上的糧食生產和存量并不短缺，單純地按照糧食的供需條件來看，并不會讓很多人死于饑荒，如今的饑荒實質上是糧食的供應分配問題而非產量問題，發達國家通過操控糧食價格等手段致使糧食供應直接成為牽制第三世界國家的重要因素。一位著名的饑荒研究者何蘇艾·德·卡斯特羅在其著作《饑餓之地緣政治》中就指出，“僅僅生產食物是不夠的，還應當保證需要食物的人群能夠購買和消費食物。”食品行業的資源配置不均衡導致地區發展水平出現差異，這已經成為美國推行霸權主義的手段之一。

(二)褻瀆公平正義

能夠通過多種方式對政策制定者的決策產生影響的食品企業，大部分都是本身具備較強的實力，并且已經通過其經濟實力、人脈關系等正在占有更多的社會資源的企業。尤其在美國這種民主環境中，資本主義市場經濟已經給社會的精英階層賦予了更多的資源和權利：一方面大型的食品企業及其聯盟有很強的經濟實力，并且毫不吝嗇地進行政治捐款，很多政府的工作人員都曾經接受過其恩惠；另一方面，食品政策的制定者或者其他相關的政府官員傾向于為自己的“金主”——食品企業透露更多專業性的政策信息，甚至給予政策傾斜。這種信息是普通消費者很難得到的，而在政策制定爭取民意的過程中，信息的不平等實際上已經將消費者的切身利益拒之門外。安東尼·唐斯曾指出，“從經濟上講，民主制度的政府政策幾乎總是表現出反對消費者，迎合生產者的偏見。”每個生產者都能對相關法案中影響其產品的部分施加壓力，但是沒有幾個消費者能夠對法案的任何部分施加影響，因為消費者的利益分布于十分廣泛的產品范圍中，他們沒有精力和能力獲取相關的知識，因而不會產生要求政府注意的政策偏好。

在美國的政黨政治環境下，執政黨或反對黨所做出的政治決策或政策建議表面上是為了造福社會和大眾，但實際上都是為了贏得選票和獲得連任。部分實力雄厚的食品企業是可以為某一政黨提供強力支持的，相比之下，廣大消費者對政治權力的支持力度和能力較弱，因而食品企業在與政府的交往中有更多的優勢，這樣，在政策制定的過程中就沒有了公平正義可言。消費者處在十分被動的位置，政策總是偏向于握有絕對資源的精英階層。

(三)引發抗議運動

政府存在的合法性和權威性是需要民眾的認可的，當美國政府受到類似食品企業等利益團體的影響而喪失決策公正性時，廣大民眾會逐漸意識到這一問題并降低對政府的信任度。實際上，隨著民眾綜合素質的提高，以及政府與食品企業之間不合理的往來越來越多，很多人已經理性地意識到了部分的專家、營養機構、食品政策等在本質上并非為了消費者的健康，而是在向食品企業妥協，所以一些飲食建議或者商業廣告等正在逐漸失去民眾的信任。當危害民眾利益的行為積攢到一定程度時，民眾便以個人的力量或群體的力量提出抗議，甚至演化成社會運動。例如，轉基因食品已經遍布美國市場，相關的企業和一些政府部門并不排斥轉基因的發展，美國前國務卿希拉里就與孟山都公司關系密切，并極力鼓吹轉基因，她被稱為“轉基因食品的新娘”。隨著越來越多的轉基因食品滲透到人們的生活，2016年全球百萬民眾進行了反對轉基因的健康運動，明確反對轉基因、反對孟山都公司，很多國家的民眾都通過抗議游行示威等方式提出訴求，當然這也涉及到其他食品行業。如果食品企業與政府之間的“合作”嚴重危害大眾的權益，那么很難排除引發社會運動的可能性。

四、對美國食品業公共政策的評價

美國在制定公共政策時，會聽取社會各界的建議和意見，這是協商民主的重要體現，社會各界也會樂于運用民主的方式向政府表達利益訴求，這是美國對民主的實踐。但是在實際運作中，民主制度在某些方面已經被別有用心的人侵蝕，利益集團主導公共政策的弊端也日益顯現。

(一)民主有時傾向于維護少數強勢群體的利益

在民主的外衣下，很多食品企業的巨頭都在與政府建立不正常的聯系。既然民主制度會保障社會中各個利益群體和個人充分發表意見的權利，那么食品企業自然也在這一范圍內。諸多食品企業就是在這一制度的掩護下，以各種正當的或不正當的方式，向政府表達了自己的利益訴求。因為這些食品企業巨頭在表達自己的利益訴求時，給政府附加了更多的好處，這也就影響了政府的判斷及其決策的公平性、合理性。由此，一些與消費者切身利益和健康相關的重要食品政策最終保護的卻是食品企業，民主制度在這一環節被褻瀆。

在整個市場經濟的運行中，與消費者相比，食品企業巨頭只能算是少數群體，但是這一少數群體卻掌握了大量的社會資源，致使普通的民眾在經濟、政治生活中根本無法與之抗衡。當食品企業巨頭與政府官員建立了特殊關系后，公共政策更多會偏向于這些食品企業巨頭，民眾的權益就在一定程度上被忽視。但是在表面上，政府仍然宣稱這些政策是在尊重民主的基礎上作出的，是大眾共同的決定，從而為其公共政策贏得了合法性，這便是冠民主之名，行獨斷之實。

(二)某些利益集團的活動會損害公共利益

利益集團代表著特定群體的共同利益，并且試圖影響公共政策制定過程，為自己所代表的群體爭取更多的利益，成為民眾與政府之間的橋梁。但實際上，很多利益集團所代表的只是一小部分具有絕對優勢的人的利益，大多數人可能只是被利益集團精英誤導利用，成為某些利益訴求的“跟風者”和“促成者”。例如，食品企業在游說政府的過程中就可能會利用民眾的力量，相比于直接對聯邦議員進行游說，游說公眾是間接但卻十分有效的方式。因為當公眾對某類食品政策提出自己的建議或者向政府部門明確自己的需求時，對政府來說這已經形成了一種難以忽視的力量和呼聲。為了使公眾的利益訴求與本企業一致，這些食品企業通常會將自己的價值觀以公眾接受的方式大肆傳播，久而久之，公眾逐漸接受并認為某一問題是需要向某一特定方向發展的，進而對政府施加壓力。這實際上就是食品企業利用多數民眾的力量來為自己的利益提出訴求，是對民主的扭曲。正如達爾所提出的，多元主義并不能反映公眾的意向，相反它扭曲了公眾意向。有組織的利益集團特別強調自身的特殊利益的增長，而會導致公共事務支離破碎。達爾認為，多元主義理論所期望的利益集團是能夠因其介入政治而進一步提高政治有效性的，可以協調個人利益與社會利益。但是在實踐中，利益集團卻并非真正維護了公共利益，一些占據主導地位的利益集團認同于他們自己的政治利益，最終造成利益的各自獨立和四分五裂。

麥迪遜認為，“受共同利益的驅使而聯合起來的公民，不管他們占多數或少數，都會對其他公民或社會的利益造成永久的損害。”利益集團建立的初衷就是為了滿足一部分人的利益訴求，而他們為了追求本集團利益最大化必然會對公共利益造成損害。美國眾多食品企業采取各種方式對公共政策施加影響，最終目的就是使相關的政策有益于自己，當食品企業憑借他們雄厚的實力成功地支配食品政策后，廣大消費者便已經被置于食品企業的對立面。雖然政策滿足了這些大型食品企業的要求，但是占社會絕大多數的消費者卻受到了傷害，造成不同程度的公共利益損失。

(三)不同的利益不能被平等地代表

即便同為利益集團，其勢力和地位也是完全不同的。利益集團之間不同經濟實力的差別，導致一些利益集團在政治參與的過程中就處于劣勢，而一些實力雄厚的利益集團自然在政治參與中游刃有余。成功主導食品政策的食品企業大多具有強大的經濟實力，它們為此可以付出更多的政治捐款，獲得更多的信息和資源來支撐它們在政治參與過程中的優勢地位；而相對弱小的食品企業，既沒有雄厚的經濟實力，又沒有強大的團隊支持，在進行利益表達時，總是處于相對劣勢的地位。美國經濟學家曼瑟爾·奧爾森認為，利益集團體系有一種天然的偏向，只對那些代表少數有勢力的且能很好控制其成員的組織有利，所以，政治體系的代表性并不廣泛，在不同食品企業進行利益訴求時，那些強勢的食品企業更容易得到食品政策的青睞。根據奧爾森的“搭便車”理論，既然一個群體中有一個人從公共政策中受益，其他人也會同樣受益，那么很多實力不足的人便會選擇搭便車。基于此，那些實力雄厚且有很強組織力的食品企業努力向政府表達利益訴求，采取各種行動試圖影響食品政策，而那些實力較弱的食品企業較多選擇搭便車的方式獲得利益。但是，食品企業巨頭所代表的利益并不會完全符合其他食品企業的利益訴求，這樣，就產生了不同的利益不能被平等地代表的現象。

除了利益集團之間存在地位差距之外，普通民眾與利益集團之間在被代表利益方面也存在差別。相比于普通民眾，利益集團更具有組織性和經濟實力，所以它們在進行利益表達時更具有優勢。相反，普通民眾只是松散的個體，基于共同的利益訴求而組織成強有力的團體進行政治參與是很難的，所以，在制定食品政策的過程中，民眾可能因為其利益不能被有效表達而被食品企業壓制。

注釋:

①參見高銳琪：《美國總統選舉中的金錢政治問題》(《中共濟南市委黨校學報》，2017年第3期)。

②這個名稱是因為美國稅法第527條規定此類組織不用交稅，這一漏洞正適用于國會議員為自己的競選委員會獲取不受限制的“硬錢”。因為，根據聯邦選舉法，國會議員為自己的競選委員會或支持其他候選人的政治行動委員會募集的是有限的“硬錢”，在每次選舉中“527組織”成立的根本目標是資助某一政黨或候選人，但是為了規避相關法律限制，通常對自己加以偽裝。例如“聯合公民”就是一個“527組織”，它的真實身份是從事公民教育的組織。“527組織”被稱為昨天的“超級政治行動委員會”，現在已經基本被后者取代。

③數據來源：Federal Election Commission (UNITED STATES of AMERICA), https://www.fec.gov/data/receipts/individual-contributions/?two_year_transaction_period=2016&min_date=01%2F01%2F2015&max_date=12%2F31%2F2016&contributor_employer,最后訪問時間2020年9月17日。數據所涵蓋時間跨度為2015年1月1日至2020年9月17日，并未包含完整的2020年數據，僅供參考。

④同③

⑤美國政治行動委員會通常由公司、工會、行業協會或其他的組織或個人組成，并且將他們籌集到的資金用于選舉辦公室的候選人，主要是美國參議院和眾議院的候選人。美國首個政治行動委員會創立于1994年，此后數量不斷增加，發展到2010年，美國政治行動委員會的數量已經達到了4000多個。

⑥參見瑪麗恩·內斯特爾：《食品政治——影響我們健康的食品行業》(社會科學文獻出版社，2004年版,第73頁)。

⑦參見譚融：《美國利益集團政治研究》(中國社會科學出版社，2002年版，第138頁)。

⑧數據來源：https://www.opensecrets.org/lobby/top.php?showYear=2019&indexType=i,最后訪問時間2020年9月17日。

⑨同⑥，第67頁。

⑩數據來源：https://www.opensecrets.org/lobby/indusclient.php?id=A09&year=2019和https://www.opensecrets.org/lobby/indusclient_lobs.php?id=A09&year=2019，最后訪問時間為2020年9月15日，表格中所列為搜索“Food Processing & Sale”行業時所呈現的部分企業。因為此網站將奶業等行業與食品生產銷售行業并列，所以，用此表格代表整個食品企業的數據的權威性仍需進一步完善，但其數據具有說服力。