土地財政對城市公共服務供給結構偏向的影響
——基于277個地級及以上城市的經驗證據

毛 暉 曾偉蕾 謝李娜

(中南財經政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢 430073)

一、引言

我國分稅制改革以來，財權上移、事權下放，致使地方政府財政缺口日益擴大，然而快速推進的城鎮化建設需要大量的資金支持，地方政府通過征地來增加城建用地、彌補地方財力的動機由此激發。城鄉二元土地制、農地征收制等制度設計，使土地財政在我國最終得以實現。于是，土地出讓收入發展為地方政府的重要財源，土地收益成為我國城鎮化的啟動和運行資本。2004年，《中華人民共和國土地管理法》第三次修訂后，十年間我國土地出讓收入年均增長率為20.7%①。2019年，我國土地出讓收入高達72517億元②，占地方本級財政收入③的39.4%。同時，國務院對土地出讓金的支出進行規范④，土地出讓金除了用于征地和拆遷補償、土地開發等成本性支出外，還須用于支農、城市建設、教育和安居保障等非成本性支出，這些用途覆蓋了城市公共服務的各個方面。

提升城市公共服務水平，是推動高質量城鎮化戰略實施的必然要求。關于公共服務的分類，公共經濟學通常將其分為經濟性公共服務和非經濟性公共服務⑤，前者主要指道路、能源、通信等基礎設施，側重推進物質資本層面的城鎮化；后者主要指教育、醫療衛生和社會保障等公共服務，更有利于推進以人為核心的城鎮化。

土地財政為城鎮化建設提供了有力的資金支持，但也致使在城鎮化過程中不同類別公共服務的發展水平不一致。一方面，以交通基礎設施為代表的經濟性公共服務供給增速顯著。2004～2018年，我國城市人均道路面積從10.34平方米增加到16.70平方米；城市建成軌道交通線路長度從400公里擴展到5141.05公里，15年間增加了近12倍⑥。另一方面，醫療衛生、教育等非經濟性公共服務供給亟待增加。由于基層醫療衛生機構投入不足，醫療設備與衛生人力短缺，自2011年以來，居民基層就診人次數占總診療人次數的比例，以平均每年超1%的速度下降⑦。

從土地出讓金的使用情況來看，相當一部分收入被用于基礎設施建設領域。我國對土地出讓收入實行全額“收支兩條線”管理，只有在扣除征地拆遷等須依法支付的成本補償性費用后，余下的土地出讓收益，才是政府可用財力。以2015年全國土地出讓支出為例，其中用于征地拆遷補償和出讓前期開發等的成本支出約為26844.59億元，占支出總額的79.6%⑧。這意味著，諸如“七通一平”⑨的基礎設施項支出，已經從土地出讓的成本性支出中列支，而在扣除各項成本性支出后，也有相當一部分土地出讓收益用于基礎設施方面。以2012年來說，地方政府實際使用的土地出讓收益為5726.62億元，其中用于城市建設的支出為3049.2億元，占比53.2%；用于教育的支出僅為291.41億元，占比5.1%⑩。

2016年的國務院《政府工作報告》提出，要進一步推進以人為核心的新型城鎮化建設；黨的十九大報告也強調，完善公共服務體系，使人民的幸福感更加充實、更有保障、更可持續，因此，本文嘗試運用2003～2016年277個地級及以上城市的面板數據，實證考察土地財政是否會使地方公共服務供給產生經濟性的結構偏向，并進一步探討該影響的區域異質性。為科學度量各地公共服務的供給情況，本文利用熵值法構建經濟性、非經濟性公共服務供給的綜合評價指數。

二、理論分析與假說提出

(一)地方公共服務供給結構偏向的形成

地方政府的支出偏好使公共服務的供給產生了一定的結構偏向。比起投資和回報周期較長的福利性公共服務，政府更愿意在基礎設施公共品建設及市容改造、新區開發等“出彩頭、顯亮點”的展示性公共服務上加大投入，這就導致我國公共服務供給的整體失衡度較高，尤其是醫療衛生、環境保護和教育供給不足。

晉升激勵與財政激勵是政府偏好產生的深層次原因。改革開放以來，我國形成了以GDP為核心指標的官員晉升考核體系，而分稅制改革后，地方政府面臨長期的財政壓力，政府競相發展轄區經濟的財政激勵動機強烈。投資基礎設施類的經濟性公共服務見效快，容易吸引外來資本流入，短期內能顯著拉動GDP的增長，成為地方政府實現財政增收、塑造良好政績的重要途徑。相較于基礎設施類服務，非經濟性公共服務具有多資本投入與長建設周期的特點，主要表現在居民效用函數中，實現社會福利最大化的作用明顯，但可能難以對官員有效任期內的經濟增長作出貢獻。因此，地方政府缺乏投資非經濟性公共服務的激勵，會更多地關注經濟性公共服務支出帶來的即期效益，造成公共服務供給的結構偏向。

(二)土地財政與公共服務供給結構偏向

土地財政的規模化和收益化效應，提升了公共服務供給水平。一方面，地方政府通過出讓農村土地，在深入推進工業化和城鎮化的過程中，優化了財政資源配置，降低了公共服務供給成本。另一方面，地方政府依靠積累的土地出讓收入，配合財政擔保、土地抵押和金融貸款等方式，為公共服務融資。

然而，土地財政可能因此導致公共服務供給的結構性偏向。有研究者通過分析省級面板數據發現，土地財政更容易擴大交通基礎設施類的經濟性公共支出規模，但對非經濟性公共物品中投資周期長的教育、醫療沒有顯著影響。具體而言，土地稅收比土地出讓收入更有利于增加民生性公共品的供給。也有研究者通過分析地市級數據，認為土地財政收入的增加甚至顯著降低了部分非經濟性公共物品的增速。這是因為，公共服務對房地產價值的資本化效應，會強化地方政府運用土地財政收入時的財政激勵，而資本化的結果因公共服務的種類而異。完善的公共服務供給可以提高城市居民的生活質量，吸引資本和人口流入，這會顯著地資本化到房地產價值中，從而進一步增加土地出讓收入及相關稅費收入，產生土地財政的“溢價回收”。然而，并非所有公共服務都能產生一致的資本化效應，僅有交通基礎設施類公共服務能資本化到地價中，產生的收益在土地出讓環節被地方政府直接獲取，而更多種類的公共服務是資本化到銷售環節或者消費環節的房價中，地方政府并不能通過我國現行的房產稅對由此產生的資產增值進行直接回收。并且，城市基礎設施類的經濟性公共服務易在相對較短的時間內資本化到土地價格中，形成土地價格對基礎設施支出的正反饋。

基于以上分析，本文提出假說1：

土地財政會導致經濟性公共服務的支出結構偏向，即增加經濟性公共服務供給，降低非經濟性公共服務供給。

(三)土地財政對公共服務供給結構偏向影響的區域差異

我國各地區經濟水平、要素稟賦各異，土地財政的主導力量不一。東部地區土地財政規模最大，但2003～2012年，東部地區土地財政收入占地方本級財政收入的比重逐年下降，而在中、西部地區，該比重連年上升，土地依賴度增長顯著，這可能是由于各區域土地財政的主要影響因素不同。有研究發現，東部、東北部與中部地區土地財政的第一影響要素是地區經濟發展水平，而西部地區對土地財政貢獻度第一的因素則是第二產業比重。進一步分析，可以發現，東部土地出讓主要受晉升壓力支配，中部主要受財稅制度和晉升壓力的雙重影響，西部則僅受經濟發展水平的制約。

各地公共服務供給水平表現出與土地財政發展狀況一致的區域特征。東部基本公共服務供給水平的評價指數高于全國及中、西部，且東部的年均增長率最低，中、西部地區呈現出一定的趕超趨勢。

土地財政對城市公共服務供給結構偏向的影響存在區域異質性。顯性土地財政融資對東部、中部基礎設施存量的影響大于西部，西部地區的基礎設施融資主要依賴中央轉移支付等財政資金；東部地區基建相對完善，且財力富足，大、中城市的地方政府土地出讓收入更側重于非經濟性公共物品的供給；中部地區經濟追趕東部趨勢明顯，同時面臨東部地區資本投入大、人才虹吸強帶來的壓力，所以土地財政收入明顯向經濟性公共服務支出傾斜。

基于以上分析，本文提出假說2：

土地財政對各地公共服務結構偏向的影響，存在顯著的區域差異。

三、研究設計

(一)計量模型構建

本文采用2003～2016年全國277個地級及以上城市市轄區的面板數據，研究土地財政對公共服務供給結構偏向的影響。面板數據模型構建如下：

lnyit=β0+β1lnlsrit-1+β2Xit+μi+λt+εit

(1)

其中，i及t分別表示城市和年份；yit為模型被解釋變量，代表公共服務供給水平，包含經濟性與非經濟性兩個維度的衡量；lsrit-1是模型的解釋變量，表示地方政府滯后一期土地出讓收入，用以衡量土地財政；向量Xit為一組控制變量，包括人均GDP、產業結構、就業結構、財政自給率、人口密度；β0、β1和β2表示相關自變量的回歸系數；μi為不隨時間變化的城市效應；λt為時間虛擬變量；εit為誤差項。如果經濟性公共服務供給的β1顯著為正，非經濟性公共服務供給的β1顯著為負，則表示假說1成立。

分區域討論中，根據研究目的、城市的地理位置與經濟水平，本文將所選取的277個城市分為東部、中部、西部城市三類。其中，東部城市包括北京、天津、石家莊等101個城市；中部城市包括太原、長春、合肥等99個城市；西部城市包括呼和浩特、南寧、重慶等77個城市。

(二)變量定義

1.公共服務供給水平的度量

本文選取人均城市道路面積來衡量地方政府經濟性公共服務供給水平(epss)，因為便捷的交通能加強地區間的經濟聯系往來，利于招商引資，推動城市經濟發展，而且交通設施類的投入可以顯著資本化到土地價值中，產生的收益易于被地方政府直接獲取。

非經濟性公共服務供給的衡量指標較為豐富，本文選取每萬人普通中小學專任教師數量、每萬人醫生數量、每萬人衛生和社會保障及社會福利業從業人員數量、人均公共圖書館藏書、人均公園綠地面積等5項指標，采用熵值法計算指標權重，構建起非經濟性公共服務供給水平(npss)的綜合評價指標。上述科教文衛類公共服務與民生福祉密切相關，但回報周期較長，可能難以在官員有效任期內作出對經濟增長的貢獻。

2.土地財政的度量

本文用以衡量土地財政的指標是土地出讓收入，由于相關成本支出的統計數據較少，國有建設用地出讓成交價款又是土地出讓收入最重要的組成部分，因此，本文最終選取土地出讓成交價款(lsr)來衡量土地財政規模，考慮到滯后效應，本文將解釋變量滯后一期。

3.控制變量

除了土地出讓收入外，還存在其他影響地方政府公共服務供給的因素，本文將這些因素歸入控制變量。

人均GDP(pgdp)反映城市的經濟發展水平，地方經濟實力越強，提供公共服務的能力越強，居民對公共服務的需求越大。

產業結構(is23)、就業結構(es)顯示著一個城市的產業發展格局，本文選取二三產業產值占全市GDP比重、二三產業從業人口占全市人口比重，分別作為產業結構和就業結構的代理變量。

財政自給率(sf)較好地體現了政府財政收支的自給狀況，比單一的收入、支出指標更能反映央地財政關系的區域差異。地方政府的財政自給率越高，其依靠自有收入承擔支出的能力越強。

此外，人口密度(pd)、人口結構(pst)對地方公共服務供給也存在一定影響。人口密度越大，對地方政府提出的公共服務供給要求越多，同時，部分非經濟性公共服務存在特定的人群受眾，因此，引入人口結構作為非經濟性公共服務的控制變量，用每萬人普通中小學生數量衡量。

變量的定義與測度見表1。

表1 變量的定義與測度

(三)數據來源與描述性統計

國有土地經營權掌握在市一級政府手里，且同一城市內市轄區和轄縣、轄市的土地出讓情況也存在較大差異，因此，本文選擇2003～2016年全國277個地級及以上城市市轄區的土地出讓數據，其中，地方政府土地出讓成交價款數據源于《中國國土資源年鑒》《中國國土資源統計年鑒》，其余數據均來自《中國城市統計年鑒》。

本文剔除了拉薩市、畢節市和銅仁市等一些數據嚴重缺失的城市，采用插值法對少數缺失的數據予以補充。此外，為了消除通貨膨脹的影響，本文對土地出讓收入(lsr)和人均GDP(pgdp)等以貨幣為單位的數據，以2003年為基期，使用年度居民消費價格指數作了平減處理；為了解決數據的平穩性問題，本文對公共服務供給水平(epss、npss)、土地出讓收入(lsr)、人均GDP(pgdp)、人口密度(pd)、人口結構(pst)變量取了對數。

需要指出的是，土地出讓成交價款(lsr)在《中國國土資源年鑒》中并非市轄區的數據，而是全市層面的數據。本文參考其他研究者的處理思路，認為地方政府出讓的地塊主要集中在市轄區，因此市轄區土地出讓收入與全市差別不大，故使用全市土地出讓成交價款來近似替代市轄區的土地出讓成交價款。

各變量數據的描述性統計結果如表2所示。

表2 各變量的描述性統計結果

四、實證結果與分析

本文運用Stata15.1軟件，對數據進行處理及回歸分析，重點考察土地財政對地方經濟性公共服務供給、非經濟性公共服務供給的作用效果以及這種效果的地區差異性。對(1)式變量進行面板數據的單位根檢驗，HT檢驗和IPS檢驗結果顯示，各變量均為平穩序列，于是確保了(1)式估計結果的有效性。

(一)全國層面檢驗

本文采用靜態面板模型，分別進行F檢驗、Hausman檢驗后發現，檢驗結果均支持固定效應模型。回歸結果見表3。

表3 土地財政對地方公共服務供給結構影響的實證結果(全國層面)

變量名lnepsslnnpsslnlsr0.055***(0.006)-0.031***(0.006)lnpgdp0.376***(0.017)0.052***(0.016)is23-0.007***(0.002)0.011***(0.002)sf-0.0004(0.0003)0.0003(0.0003)lnpd-0.003(0.020)0.080***(0.018)es-0.007***(0.003)0.004*(0.002)lnpst-0.256***(0.021)Constant-0.125(0.289)-6.180***(0.309)觀測值36013601F(P值)29.6800.000029.2000.0000Hausman(P值)47.6000.0000267.2600.0000模型FEFE

注：1．由于土地出讓收入采用滯后一期的數據作為解釋變量，所以觀測值的個數為3601。2．***，**，*分別代表在1%、5%和10%的顯著性水平上顯著。

結果表明，土地財政收入顯著提高了經濟性公共服務供給水平，減少了非經濟性公共服務的供給。具體表現為，當年土地出讓收入每增加1%，下一年人均城市道路面積顯著增加0.0546%，非經濟性公共服務的供給減少0.0306%，由此可見，假說1成立。

顯然，在目標激勵作用下，地方政府對經濟性公共服務的支出偏好更為明顯，并且這種偏好充分體現在對土地出讓收入的使用過程中。原因在于，以城市基礎設施為代表的經濟性公共服務，易于在短期內促進地方經濟增長和提高城市生活質量，對地價產生顯著的資本化效應；而教育、衛生、社會保障類的非經濟性公共服務，回報周期較長，只能資本化到房屋銷售價格或保有價格中，房價增值的收益不易直接被地方政府獲得。因此，為了實現“以地生財”，地方政府偏向將土地財政收入用于經濟類公共服務，從而擠占了非經濟性公共服務的投入份額。

控制變量方面，人均GDP對兩類公共服務供給水平均有顯著的提高作用，而二三產業產值結構與就業結構則顯著抑制了經濟性公共服務的供給水平，促進了非經濟性公共服務水平的提高。這可能是因為，地方經濟實力越強，越能為公共服務的供給提供一般公共預算收入的資金支持。比如，二三產業產值的增加與就業結構的改善，可能使政府在提升城市經濟發展質量、提高城鎮化水平的過程中，轉向通過提升文化、制度等軟實力來爭取資本和人才，從而加大對非經濟性公共服務的投入力度。也可能是因為，在地方政府增長競爭的過程中，土地的“財政效應”超過了工業用地出讓的“以地引資”效應，產業結構的去工業化增加了經濟性公共服務的供給。

人口密度和人口結構與非經濟性公共服務供給呈顯著正相關關系。這可能是因為，每萬人普通中小學生數量越多，意味著城市人口年齡結構越低，而在城市人口規模擴大、年齡結構偏低的情況下，人們對教科文衛等非經濟性公共服務的需求更明顯，從而促使政府向該類地區提供非經濟性公共服務的動機進一步增強。

財政自給率與經濟性公共服務供給呈負相關關系，與非經濟性公共服務供給呈正相關關系。可能的解釋是，財政自主性更強的地區往往產業比較發達，無需過多依賴土地出讓來提高轄區公共服務供給水平，同時城市基礎設施建設已相對完善，政府公共服務的重心于是向“保障和改善民生”轉變，但是財政自給率的影響并不顯著，這似乎與我們的經濟直覺相悖。由于上述結果是基于全國層面的檢驗，而各區域發展狀況不一，公共服務水平存在差異，財政自給率作用的機制不具有普適性，因此下面再分地區進行檢驗。

(二)分地區檢驗

本文將全國277個地級及以上城市劃分為東、中、西部三個地區，分別檢驗土地財政對地方公共服務供給結構的影響。F檢驗和Hausman檢驗后，檢驗結果均支持固定效應模型，具體回歸結果如表4所示。

分地區來看，東部和中部地區的檢驗結果與全國層面的結果基本一致，且中部地區土地財政對經濟性公共服務供給的促進作用最大，東部地區對非經濟性公共服務的抑制作用最強，而在西部地區，土地財政對兩類公共服務的影響均為促進作用，由此可見，假說2成立。

在中部地區，土地財政對經濟性公共服務供給的貢獻作用最大。這可能是因為，中部地區城市具備一定經濟實力，經濟發展處于不斷攀升、積極追趕東部城市的階段，因此，積極進行土地出讓，推進基礎設施建設以改變城市面貌的意愿比較強烈。有研究曾發現，中西部地區出讓土地的“招商引資”動機，比東部地區更為顯著。

表4 土地財政對地方公共服務供給結構影響的實證結果(分地區)

注：***，**，*分別代表在1%、5%和10%的顯著性水平上顯著。

在東部地區，土地財政對城市經濟性公共服務供給的影響弱于中部。這說明，在經濟發達的東部區域，經濟轉型升級較早，經濟發展已經步入結構優化、協調發展的軌道，因此城市建設的資金來源更為多元化。但東部地區的土地財政收入仍然顯著減少了非經濟性公共服務的供給，這說明，即使是在經濟更為發達、民眾對公共服務要求更高的東部，土地財政收入也被更多地用于城市基礎設施建設，用于民生方面的支出仍然相對有限。

在西部地區，土地出讓收入對兩類公共服務供給均存在一定的正向促進作用，但只對其中的經濟性公共服務供給影響顯著。可能的解釋是：西部地區經濟發展水平相對落后，土地財政規模較小，在公共服務供給總量較低的情形下，地方政府更注重于將有限的土地出讓收入用于城市建設，加之西部地區人口基數較小，城市間資本競爭程度不那么激烈，因此對非經濟性公共服務水平的關注度也就不高。

控制變量方面，各地區的回歸結果與全國層面的結果存在較大的相似性。與前述推測一致，財政自給率對公共服務水平的影響在東、中部更加顯著。另外，值得關注的是，在中部地區，二三產業產值比重對兩類公共服務供給均表現出顯著的促進作用，即中部先進的產業結構可以為城市公共服務發展提供持續動力，有利于城市經濟實力的提高和居民生活的改善；在西部地區，人口密度對經濟性公共服務供給呈顯著正相關關系，這是因為西部人口的聚集可以明顯地表達出該區域對經濟性公共服務的需求。

(三)穩健性檢驗

公共服務供給作為本文重要的被解釋變量，選取的定義指標可能不夠全面，因此，本文將年末實有道路鋪裝密度替代原來的人均城市道路面積，作為經濟性公共服務供給的衡量指標；在原有非經濟性公共服務供給的5項衡量指標中，將每萬人醫生數替換為每萬人醫院、衛生院床位數，然后重復全國層面的回歸，結果見表5。

可以看到，回歸結果仍然顯著，對本文的研究結論沒有影響，這也證明本文的指標變量選取比較科學，結論具有較好的穩健性。

表5 公共服務定義改變的估計結果

注：***，**，*分別代表在1%、5%和10%的顯著性水平上顯著。

五、主要結論與政策建議

本文關注地方政府提供公共服務中存在的結構偏向問題，嘗試探討土地財政對這種失衡的影響，并基于2003～2016年全國277個地級及以上城市市轄區的數據，構建靜態面板模型進行實證分析，結果發現：

(1)我國地方政府對土地出讓收入的使用，表現出明顯的“重經濟性公共服務、輕非經濟性公共服務”的結構偏向特征，即土地出讓收入的增加，對以人均城市道路面積為代表的經濟性公共服務存在顯著的增長效應，而與投資回報周期較長、資本化速度較慢的非經濟性公共服務(教育、醫療衛生等)存在顯著的負相關關系。

(2)我國土地財政對公共服務供給結構偏向的影響存在區域差異。在中部地區，土地財政促進經濟性公共服務供給的作用最大；在經濟發達的東部地區，土地財政對非經濟性公共服務的抑制作用較中部更為明顯；在西部地區，土地財政對經濟性公共服務的影響最小，對非經濟性公共服務供給的影響并不顯著。

基于實證結論，特提出以下政策建議：

第一，深化財稅體制改革，構建財力協調、權責清晰的中央和地方財政關系。地方政府長期依賴于土地財政，原因在于一般公共預算財力不足，地方不得不為城鎮化建設開辟財源。當前，地方負擔了過多中央委托事權和央地共有事權，財力卻沒有得到相應匹配，因此，政府間應合理劃分事權——中央承擔更多公共服務責任，強化中央在養老、社保、醫療衛生等領域的事權，同時適度擴大地方財力，如穩定中央和地方增值稅“五五分享”比例，優化增值稅留抵退稅分擔機制，改革消費稅制，將消費稅逐步下劃到地方等。

第二，改善地方政府官員考核機制，構建科學的政績考核體系。僅以GDP增長作為地方政府官員晉升的指標，不僅不利于民生福祉增進，而且會影響社會長遠發展。今后，應充分落實《黨政領導干部考核工作條例》，強化高質量發展的考核導向，合理設置經濟發展績效考核指標和權重，譬如引入公共服務評價指標，強化民生、公眾滿意度等指標的考核，以優化地方公共服務供給的激勵機制。

注釋：

①參見《2005年中國國土資源公報》《2015中國國土資源公報》(http://www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/)。

②參見《2019年財政收支情況》(http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm)。

③財政收入為一般公共預算收入、政府性基金收入和國有資本經營收入的總和。

④參見《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號)(http://www.gov.cn/zwgk/2006-12/25/content_478251.htm)。

⑤參見Keen M,Marchand M:Fiscal competition and the pattern of public spending(JournalofPublicEconomics,1997,Vol.66,No.1):CaiHongbin,Treisman D:Does competition for capital discipline governments? Decentralization,globalization,and public policy(AmericanEconomicReview，2005，Vol.95，No.3)。

⑥參見《2018年城鄉建設統計年鑒》(http：//www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/)。

⑦ 參見盧祖洵，徐鴻彬，李麗清，等：《關于加強基層醫療衛生服務建設的建議——兼論推進疫情防控關口前移》(《行政管理改革》，2020年第3期)。

⑧參見《2015年全國土地出讓收支情況》(http：//www.gov.cn/xinwen/2016-04/05/content_5061328.htm)。

此后的年份，相關部門不再發布年度土地出讓收支詳情。

⑨目前，各地為了招商引資，生地變熟地要達到“七通一平”的標準，即道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃氣通及土地平整。

⑩參見《全國土地出讓收支管理及使用情況》(ht-tp：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/czgl/201405/t20140505_1075208.html)。