基于集體主義文化的德國養老服務管理機制及對我國的啟示

楊政怡 殷 俊 邢博文

(1.中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢430072；3.華中科技大學 經濟學院，湖北 武漢 430074)

德國自20世紀60年代邁入人口老齡化社會以來，老齡化程度不斷加深，已成為歐洲人口老齡化程度最高的國家。在老齡化程度不斷加深的同時，德國的養老服務制度不斷發展完善，到20世紀90年代，德國已建立起覆蓋全體老年人的長期護理保險制度。當前，我國正處于人口老齡化快速發展階段，社會養老保險雖已實現全覆蓋，但社會養老服務仍處于起步階段，探索養老服務管理機制、實現養老服務高質量發展，任重而道遠。為此，本文考察文化因素在德國養老服務制度形成中的作用，分析德國養老服務制度發展進程中政府、非營利組織與營利性組織的互動機制，研究德國養老服務管理機制的演變規律，以期對我國養老服務的發展與管理機制的完善提供有益借鑒。

一、德國社會的集體主義文化與天主教倫理

不同的文化傳統與基因決定了社會保障模式的選擇，也決定了養老服務的發展歷程與落腳點，德國社會深受集體主義文化及天主教倫理中階層制的影響。

(一)道格拉斯的文化四分論

英國人類學家瑪麗·道格拉斯(Mary Douglas)的文化理論基于兩個維度將文化分為四個類型：宿命論文化、集體主義文化、個人主義文化和平等主義文化(見表1)。其中，第一個維度是“我是誰”，主要說明身份認同、個人與集團的關系是強關系還是弱關系、個人的決定多大程度受到集團影響等問題；第二個維度是“我要做什么”，即行為問題，個人是否受到文化中規則的約束，約束是少還是多、是單一的還是多樣的。

在集體主義文化(階層主義文化)中，規則數量多且具有多樣性，集團間界限強，社會成員的集體歸屬感強，集體成員遵循集體規則，并期待集體為社會成員提供一定保障，因而形成制度性社會保障的可能性很大。在集體主義文化主導的社會中，階層分明，秩序明確，容易形成基于不同職業、地區差異化的社會保障制度，這種社會保障制度具有不平等的特征。不同文化類型對應的福利制度與代表性國家見表2。

表1 文化的四種類型

(二)德國集體主義文化的等級制

德國在封建社會中形成了鮮明的等級制，根據道格拉斯的文化理論分類，屬于典型的集體主義文化。在德國集體主義文化中，容克貴族制度極具代表性，反映了當時德國社會的特征。容克貴族起源于16世紀，在第二次世界大戰后消亡，泛指普魯士貴族和大地主。容克貴族制度遵循長子繼承權，只有家族的長子才能繼承家族的封地和爵位，長子繼承家業后，他的兄弟只能去尋找其他土地，并通過決斗的方式獲得土地，向普魯士皇帝申請封號，在家族中形成長幼有序的狀態。在容克莊園中，容克貴族中的父親、長子、次子等都是農場主身份，而雇農處于半農奴地位。雇農只要遵循與農場主約定的規則，農場主就會對雇農提供一定的保護。在德國封建社會中，君主具有絕對權威，臣民服從君主，雇農服從雇主，階層分明有序。

(三)德國天主教倫理的“輔助性原則”

1618年至1648年，德國經歷了三十年戰亂，從德國宗教戰爭逐漸演變成歐洲戰爭。戰爭中對立的雙方是以傳統封建主和封建宗法殘余為代表的天主教方和以資產階級、低級貴族為代表的新教方，最終以新教方獲勝而結束戰爭。雖然新教方獲勝，但天主教方勢力依然強大。德國人主要信奉新教和天主教，其中天主教倫理對德國社會及養老服務產生了重要影響。天主教的社會教義認為，個人遵循“輔助性原則”就能在社會中自由發展。“輔助性原則”強調個人應該通過自身努力實現自己的目標：當個人力量可以實現自己的目標時，社會組織不應介入，即強調個人行事優先權；當個人通過自身努力無法實現自己的目標時，較小的社會組織以輔助性社會角色介入，幫助個人完成；當較小的社會組織的力量依然無法幫助個人實現目標時，較大的社會組織可以提供援助。天主教還認為，社會應該建立在一個具有等級性的價值系統上，這些價值通過愛與正義實現。社會需要持續發展，就需要對價值進行清楚的定位，這些價值要反映出人際秩序及積極的正義實踐。天主教“輔助性原則”貫穿在德國養老服務制度發展的脈絡中，而天主教建立的等級性價值系統的教義，強化了德國的集體主義文化。

二、基于集體主義文化的德國養老服務體系

德國社會是典型的以集體主義文化為主導的社會，深受天主教影響，加之特定的歷史背景，其養老服務制度嵌套在特定的文化背景中。

(一)深受集體主義文化影響的德國現代社會保險制度

德國社會保險制度建立之初，主要是出于社會控制的目的，其自上而下建立，將新興的工人階級置入原有的階層體系中。伴隨著1883年的《醫療保險法》、1884年的《工傷事故保險法》、1889年的《傷殘和養老保險法》出臺，德國成為第一個建立現代社會保險制度的國家。俾斯麥政府推動建立社會保險制度，旨在應對工業社會的風險，解決工業革命后出現的新興階級——工人階級的問題。隨著工業革命的興起，工人力量日益強大，面對貧困、分配不公等社會問題，他們掀起工人運動，并演化為社會主義運動。俾斯麥建立社會保險制度，一方面是為了抑制社會主義力量，另一方面是為了安撫勞動者的不滿情緒，可見德國現代社會保險制度的建立深受集體主義文化影響。

1894年頒布的《普魯士市民法》規定：(1)對不能獨立維持生計的市民提供幫助和救濟是國家的責任；(2)對不能擁有維持自己和家庭生存所必需的手段和機會的人，應該針對其優點和能力，提供適當的工作崗位；(3)懶惰或正常性格的人，當其拒絕接受雇傭時，應該通過適當的控制方法，對其實施強制性或處罰性勞動；(4)所有地區的警察機構應該救濟不能維持生存的貧民和陷入困境的人。這些條款反映了普魯士政府對貧民的態度，同時也反映了德國社會保險制度的特點：國家是社會保險制度的責任主體，有為貧民提供救助的責任，同時對居民進行社會控制。德國實施社會保險制度的主要目的是：實現社會控制，維持社會秩序。

德國現代社會保險制度的建立并不包含社會服務，主要原因是俾斯麥政府需要通過建立社會保險制度來解決工人問題，而社會服務的對象并不是工人，而是窮人和需要幫助的人，這部分人群并不是俾斯麥政府主要關注的人群。

(二)與社會保險相分離的德國養老服務

德國的社會保險由聯邦政府負責，而包括養老服務在內的社會服務先由非營利社會服務組織提供，后由地方政府負責，因此德國社會福利體系呈現出保險與服務分離的特征。

德國養老服務起初主要依靠家庭，天主教教義中的“輔助性原則”強調家庭是救濟的第一提供者，如果家庭可以提供養老服務，則政府不予干預①。直到20世紀80年代，德國仍然有80%～90%的老年人依靠家庭養老，主要由配偶或女兒提供照料②。隨著人口老齡化加劇，離婚率上升，越來越多的女性進入工作領域，家庭養老服務遭遇挑戰，社會養老服務興起。

德國的社會養老服務分為機構養老服務和居家養老服務。1961年前，德國的機構養老服務主要是指志愿福利機構為病、殘、貧困且無家庭支持的老年人提供的低質量養老服務。1961年，德國通過了《聯邦社會福利法》，對機構養老進行改革，鼓勵在社區建養老院，因而養老院數量大幅增加。20世紀70年代，由州政府、地方政府、福利組織和志愿機構共同出資，著力改善養老院條件，除了救濟部分貧困老年人，還面向全體老年人提供有償服務，由老年人支付服務費用③。早期，除了志愿福利機構為貧困老年人提供機構養老服務外，還有天主教和新教的教區護士為貧困老年人提供居家養老服務。后來，志愿福利機構轉變為居家養老服務的主要責任主體④。機構養老服務和居家養老服務在很大程度上緩解了家庭養老壓力。1995年，德國推行長期護理保險，用保險的方式實現養老服務，并將養老服務與疾病治療分開，將參與醫療保險的所有群體納入到護理保險中，讓絕大多數老年人有能力支付養老服務。

三、德國養老服務管理機制的演進規律

德國養老服務深受集體主義文化的影響，然而集體主義對德國養老服務的制度建設與管理體制呈現出差異化影響。德國養老服務制度建設之初(從19世紀末到20世紀90年代中期)，主要采用保險模式來解決養老服務問題，國家干預國民生活，集體主義文化的影響更為直接。在德國養老服務管理體制中，雖然逐漸引入營利性組織參與服務供給，但非營利組織仍然占主體地位，聯邦政府只在非營利組織和地方政府無法實現有效管理時“出場”，養老服務管理體制受到“輔助性原則”直接影響的同時，也受到集體主義文化的間接影響。

(一)19世紀末到20世紀20年代：非營利組織和地方政府為主體的雙重管理體系

德國現代養老服務制度可以追溯到19世紀末， 呈現出公共領域地方政府與私人領域非營利組織合作的特征。在新興的工業中心，一些慈善家、激進分子、宗教領袖和中上階層人士，建立了一批志愿組織為貧困者及弱勢群體提供服務，服務活動大多安排在教堂中。這些早期的非營利組織奠定了社會服務私人供給的地方文化⑤，這符合天主教社會教義中的“輔助性原則”，即個人無法維系自身基本生活時，先由小型社會團體介入，依靠民間志愿組織給予援助。同時，地方政府對貧困問題也非常重視，通過設置社會工作項目和成立專門服務老年人、青少年的部門，來降低工業化帶來的消極影響。地方政府管理包括養老服務在內的社會服務的出發點，依然是維持社會秩序與社會穩定。

這一時期，以民間志愿組織為主體的非營利組織是最初供給養老服務的團體，地方政府在最初并未直接參與到養老服務的供給中，這符合“輔助性原則”。隨著民間志愿組織不斷發展壯大，德國自由福利協會成立，自由福利協會與地方非營利組織的關系是垂直關系，即上下級關系，分工明確。伴隨養老服務需求增加，地方政府開始參與其中，主要負責社會服務計劃的制定、社會服務基礎設施的建設與資金資助。地方政府的加入，主要是為了應對工業革命帶來的貧困等社會問題。德國政府介入社會服務的時間晚于其建立社會保險制度的時間，主要是因為工業革命帶來的最突出問題是工人問題，工人數量龐大，且具有一定的威脅性。相對而言，貧困問題沒有工人問題急迫與突出，因而政府介入相對滯后，而且由地方政府先行介入。

在此基礎上，德國形成了由地方政府和自由福利協會共同管理養老服務的“雙重體系”。在“雙重體系”中，非營利服務組織占有非常重要的地位：一是通過法律保護非營利組織，禁止商業型組織進入社會服務領域；二是無論是政府組織還是非營利組織，都按照實際需要來確定財政補貼；三是養老服務的管理體制是一種社團主義方式，由政府組織與非營利組織共同商定服務質量、報銷水平等，即公民社會中的組織化利益滲透到了國家決策中；四是“輔助性原則”確保了非營利組織在德國社會服務體系中的重要地位，其將以營利為目的的市場主體排除在外，避免了商業機構與地方政府部門和非營利組織的競爭，反映了德國文化與以美國為代表的充滿競爭的自由主義文化之間的差別。

德國是保守主義文化，堅持階層有別、上下有序，自上而下形成社會政策，認為國家有責任為公民提供保護，不同于美國鼓勵公民通過競爭獲取所需資源、由個人解決社會問題的文化特征。德國經歷了漫長的封建社會，其個人主義薄弱，主要遵循父權制、階層制傳統。包括養老服務在內的社會服務體系最初是由以民間志愿組織為代表的非營利組織負責，隨后國家行政主體——政府(主要是地方政府)進入社會服務領域，商業組織被排除在外。德國養老服務體系最初的形態受到天主教社會教義“輔助性原則”的影響，同時帶有德國傳統的父權制、階層制文化特征。

20世紀20年代，德國聯邦政府參與提供養老服務，養老服務供給的“雙重體系”升級到聯邦政府層次。聯邦政府設立福利機構管理養老服務，自由福利協會由此發展壯大，與聯邦政府和地方政府共同制定養老服務政策，通過談判商定待遇標準等，為非營利組織提供保護，爭取更多資源⑥。隨著養老服務的發展，聯邦政府的介入是一種趨勢，有利于從更高層次上整合養老服務資源。德國社會深受天主教社會教義“輔助性原則”影響，聯邦政府并沒有過多干預自由福利協會的工作，自由福利協會扮演著聯邦政府合作伙伴的角色。“雙重體系”的兩大主體分工明確，在養老服務供給上各自履行自身職責⑦。德國養老服務管理體制的“雙重體系”如圖1所示。

圖1 非營利組織和地方政府為主體的“雙重體系”

這一時期，德國的養老服務乃至社會服務奠定了后期養老服務發展與改革的基礎，具有以下兩方面特征：一是由地方政府這一公共部門和私人非營利性社會服務機構共同負責養老服務，其中地方政府主要負責規劃、管理，具體服務主要由私人非營利組織提供。但無論是政府部門還是非營利組織，都同樣能獲得財政補貼，以保障其運營。二是社會政策的制定與實施，采用法團主義的方式，非營利組織聯合組成德國自由福利協會，參與到地方政府養老服務政策的制定過程中，并逐漸發展成養老服務的主要供給者。德國自由福利協會負責為眾多地方非營利組織提供保護、參與政府政策的制定和游說、與政府談判，以此為非營利組織爭取更多資源，而地方非營利組織主要負責整合社會資源和提供養老服務。

(二)20世紀20年代至70年代初：養老服務擴張與“地方福利”模式奠定

第二次世界大戰結束后，很多國家建立了新的福利制度，英國建立起福利國家。德國在20世紀50年代醞釀了社會改革，但很多法案由于黨派間無法達成一致而失敗，養老領域僅通過了1957年養老金改革法案，引入現收現付制，將養老金與工資增長掛鉤，提高了老年人的養老待遇。20世紀60年代末70年代初是德國社會福利擴張的全盛期，開發包括養老服務在內的社會服務是其核心內容。其實，在19世紀末現代養老服務發展之初，德國地方政府就是養老服務的主要管理者。20世紀60年代末70年代初，得益于經濟穩步增長，德國聯邦政府、州政府為社會服務的擴張提供了充足的經濟資源，并不斷發展地方政府主導的社會服務體系——1961年，《聯邦社會救助法》頒布，為“地方福利”模式奠定了法律基礎；1965年至1974年間，該救助法案歷經數次修訂，并在1974年的第三次修訂中，明確規定要提高養老服務待遇標準、放寬養老服務享受人群資格標準。

這一時期的改革，加強了對養老服務人員的培訓，提高了養老服務人員的素質。1967年，德國新的護工標準設定，對從事養老服務行業的護工提出了新要求，并擴展到對社會工作者的標準設定，成立了專門的社會工作者學院，對社會工作者進行專業技能培訓。

此外，地方政府對養老服務的管理進行改革：首先，將養老服務管理人員分為室內的行政管理人員和戶外的社會工作者，室內的行政管理人員主要負責制定養老服務待遇標準，戶外的社會工作者具體負責提供養老服務。這次改革主要是為了提高社會工作者的社會地位，讓他們能在工作中發揮更大的自主權。其次，將部分養老服務管理機構設在社區，增進養老服務管理者和養老服務消費者之間的聯系。再次，通過引入一般社會服務方法和整合社會管理機構不同分支的協作，來改革案例導向的方法⑧。地方政府通過提高養老服務待遇標準、擴大服務享有人群、設立養老服務人員準入標準、對養老服務從業者進行培訓等改革措施，使養老服務供給主體的地位發生了變化——地方政府在養老服務中所占的比重上升，自由福利協會所占的比重下降。地方政府正是通過設定養老服務標準和規劃，限制了自由福利協會的自治權⑨。享受養老服務人群的擴大，對自由福利協會的發展有利，但社會服務人員專業化要求的設定，使得自由福利協會招募志愿者的難度增加，從而增加了對政府資助的依賴，自由福利協會也融入到“地方福利”體系中。相關情況如圖2所示。

這一時期養老服務乃至社會服務的擴張，主要依賴于經濟穩步發展以及主要黨派與不同層次政府間達成的一致。20世紀60年代末，德國經濟已位列世界第三，經濟實力雄厚。1967年，財政聯邦主義的改革提高了地方政府的財政地位，充足的財政支持也緩和了地方政府與自由福利協會之間的關系，地方政府給予福利協會大量資金支持。這一時期，德國養老服務改革與其他國家特別是發達國家的社會福利迅速發展密切相關：一方面，德國為了追趕經濟合作與發展組織中其他國家社會福利的發展步伐，必須進行改革；另一方面，其他國家社會福利的發展為德國改革提供了借鑒，比如美國在成立社區管理機構、培訓社會工作者策略等方面的經驗，對德國啟發很大。

“輔助性原則”影響著這一時期德國的養老服務改革，“地方福利”得以確立。當地方政府能夠處理好養老服務的發展時，聯邦政府和州政府盡量減少干預，僅提供法律和經濟支持。雖然保守主義文化對德國有深厚影響，但在保守主義文化主導的社會中，是否接納他國文化取決于該國文化的開放程度。20世紀60年代末，德國已開始借鑒其他國家的養老服務管理經驗，打開了養老服務乃至社會服務改革的一扇窗，但因為深受保守主義文化影響，這一時期，德國僅借鑒了美國養老服務的管理經驗，而非美國的自由主義文化，直到20世紀90年代，德國才將營利性市場主體引入養老服務領域。

圖2 20世紀20年代至70年代初，德國養老服務的“地方福利”模式

(三)20世紀70年代中期至80年代末：養老服務擴張改革擱淺

1975年，德國進入預算緊縮時期，養老服務補貼大幅下降，預示著從20世紀70年代中期起，包括養老服務在內的社會服務擴張政策中止，主要原因是：一方面，1973年石油危機讓德國經濟發展減緩；另一方面，聯邦政府、州政府、地方政府關于資源分配的矛盾以及不同黨派之爭。從20世紀70年代中期起，德國養老服務享受對象的標準更加嚴格，養老服務待遇增長幅度不及平均工資增長水平，甚至在1978年至1983年間出現了下降的趨勢，直到1985年新的養老服務待遇標準出臺，才又得到提高。

面對財政壓力，聯邦政府、州政府和地方政府都希望將負擔轉移，其中養老服務最重要的承擔者——地方政府，堅決反對養老服務擴張。這一時期，不同政府層級和不同黨派的利益不一致：德國基督教民主聯盟主張進行養老服務市場化改革，而德國自由民主黨則希望維持由政府組織和非營利組織運營養老服務的局面。在此情況下，養老服務改革擱淺，發展停滯不前，具體情況如圖3所示。

地方政府在面臨財政危機和養老服務標準提高的雙重壓力下，重申“輔助性原則”，希望將養老服務供給的主要責任委托給自由福利協會⑩。20世紀80年代，德國自助團體大幅增加，到20世紀80年代末，德國約有2萬余個提供養老服務的非營利組織出現，地方政府給予了大量經濟及其他資源支持。同時，地方政府鼓勵建立社會服務中心，停止對住院老年人發放住院治療服務補貼，將老年人安置在社會服務中心療養，因此，社會服務中心快速發展，從1977年的400余個增加到1990年的2000余個。

圖3 “地方福利”模式解體，非營利組織重擔養老服務最主要責任

(四)20世紀90年代至今：引入護理保險與準入營利性機構，養老服務供給主體多元化

20世紀90年代，德國養老服務進行了兩項重大改革：一是1994年5月《長期護理保險法案》通過，護理保險成為德國社會保險的第五大支柱；二是允許營利性企業進入包括養老服務在內的社會服務領域。這兩項改革改變了德國養老服務格局，使德國養老服務供給從過去的各階級合作的社團主義向多元主義轉變。

建立護理保險早在20世紀70年代就被提上議程，但由于黨派間意見分歧很大，直到1994年才達成一致。德國的社會保險項目與社會服務項目有嚴格區分，自19世紀80年代俾斯麥建立各項社會保險制度以來，僅在20世紀80年代醫療保險基金可用于醫療服務。

護理保險與養老服務的結合是德國將保險與服務相結合的第二次嘗試。護理保險采用強制性保險的方式，要求參與醫療保險的人群必須參加護理保險，用于抵御需要長期護理人群的財務風險，其中高齡老年人、失能老年人是護理保險的主要需求人群。護理保險僅用于支付護理費用，不包含醫院治療費用、床位費等，也不包括機構養老人群的衣食費用。護理保險的給付采用實物與現金相結合的方式，受益人可以在實物給付和現金給付間進行選擇。護理保險的推行，表明養老服務的發展進入了新階段，它改善了需要照料的老年人的生活境遇，同時養老服務的需求也隨著護理保險的實施而增加。

德國現代養老服務從19世紀末發展到20世紀90年代，由地方政府和自由福利協會組成的“地方福利”模式一直占主導地位，后來隨著營利性組織進入養老服務領域，這一模式才被打破，養老服務供給主體呈現出多元化特征。眾多非營利組織的上級組織——自由福利協會喪失了原有的特權，不再是“地方福利”模式中養老服務最主要、最直接的供給者。隨著營利性組織進入，自由福利協會需要與營利性組織競爭，其地位變為養老服務主要供給者之一。20世紀80年代，自助團體發展迅速，在1990年的《兒童與青少年救助法》中，自助團體的身份首次得到官方認可，自此自助團體也可以獲得各級政府的資金支持，從而更好地提供養老服務。

隨著營利性組織在養老服務中所占份額逐漸增加，地方政府控制養老服務的能力被削弱。如表3、表4所示，從2001年至2009年，無論是在居家養老服務還是機構養老服務中，非營利組織和營利性組織所占比重都較高，政府部門所占比重極低；而且，政府部門和非營利組織所占比重持續下降，營利性組織所占比重不斷上升。在居家養老服務中，營利性組織一直是最主要的供給者，到2009年，其所占比重達到61.5%，政府部門所占比重極小，僅為1.6%。在機構養老服務中，非營利組織是最主要的供給者，一直占有一半以上份額。

表3 德國居家養老服務三大供給方占比

來源：Statistisches Bundesamt 2011 (Pflegestatistik-Deutschlandergebnisse)。

表4 德國機構養老服務三大供給方占比

來源：Statistisches Bundesamt 2010(Pflegestatistik-Deutschlandergebnisse)。

(五)小結：不同時期的德國養老服務管理機制

德國是一個具有集體主義文化傳統的國家，且深受天主教教義影響，俾斯麥政府在19世紀80年代推行現代社會保險制度，德國成為世界上最早建立現代社會保險制度的國家。德國社會保險制度受到階層制、父權制文化的影響，由國家為本國居民提供保障，提高其抵御風險的能力。這一時期，建立社會保險制度主要是將工人階級這一新興的階級置入原有的階級體系中，達到社會控制的目的。俾斯麥在建立社會保險制度之時，并沒有建立養老服務制度，德國的社會保險制度與包括養老服務在內的社會服務是有嚴格區分的。

德國現代養老服務可以追溯到19世紀末，最初是由自愿性非營利組織負責，主要受到天主教“輔助性原則”的影響：當個人可以實現自身目標時，其他組織不予干涉；當個人無法實現自身目標時，由小型組織先介入，以此類推。此后，地方政府開始進入養老服務領域，關注老年人貧困問題，其出發點是維護社會秩序與穩定，體現了德國集體主義文化特征，政府扮演著家長角色。

隨著非營利組織的發展，德國自由福利協會成立，并作為眾多非營利組織的上級機構與地方政府博弈，共同制定養老服務政策。由此，地方政府與領導眾多非營利組織的自由福利協會構成了德國養老服務的“雙重體系”，“雙重體系”的形成是天主教“輔助性原則”和集體主義文化共同作用的結果。

如圖4所示，從20世紀20年代起，州政府和聯邦政府也參與到養老服務供給中，但直到20世紀70年代，一直維系著“地方福利”模式。在德國養老服務供給中，受“輔助性原則”的影響，地方政府和自由福利協會是最重要的主體，但在“地方福利”模式中，地方政府的地位明顯高于以非營利組織為代表的自由福利協會。從20世紀70年代中期起，受經濟危機和政黨之爭的影響，德國養老服務擴張計劃中止，聯邦政府、州政府與地方政府相互推諉養老服務責任，非營利組織迅速發展，自由福利協會承擔起養老服務最主要的責任。20世紀90年代，營利性組織進入養老服務領域且不斷發展壯大。目前，德國養老服務主要由自由福利協會和營利性組織承擔，地方政府所占份額越來越小。

圖4 不同時期德國的養老服務管理機制

德國集體主義文化具有保守主義特征，養老服務發展近百年都保持由地方政府和非營利組織提供養老服務的局面，并未引入營利性組織。從20世紀70年代起，德國開始學習美國養老服務管理經驗，引入社會工作者培訓制度，直到20世紀90年代，才將市場競爭機制引入養老服務領域，讓營利性組織與非營利組織進行競爭，致使營利性組織在養老服務領域的市場份額不斷擴大，成為養老服務領域最主要的供給者。德國養老服務的另一項重要改革是實施護理保險，將社會保險與養老服務結合。與其他發達國家相比，德國是較晚將市場競爭機制引入養老服務領域的國家，主要是因為集體主義文化與個人主義文化之間的沖突，但最終將市場競爭機制引入養老服務是大勢所趨。同時，迫于養老服務需求不斷增加帶來的巨大財政壓力，營利性組織被引入，并通過競爭來降低養老服務的價格，提高養老服務的質量與效率。不同時期德國養老服務中集體主義文化影響的強弱變化如表5所示 。

表5 不同時期德國養老服務中集體主義文化影響的強弱變化

注：C表示century，世紀；Y表示year，年代；E表示early，早期；L表示later，晚期。

四、德國養老機制對我國的啟示

(一)建立全國統一的覆蓋全體老年人的長期護理保險

1994年，德國《長期護理保險法案》通過，長期護理保險成為德國社會保險的第五大支柱。德國的長期護理保險是強制性的，凡是參加醫療保險的人員必須購買，同時它又是覆蓋全民的。作為一個人口老齡化嚴重的國家，長期護理保險的實行，化解了老年人及其家庭面臨護理時的經濟風險，保障了老年人的養老服務需求，提升了老年人的晚年生活質量。

2016年，我國人力資源和社會保障部頒布了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，在全國確定了15個試點城市，我國長期護理保險開始實施，但不同城市在籌資方式、覆蓋人群及待遇標準等方面有諸多不同。隨著我國人口老齡化和高齡化的加劇，長期護理保險需求日益增加，學習德國長期護理保險的經驗、建立全國統一的全覆蓋的長期護理保險制度，是解決目前難題的有效方法。一方面，建立全國統一的長期護理保險制度有利于資金的籌集，防止制度碎片化。另一方面，長期護理保險覆蓋全體老年人任重道遠，目前主要在15個城市進行試點，尚未涉及農村地區，農村地區廣大需要長期護理保險的人群還無法享受，不利于實現基本公共服務的均等化。

(二)充分發揮非營利組織在養老服務管理中的作用

德國的非營利組織自德國現代養老服務制度形成以來，一直發揮著重要作用：首先，非營利組織是養老服務的直接供給者；其次，以非營利組織為代表的自由福利協會能與政府談判，參與養老服務政策的制定，為非營利組織爭取更多資源；再次，當遭遇經濟危機而致使各級政府推諉養老服務責任時，非營利組織迅速發展，承擔起養老服務的主要責任。在德國養老服務發展的脈絡中，非營利組織是不可或缺的主體，發揮著以下四種功能：直接提供養老服務、參與養老服務政策的制定、監督養老服務市場行為、評估政府的養老服務行為。

在我國，養老服務主要由政府管理，政府負責購買養老服務，并提供部分服務，比如公立養老院為“三無”老年人提供的養老服務。營利性組織是提供養老服務的重要主體，非營利組織是新興力量，正處于發展起步階段。鼓勵非營利組織進入養老服務領域，能大幅提升我國養老服務的管理質量，激發養老服務的市場活力。

培育我國養老服務市場中的非營利組織，可以從以下幾個方面著手：首先，開辟綠色通道，讓非營利組織參與我國養老服務具體政策的制定，充分發揮非營利組織的專業化優勢。其次，政府為養老服務專業人才(專業護工、心理咨詢師等)提供相應補貼，吸引專業人才進入非營利組織。再次，鼓勵非營利組織成立養老服務第三方監督機構，對企業和政府的養老服務行為進行監督，杜絕企業為獲取更多利潤損害老年人權益，預防政府部門的尋租行為，提升養老服務質量，保障老年人的養老服務權益。

當前，我國已邁入人口快速老齡化階段，養老服務的需求量越來越大，雖然以政府為主導的養老服務管理體制發揮著重要作用，但未來將面臨巨大挑戰。我國可以學習德國的養老服務經驗，建立全國統一的、覆蓋所有老年人的長期護理保險，確保每一位老年人都能享受養老服務權益，提升老年人的獲得感、幸福感、安全感；充分發揮非營利組織在養老服務管理中的作用，鼓勵非營利組織提供更優質的養老服務，實現非營利組織對營利性組織養老服務行為的有效監督，同時提倡非營利組織對政府養老服務行為進行第三方評估；不斷完善我國養老服務管理體制，提高養老服務管理效率，提升養老服務質量，實現老有所養、老有所樂。

注釋：

①參見樸炳炫：《社會福利與文化——用文化解析社會福利的發展》(商務印書館，2012年版)。

②參見Thiede R：Die besondere lage der ?lteren pfleg-ebedürftigen：Empirische analysen und sozialpolitische üb-erlegungen auf der basis aktuellen datenmaterials(SozialerFortschritt，1988，Vol.37，No.11)。

③參見Olson L K：Thegrayingoftheworld：whowillcareforthefrailelderly?(Haworth Press，1994)。

④參見Dahme H J，Hegner F：Wie autonom ist der autonome sektor? Zum verh?ltnis von staat und freigemei-nnütziger wohlfahrtspflege bei der umstrukturierung ambulanter pflegedienste(ZeitschriftfürSoziologie，1982，Vol.11，No.1)。

⑤參見Zimmer A，Smith S R：Social service provision in the US and Germany：Convergence or path dependency?(GermanPolitics，2014，Vol.23，No.1-2)。

⑥參見Sach?e C：Verein，verband und wohlfahrtsstaat：Entstehung und entwicklung der“dualen” wohlfahrtspflege(Rauschenbach T,Sach?e C,Olk T：Wertgemeinschaftzumdienstleistungsunternehmen，Suhrkamp Verlag，1995)。

⑦參見 Heinze R G，Olk T：Die wohlfahrtsverb?nde im system sozialer dienstleistungsproduktion：Zur entste-hung und struktur der bundesrepublikanischenverb?ndew-ohlfahrt(K?lnerZeitschriftfürSoziologieundSozialpsychologieOpladen，1981，Vol.33，No.1)。

⑧參見Kühn D：Jugendamt-Sozialamt-Gesundheit-samt：Entwicklungsliniendersozialverwaltungindeuts-chland(Luchterhand，1994)。

⑨參見B?nker F，Wollmann H：Incrementalism and reform waves：The case of social service reform in the Federal Republic of Germany(JournalofEuropeanPublicPolicy，1996，Vol.3，No.3)。

⑩同⑨