警察酌情決定權和中國的恢復性司法
——基層警察的故事

張 彥(著)，萬 立(譯)

引言

恢復性司法被認為是一種社會運動，改變了世界各地人們對犯罪和沖突的理解和應對方式(1)Johnstone, G., & Van Ness, D. W. (2007). The meaning of restorative justice. In G. Johnstone & D. W. Van Ness (Eds.), Handbook of restorative justice (pp. 5-23). Willan.。恢復性司法在基礎理論上有別于其他司法模式(“報應”模式和“改造”模式)，它將犯罪視為對人和關系的侵犯，而不僅僅是對法律的侵犯(2)Bazemore, G. (1998). Restorative justice and earned redemption communities, victims, and offender reintegration. American Behavioral Scientist, 41(6), 768-813.。在理想的恢復性司法中，罪犯和受害人之間有權通過溝通確定如何進行補償(3)Johnstone, G. (2002). Restorative justice: Ideas, values, debates. Willan Publishing. Zehr, H. (1990). Changing lenses: A new focus for crime and justice. Herald Press.。有人認為，中國有世界上最多樣化和規模最大的恢復性司法計劃(4)Braithwaite, J. (2002). Restorative justice and responsive regulation. Oxford University Press. Cloke, K. (1987). Politics and values of mediation the Chinese experience. Mediation Quarterly, 17, 69-82.。但是，對比西方同行現有的研究文獻，我們發現有關中國的恢復性司法的實證研究和理論研究都有所不足。中國各地公安機關每天都在進行著各種各樣的調解，這給我們的研究帶來了便利。我們試圖通過研究這些基層警察的調解故事來改變這種寂靜狀態。派出所是(中國的)一線警務機構，每天處理中國社會中的大量糾紛和沖突。它也是中國唯一一個可以同時容納人民調解、治安調解、刑事和解三種調解模式的機構。因此，調解程序在中國地方派出所的實施是一個縮影，可以清晰地描繪出中國恢復性司法的“龐大”與“多樣”。

為了解恢復性司法在中國公安機關的實施情況，本研究主要關注中國警察在三種調解制度中就調解案件的選擇和促進利益相關者之間達成協議這兩個問題如何使用酌情決定權。本文采用了利普斯基的基層行政機構理論(SLB)和威爾森的警務組織形式理論的概念框架，運用基層行政機構理論對中國一線警察日常調解工作進行概念分析，描述了一線警察在面對龐大的調解工作量和其他復雜的調解工作時，如何運用酌情決定權作出決策。本研究還參考威爾森的警務形式，分析了“群眾路線”原則和“維護社會穩定”的必要性，并認為這是理解中國警務的關鍵，也是影響中國警察決策的組織因素。基于2016年在中國某地方公安機關搜集的訪談和觀察數據，本文認為，一方面，中央政府正在地方警察系統中推行恢復性司法制度，這符合威爾森警務組織形式的混雜性。從基層來看，中國警方在選擇調解案件時，堅持以“社會安定和諧”作為至關重要的組織原則。與此同時，一線警察在主持調解會議和促進利益相關方之間達成協議時，培養了應對復雜情況(如案件數量和績效評估)的戰略判斷力。因此，基層行政機構理論推進了中國的恢復性司法改革，并支配著參與恢復性司法項目的利益相關者。本研究有助于豐富在中國警察自由裁量權與恢復性司法的相關文獻。

一、基層行政機構和警察酌情決定權

利普斯基的觀點極大地改變了公共機構的傳統概念，對傳統的“自上而下”的觀點提出了挑戰。該觀點認為，法律的實施取決于服務提供者和目標人群的行為在多大程度上和權威決策的目的相吻合(5)Sees 500 International Journal of Offender Therapy and Comparative Criminology 65(4).。這種自上而下的觀點被批判為將實施過程視為一個完全的行政過程，忽視甚至無視環境和關系因素(6)Berman, P. (1978). The study of macro and micro implementation of social policy. Public Policy, 26(2), 157-184. https://doi.org/10.1177/009539979102200404 Van Meter, D. S., & Van Horn, C. E. (1975). The policy implementation process. Administration and Society, 6(4), 445-488.，并專門強調政策制定者是關鍵實施者(Matland, 1995)。相反，利普斯基強調自下而上的權力，并將基層行政人員的酌情決定權和判斷作為政策執行的核心要素。

基層行政人員是指警察、社會工作者、教師和其他直接接觸群眾的一線公職人員(7)Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy. Russell Sage Foundation.p3.，他們工作條件具有挑戰性。在日常工作中，基層行政人員必須對服務需求做出反應，而服務需求往往會超過供給。同時，他們只有有限的資源或時間來做決定(8)Maynard-Moody, S., & Portillo, S. (2010). Street-level bureaucracy theory. In R. Durant (Ed.), The Oxford handbook of American bureaucracy (pp. 252-277). Oxford University Press.。為了應對日益增長的服務需求和復雜的情況，基層行政人員在工作中運用了一定程度的酌情決定權，發明了一套應對手段(9)Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy. Russell Sage Foundation.p14.。 利普斯基認為，酌情決定權是政策分析和執行的核心，因為“……他們(基層行政人員)建立的常規路徑，以及他們發明的有效應對不確定性和工作壓力的手段，也成了他們所執行的公共政策(的一部分)”(10)Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy. Russell Sage Foundation. p. xiii。因此，法律的正式表述和愿景與實際執行之間存在著持續的差異，這種差異也體現在“書本上的法律”和“實踐中的法律”的概念中(11)Goldstein, H. (1963). Police discretion: The ideal versus the real. Public Administration Review, 23(3), 140-148. https://doi.org/10.2307/973838。

警察作為一種典型的基層行政人員，其酌情決定權被大量研究過。然而，關于警察如何決策，特別是在恢復性司法制度中如何決策的研究并不多見。韋斯特蘭(Westmarland)等人發現，在處理家暴案件時，警察對男性罪犯的懲罰更為嚴厲，并且容易將女性罪犯轉介到恢復性司法程序。在對恢復性司法相關案件的研究中，大家更多地關注警察酌情決定權的組織決定因素。斯圖爾特(Stewart)和史密斯(Smith)的研究表明，服務式的警官比法治式或看守式的警官更有可能將少年犯轉介到恢復性司法程序。根據斯托克代爾(Stockdale)的研究，如果一個警察局的績效文化很強，盡管上級批準使用恢復性司法程序，但一線警察還是會傾向于偵查。為有助于系統地解釋警察酌情決定權如何影響恢復性司法的實施，我們的研究還將利用威爾森的警務組織形式的優勢。

組織的決定因素是管理形式，更普遍地說，它們是約束和指導官員行為的基本原則。威爾森(1968)提出了三種警務組織形式，即存在于地方警察局的看守式、法治式和服務式。根據威爾森的類型學，如果警察認為維持治安的目的是維持秩序而不是執法，那么警察組織往往是一種看守式的組織，同時他們強調“判斷違法行為的嚴重性不是根據法律對違法行為的描述，而是根據其直接的和個人的后果”。堅持法治式的警察則認為，嚴格執法是重中之重。對于這種警務類型，逮捕是處理所有犯罪的首選方法。警察的表現是根據與執法有關的活動來評價的，例如成功逮捕的人數。服務式的警察機構則注重為居民提供所需的服務，強調以居民滿意度為中心的組織目標。服務式的警務在解決不嚴重的問題時優先考慮非正式的、非逮捕的替代方案。因此，這類(服務式的)警官堅持社區警務的原則。下一節將對當代中國警務的組織維度進行背景分析，這一分析建立在對不同調解程序的研究上，旨在解釋警察在調解工作中的酌情決定權。

二、深入理解當代中國警務

(一)從“群眾路線”到社區警務

社區警務的概念是在2002年從西方“傳入”中國的(12)Zhong, L. (2009). Community policing in China: Old wine in new bottles. Police Practice and Research, 10(2), 157-169. https://doi.org/10.1080/15614260802264594。中國社區警務被認為是擴大警察基礎設施以覆蓋最底層民眾的政策。中國社區警務可以定義為以“群眾路線”為主導原則，以預防犯罪為重點，以非正式鄰里網絡為依托的地方化控制價值觀(13)Sun, I. Y., & Wu, Y. (2010). Chinese Policing in a Time of Transition, 1978-2008. Journal of Contemporary Criminal Justice, 26(1), 20-35.。 “群眾路線”原則要求警察與人民保持親密關系；警方應優先考慮社區服務，并與居委會和其他非正式社會組織建立伙伴關系，動員他們參與犯罪控制(14)Chen, X. (2002). Community and policing strategies: A Chinese approach to crime control. Policing and Society, 12(1), 1-13. https://doi.org/10.1080/10439460290006646。另外，非官方的宣傳為滿足市民的需求，實行了“四有四應”。在機構上，街道一級民警被派往當地派出所，協助居委會調解家庭矛盾、社區內違法違規等糾紛(15)Chen, X. (2002). Community and policing strategies: A Chinese approach to crime control. Policing and Society, 12(1), 1-13. https://doi.org/10.1080/10439460290006646。

與此同時，中國政府一直在提高警務系統的法律地位和執法能力(16)Fu, H. (2005). Zhou Yongkang and the recent police reform in China. Australian and New Zealand Journal of Criminology, 38(2), 241-253.。改革開放以來，由于犯罪率不斷攀升，中國警方不得不采取有力措施扭轉這一趨勢。犯罪控制乃是重中之重。一方面，預防性巡邏和快速部署警力應對犯罪事件機制在中國得到推廣和加強(17)Cuvelier, S. J., Jia, D., & Jin, C. (2015). Chinese police cadets’ attitudes toward police roles revisited. Policing, 38(2), 250-264. https://doi.org/10.1108/PIJPSM-09-2014-0101。另一方面，以責任制的方式對中國警方打擊犯罪的執行情況進行評估和保障(18)Wong, K. C. (2002). Policing in the People’s Republic of China: The road to reform in the 1990s. British Journal of Criminology, 42(2), 281-316.。簡言之，警察的績效評估是根據諸如逮捕率、結案率和被起訴罪犯人數等統計指標進行的。這些指標在決定警察晉升、績效工資和嘉獎等方面至關重要。財政激勵和責任制是激發警察提升績效、服務和動員群眾的關鍵機制。

總的來說，中國警察系統以“群眾路線”為核心的服務式社區警務和以“打擊犯罪”為重點的法治式社區警務，很可能是并行不悖的，當代中國警務制度中的基本原理是共生的，這些基本原理對警察調解的實施應該具有共同作用。

(二)維護社會穩定

自1978年改革開放以來，中國經歷了前所未有的經濟增長和社會轉型帶來的社會動蕩(19)Trevaskes, S. (2009). Restorative justice or mcjustice with Chinese characteristics? In M. Farquhar (Ed.), 21st century China: Views from Australia (pp. 77-96). Cambridge Scholars Publishing. Tanner, M. S. (2004). China rethinks unrest. The Washington Quarterly, 27(3), 137-156. https://doi.org/10.1162/016366004323090304Pei, W. (2014). Criminal reconciliation in China: Consequentialism in history, legislation, and practice. China-EU Law Journal, 3(3), 191-221.。群體性事件被視為對中國經濟發展、社會穩定的威脅。因此，為經濟發展創造穩定的社會和政治環境已成為中國共產黨的首要任務。2006年，中國共產黨出臺了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，強調了構建社會主義和諧社會的意義、方針、目標和原則。

在基層，績效評估體系變得極為關鍵，根據“一票否決”規則, 群體性事件的爆發，會影響對地方官員在經濟增長等各方面的表現的評價，影響其在獎金、晉升(機會)和單位競爭組織榮譽等方面的資格。來自維護穩定、解決社會問題的行政壓力，在很大程度上是由基層的警務人員承擔的(20)Fu, D. (2017). Disguised collective action in China. Comparative Political Studies, 50(4), 499-527. https://doi.org/10.1177/0010414015626437。

三、書本上的恢復性司法：警察局的三種調解程序

由于基層官員的酌情決定權可以用“書本上的法律”和“實踐中的法律”來描述，本節將簡要介紹法律所規定的三種調解方案，然后詳述基層警察的實際執行情況。

人民調解機制是化解群眾矛盾、第一時間防止輕微矛盾升級為嚴重犯罪的根本機制(21)Deng, Y., & Xu, K. (2014). Strategy to motivate and facilitate compromise in Chinese mediation. International Journal of Conflict Management, 25(1), 4-20. https://doi.org/10.1108/IJCMA-11-2011-0076。然而，直到2010年《人民調解法》頒布，第一個規范人民調解機制的國家法律制度才得以建立。2018年，人民調解案件總數達到953萬件(國家統計局，2019年)。《人民調解法》規定，人民調解是人民調解委員會通過說服、對話、協商等方式，為民事糾紛利害關系人自愿達成協議提供便利的一種機制。人民調解委員會由農村的村委會或者城市的居委會建立起來，中國地方公安機關并沒有設立人民調解委員會。警察介入民事調解工作的唯一法律依據是1995年的《警察法》，該法規定，當人們尋求糾紛解決時，警察應當提供幫助。此外，“四有四應”方針是警察日常執勤的原則。民事糾紛中的利益相關者可以報警，也可以直接找派出所進行調解或通過其他辦法解決，警方有責任作出回應。

治安調解立法的誕生可以追溯到1986年《中華人民共和國治安管理處罰條例》(以下簡稱《條例》)頒布時。《條例》規定，因民事糾紛引發的違反治安管理而不觸犯刑法的案件，情節輕微的，警方可以主持調解。2005年，《中華人民共和國治安管理處罰法》替代了《條例》，正式確認了治安調解的法律地位。2007年的《公安機關治安調解指導意見》(以下簡稱《指導意見》)進一步明確，治安調解是由公安機關主持，通過勸導教育，促使利益相關者承擔責任，自愿達成協議的機制。

2012年3月14日，第十一屆全國人民代表大會通過了關于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》的決定。新的刑事訴訟法將刑事和解作為一項特別程序納入其中(第五部分)，共有三條。這標志著有史以來第一次全面頒布刑事案件調解法，這是恢復性司法在中國的開創性時刻(22)Braithwaite, J., & Zhang, Y. (2017). Persia to China: The silk road of restorative justice I. Asian Journal of Criminology, 12(1), 23-38.。新《刑事訴訟法》嚴格界定了刑事和解的范圍：因民事糾紛引發的犯罪，處三年以下有期徒刑的；或者過失犯罪，處七年以下有期徒刑的，瀆職罪除外。公安機關(警察)、人民檢察院(檢察官)、人民法院(法官)負責主持和解會議，審查最終協議的自愿性和合法性。當利益相關者達成協議后，警方可以向檢察官提出從寬處理的建議。檢察官可以建議法官從輕處罰，如果犯罪情節輕微，可以決定不起訴嫌疑人。法官可以對罪犯從輕處罰。

四、方法和數據

這項研究是作者博士學位論文中有關中國恢復性司法的一部分。作者于2016年在重慶進行了為期半年的實地調查，在此過程中，采用了自然建構主義方法，因在研究過程中出現了重要但未預料到的問題，如樣本量的變化、新的研究問題和數據收集過程的調整，等等。 “關系”(個人網絡)作為獲得中國訪問數據和參與者信息的重要渠道(23)Xu, J. (2016). Criminologizing everyday life and doing policing ethnography in China. In M. Adorjan & R. Ricciardelli (Eds.), Engaging with ethics in international criminological research (pp. 154-172). Routledge.也為我們的研究提供了支持。作者畢業于中國一所頂尖的政法大學，這為研究提供了便利，并保證了數據收集過程的順利進行。

該博士研究項目始于2012年全國開始廣泛實施刑事和解制度之際。那時作者開始采訪一些關鍵的線人，問他們一些“廣撒網(net-widening)”的問題，如“你是否認識促成了刑事和解的人？”或“我是否有機會觀察和解會議？”然而，他們的回答令人失望。基本上，刑事和解的執行率遠遠低于新法規定的執行率，因此，2012年的恢復性改革被認為存在阻力。筆者便以“抵制”為核心主題，通過滾雪球的采訪方式，采訪了警察、檢察官和法官，這使筆者越來越沉浸在研究課題中。總的來說，研究進展相當緩慢，直到筆者遇到了某區派出所的副所長。他告訴我，他們沒有多少刑事和解案件，但每天都有大量的人民調解和治安調解案件。然后我被安排到基層公安機關，收集了三個指定調解方案的人種志數據。

這項研究在很大程度上依賴于“關系”來獲取數據。研究者與被研究者之間的密切關系可能會改變研究趨向，并引發一些額外的問題(24)Liang, B., & Lu, H. (2006). Conducting fieldwork in China: Observations on collecting primary data regarding crime, law, and the criminal justice system. Journal of Contemporary Criminal Justice, 22(2), 157-172. https://doi.org/10.1177/1043986206286918。例如，在某些情況下，我的受訪者告訴我，他們在實施調解時嚴格遵守了法律。可以理解的是，他們可能在追求社會理想(25)Callegaro, M. (2008). Social desirability. In P. J. Lavrakas (Ed.), Encyclopedia of survey research methods. Sage Publications.，他們喜歡將自己想象成忠于法治的形象，并拒絕接受我的負面評價。為了驗證這些發現，我們使用了多種數據資源來保證交叉檢驗。我在派出所調解室呆了2個月，觀察調解案件的過程。在調解前后，我還與警方調解人進行了半結構化訪談。在食堂與警察的隨意交談也是我的數據來源。這種三方測量方法(26)Mertens, D. M., & Hesse-Biber, S. (2012). Triangulation and mixed methods research: Provocative positions. Journal of Mixed Methods Research, 6(2), 75-79.生成和比較不同類型的數據，調查不同受訪者的觀點，在很大程度上保證了對研究主題的深入了解，提高了研究的有效性。

在整個博士研究階段，我采訪了15名警察、6名檢察官、5名法官和4名律師。此外，還收集了40起調解案件。我的編碼策略是從一個開放編碼模型開始的，通過將訪談記錄和現場筆記(來自訪談和觀察)輸入NVivo。編碼遵循三個基本程序：(a)注意相關現象，(b)收集這些現象的例子，(c)分析這些現象，以發現共性、差異、模式和結構。最初的代碼是根據諸如一個術語、一個句子或一個案例之類的信息創建的，這些信息可以捕捉到警察對執行調解方案的抵制的想法和理由。然后，我的重點轉移到特定的問題和概念，這些問題和概念包含了警察在選擇案件和促成協議時應對復雜性和巨大工作量的核心思想。為了完善這些想法，我也通過這兩個鏡頭選擇性地重新讀取和重新編碼數據。

五、實踐中的恢復性司法——調解還是不調解

a) 案件量視角。“有困難, 找警察” 在中國人中是一個流行的口號。中國社區警務的這種服務取向，深深植根于“群眾路線”原則，其宗旨是建立密切健全的警民關系。無論何時何地，只要有需要，任何人都可以撥打“110”尋求警方協助，這已成為一種常識。警方必須對大多數電話作出回應，其中許多是非警務問題和惡作劇電話。自1986年中國在廣州建立第一個“110”系統以來，“110”電話逐年增多。1996年，這個數字是522萬。據公安部統計，2016年(1月至11月)“110”平臺共接到1.29億個電話，其中公民救助案件2670萬起，交通肇事案件8248萬起，刑事案件1990萬起，治安案件148萬起。與此同時，中國的警察公民比率在世界上是最低的，每萬名公民中有12名警察，這還不到全球平均值30/10000的一半(Xu, 2018)。因此，越來越多的案件已成為一個緊迫的問題。

某派出所是中國大規模基層警察系統的一個縮影。一份內部報告顯示，2016年7月至12月，該所調解室共立案203起，其中民事糾紛調解71起，治安調解107起，協助調解125起。但這些數字不能充分反映實際工作量，因為許多民事糾紛都是在現場處理的，許多治安案件甚至未經登記就進行調解。一位警官解釋說：

我們派出所每天能接到60-70個緊急電話。其中只有3-4起是潛在的刑事案件，3-4起可能是公共秩序案件，大多數是非警務電話或惡作劇電話。尤其是“四有四應”政策出臺后，這些日常瑣事確實增加了我們的工作量，占用了我們的時間。

面對大量的民事案件，中國警方制定了相應的應對策略，最常見的是將決策責任轉移給其他人員或機構，以節省時間和資源(27)Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy. Russell Sage Foundation.p147。在大多數觀察到的民事案件中，警方對利益相關者的開場白或多或少都是這樣的：你們相互間可以自由協商，如果沒有達成協議，可以自己直接去法院起訴，然后讓法官來做決定。民事問題超出了我們的責任范圍。

中國警方可以在未經法院批準的情況下執行從罰款到拘留的行政處罰，這賦予了他們比西方國家警方更大的酌情決定權(28)Lai, Y. L., Cao, L., & Zhao, J. S. (2010). The impact of political entity on confidence in legal authorities: A comparison between China and Taiwan. Journal of Criminal Justice, 38(5), 934-941.https://doi.org/10.1016/j.jcrimjus.2010.06.010； Ma, Y. (1997). The police law 1995: Organization, functions, powers, and accountability of the Chinese police. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, 20(1), 113-135.。這也成為警方避免民事糾紛案件過量的一種手段。

與民事案件調解一樣，治安糾紛調解的工作量也是巨大的。特別是周末晚上，某區派出所的警察一般要處理7到8起涉及醉酒男性的打架事件。然而，與民事糾紛不同的是，警察確實依靠治安調解來減輕工作量，特別是打架斗毆的小案件，構不成犯罪。正如一位官員強調的那樣：

如果所有的治安糾紛都是通過刑罰方式處理，我們就要調查現場，收集證據，采訪證人，寫一頁又一頁的文書。即使我們不吃飯，也很難全部都結案。太累了！即使我們把案件都搞清楚了，結果也只是拘留5天或罰款500元。

“群眾路線”原則確定了中國社區警務的服務式組織方式，并轉化為基層警務人員的巨大調解工作量。隨之而來的工作壓力培養了中國警察的常規(工作能力)和策略，使他們優先考慮減少他們在選擇調解案件時的工作量。然而，調解工作本身既是要避免的工作量(人民調解)，又是警察管理額外工作的策略(治安調解)。

b) 績效評估很重要。以服務為導向的“群眾路線”原則在中國社區警務時代作為一種重要的宣傳方式得以復興。從理論上講，中國警察在提供服務和作出決定時，不需要通過定量服務來獲得公民的服從。然而，觀察和訪談數據顯示，績效評估在很大程度上影響了警察是否調解的決定，財政激勵和責任制是激發警察績效、服務和動員群眾的關鍵機制。簡單地說，中國警方(和其他許多國家一樣)每年都要成功地起訴一定數量的犯罪嫌疑人，以證明他們在打擊犯罪方面的努力和成就。

根據斯托克代爾的研究，如果警察局的績效文化具有影響力，盡管上級批準使用恢復性司法，但一線警察仍會訴諸偵查，這也是中國地方警察工作的一個基本原則。然而，績效評估對中國警察決策的影響是微妙的，這取決于不同調解方案的性質。

如果一個案件被確認為輕微刑事案件，并且符合新的刑事和解法規定的刑事和解條件，那么它可能會與警察績效評估產生沖突。

與檢察官的補充面談也反映了警方的理由。正如一位檢察官所說：

我承認我們的不起訴決定會對警察工作產生負面影響，他們的工作評估可能會打折扣。

調解輕微刑事案件與組織目標相矛盾，但不一定會引起警察對和解的抵制。一方面，如果利益相關者選擇和解，在警方充分準備起訴后最終達成協議，警方也會有所考慮。正如一位警官所說，警方在文件工作、證據收集和證人面談方面的許多努力的效果都會受到一定程度的影響。

另一方面，根據新的刑事訴訟法，檢察官也可以調解輕傷案件。因此，這位警官還提出了以下顧慮：

如果我們在充分準備的情況下直接起訴一個輕傷案件，那么檢察官就有可能在作出不起訴決定的情況下調解此案。如果是這樣的話，那對我們的工作來說就是浪費時間，我們也得不到績效。

激勵機制、價值沖突、檢察機關的決定等因素對警察的決定起著相反的推動作用，最終使警察對輕傷案件的處理程序化。通常，警方會主動要求利益相關者在一開始就愿意和解。如果他們拒絕或未能達成協議，那么警察的動機就會改變。警方希望從那時起對此案提起公訴。

績效評估對警察以不同方式處理其他兩種調解方案的合理性有影響。對于民事調解和治安調解，警察的積極性并不高，因為調解工作不會帶給他們任何功勞。在民事糾紛中，警察在某種程度上就是順其自然，因為他們既可以將決策責任移交民事法院，也可以在前面提到的某些案件中通過行政制裁來避免增加案件。對于治安案件，警察既不能通過調解也不能通過制裁來得到好處，而是依靠治安調解來減輕工作量，節省時間。正如一名警官抱怨的那樣：

治安案件不存績效評估，所以我們傾向于調解這些案件“群眾路線”原則強調中國警察作為向公民提供調解服務的傳遞者的作用。然而，隨著中國警務系統的職業化，以“打擊犯罪”為核心的法治警務作風盛行，警察工作受到績效指標的激勵。然而，根據不同的調解方案，法治式警務對中國警方調解案件選擇的影響是復雜的，可以是積極的(治安案件)、中立的(民事糾紛)或消極的(刑事案件)。

c) 維護社會穩定勢在必行。“和諧社會”重構了相關法律和司法的內涵，如2006年的決議所述：“執行寬嚴相濟的刑事政策”。2010年，最高人民法院頒布了《關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的意見》(以下簡稱《2010意見》)，重申了這一議程的重要性，刑事司法系統以此對“和諧社會”的要求作出了回應。

簡單地說，《2010意見》的核心思想是“對一些重罪酌情從重處罰，對輕微罪酌情從輕處罰”(29)Li, E. (2015). Towards the lenient justice? A rise of ‘harmonious’ penality in contemporary China. Asian Journal of Criminology, 10(4), 307-323.。在新的“平衡”思維的“嚴厲”一端，對危害國家安全和社會穩定的嚴重犯罪仍然實行“嚴打”。在“寬大”一端，包括調解和刑事和解在內的寬大手段適用于社會影響較小的案件或不可能危害社會的罪犯(30)Liebman, B. (2014). Leniency in Chinese criminal law? Everyday justice in Henan. Berkeley Journal of International Law, 33(1), 153-222.。

各種調解法的立法依據可以用“民事糾紛”和“輕微影響”兩個術語來闡述。首先，“民事糾紛”和“輕微影響”是三部調解法立法的基本標準。人民調解是民事糾紛的調解；治安調解是指因民事糾紛引發的、違反治安管理的、影響輕微的案件，不適用刑法；因民事糾紛引發的、影響輕微的犯罪，規定刑事和解。“自上而下”立法的理由也深深植根于基層官員對調解方法的看法。當被問到“你認為什么樣的案件適合調解”這樣的開放式問題時，所有舉報人都強調“民事糾紛”和“輕微”，并或多或少地解釋如下：

對于兇殺、縱火等嚴重故意犯罪，我們的主要任務是對犯罪人進行嚴厲打擊，而對于因鄰里或熟人之間日常糾紛而造成的輕傷(有傷口或骨折)案件，我們更傾向于調解。

挑撥離間、尋釁滋事等事項，可能造成社會不穩定，危害國家安全，產生消極的社會影響，故不設調解。而人與人之間因民事糾紛引發的打架斗毆，主觀惡意較小，可以為其主持調解。之后，利益相關者可以再次成為朋友。

“民事糾紛”和“輕微”也是警察在決策時的基本工作范疇。“民事”和“未成年人”案件的基本考慮是“社會穩定”。我采訪了一名派出所教導員，他解釋說：

最近，我們接獲至少四宗擾亂城管執法的案件，如果我們不嚴厲打擊這種現象，那么任何人都可以干預行政人員執法，攻擊他們，而事后只需要支付經濟補償。這將是對政府權威和社會穩定的挑戰，遠遠不是一場小小的民事糾紛。

以下案件涉及警方對法律的類似解釋：

西瓦(SYW)海鮮市場的兩家餐館在爭奪生意，一家餐館的工作人員偷偷地把碎玻璃和釘子扔在另一家餐館的人行道和停車場，刺穿顧客的汽車輪胎。惡性競爭最終升級為群毆，造成兩人輕傷。傷者被送往醫院，其他參與人未經調解就立即被拘留。隨后，警官向我解釋說：

“這個案子不像是一場簡單的民間糾紛引起的打架，對市場有不良的社會影響，我們應該嚴厲打擊這一現象，以遏制任何進一步的不健康競爭和負面后果。所以不允許調解。”

在中國，不同調解法中的“民事糾紛”和“輕微影響”都以維護社會秩序為目標，它定義了調解的范圍并指導警方做決定。這個范圍之外的問題被視為對社會秩序和穩定的威脅，因此可能引起警察更多注意。在這種形勢下，即使調解法規定了調解，調解也不是唯一的選擇。

六、協議的便利化

如果案件走上調解之路，利益相關者的最終協議便成為警察工作的頭等大事，效率和秩序的維護是警察工作的主要考量因素。否則，對于民事案件，糾紛雙方會一次又一次地到派出所去，如果他們的糾紛得不到解決，甚至會引起一些麻煩。對于治安案件和輕傷案件，如果不能迅速解決，警方可能不得不訴諸行政處罰或起訴，如前所述，這將耗費大量時間，但不會給警方的績效考核帶來多少好處。在這種情況下，警方擁有很大的酌情決定權來促進利益相關者之間達成協議。

在一些有難度的案件中，警察會利用一些手段，快速、有序地讓利益相關者就這一問題達成一致。特別是在一開始，當利益相關者激動、憤怒之時，警方會通過采取一些措施，定量提供服務，并控制調解對象，以最低成本(31)Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy. Russell Sage Foundation.促成他們的和解。

控制調解對象以使他們遵守程序是最典型的選擇。在調解過程中，利益相關者總是復述事件并就細節進行辯論，這很容易讓當事人感到不安，有時會導致進一步的言語和身體暴力。為了加快進程，避免情況變復雜，警方通常會打斷講故事的過程，并強調，“不要再提那些問題了，我看過你的筆錄，已經知道是怎么回事，重復這些話對解決問題沒好處”。然后，利益相關者通常會停止復述故事，并迅速達成最終解決方案。

警察還會對利益相關者做工作，以使他們更加配合。一位警官介紹說：

當利益相關者不理智或不愿意達成協議時，我團隊的同事會跟我合作。一個看起來很兇的人會對利益相關者說：“你們要么達成協議要么上法庭，這是公安局，不是你家！不要浪費我們的時間！”然后其他同事會耐心而溫和地解釋為什么調解能帶來好處。有時，我的同事們會一個接一個地用不同的音調和術語來強調同一點，然后利益相關者會認為這一點必然是正確的，否則，就不會有那么多警察都這么說了。

如上所述，警方確實會通過控制調解對象(利益相關者)應對調解過程中的復雜性，以達成協議。然而，過度使用就變成了愚蠢的應對策略。布雷思韋特(Braithwaite)強調，訓練有素和經驗豐富的警官不至于愚蠢到想要最大限度地控制和支配調解過程，否則，他們將面臨增加額外工作的風險。不難想象，在某些情況下，警察的控制會引起利益相關者的不信任、擔憂和進一步的不合作，然后，警察必須花費更多的時間來促成一項協議。因此，有經驗的警察會運用他們的智慧，而不僅僅是操縱，來促成協議。

第一條準則就是不要引起利益相關者的擔憂，以為警察可能對他們有偏見。大多數警察告訴我，他們不想在調解中表現得太熱情。否則，爭論的一方會懷疑警方是否從另一方拿好處。那案子就很難繼續了。

基層行政機構表示，在一個社區長期穩定地指派同一名警察可能會助長警察的偏見行為，然后可能會導致客戶投訴、不合作和不信任，這將進一步惡化工作狀況。這也是目前中國警務的一個現實(Sun et al., 2018)。一位律師分析說：

警察長期在一個社區居住和工作，他們可能對一方比另一方更熟悉，這會引起利益相關者對警察工作的擔憂和不信任。

警察調解員對這個問題也很敏感。一名警官描述說：

在調解前或調解期間，我不會接受任何被調解一方提供的香煙，否則，另一方會懷疑我們是否有私人關系或交易，這將使調解更加困難。

動員作為“群眾路線”原則的一個重要方面，是警察促進調解會議的另一個策略。警方有時會邀請有關第三方協助溝通或勸說爭議雙方。一位警官提到：

在兩個學生打架的案例中，我們邀請了他們認識的老師，隨后調解順利進行。

在另一個案例中，主人打了她的保姆，因為她認為保姆偷了她的錢。受害者被鑒定為輕傷。警官發現房東在感情上非常依賴她的丈夫。她的丈夫是一位大學教授，警方認為他應該更加理性。隨后，警官動員丈夫安慰并勸說妻子解決問題。

有時候，警察的個人經驗和個性比他們的專業精神在調解中更能發揮作用。我采訪的警官們的專業背景從生物學到商業管理等各種各樣，只有少數人以前接受過系統的法律或調解培訓。警察們通常不使用法律，而是使用語言、幽默和個人生活經驗來促進溝通，鼓勵和教育利益相關者達成協議，無論是民事、公共秩序還是刑事案件都是如此。

在一起公共秩序案件中，警方調解員說：

即使是非常大的沖突也都可以通過談判和對話來解決，為什么你們這點日常瑣事就不行呢？你們的沖突不要再升級了，否則，唯一的贏家就是收取醫療費的醫院。

在主人傷害保姆的案件中，警官發現主人習慣性地不耐煩，因此，這位警官一再提到她是個好主人，因為她通常在保姆做完家務活后一起分享蛋糕和水果。警官的表揚慢慢地軟化了她的態度，讓她承擔起責任。

結論與討論

斯圖爾特和史密斯的研究發現，與法治式或看守式的警察相比，服務式的警察更傾向于選擇恢復性司法機制。這一結論在中國也相當有效。然而，中國的地方警務系統同時容納了威爾森的三種警務組織形式，且這三種形式正以明顯微妙的方式指導中國警察對不同類型調解做決定。“群眾路線”原則在中國社區警務中得到了哲學上的強調和戰略上的貫徹，應該有利于調解工作的開展。然而，現實中，理想化的“為群眾服務”給中國基層警察帶來了很大的調解工作量。此外，中國警務的“打擊犯罪”理念將績效考核和責任制放在首位(32)Dutton, M. (2005). Toward a government of the contract: Policing in the era of reform. In B. Bakken (Ed.), Crime, punishment, and policing in China (pp. 189-233). Rowman and Littlefiel Publishers.，對民事和公共秩序案件，并沒有規定績效評估。刑事和解更為復雜，因為起訴對象、案件性質和檢察官的“風險”共同造就了警察在選擇案件時的酌情決定權。

“看守”理論是警察決策中的重要決定因素。中國警察依靠法律規定的類別(主要是“民事糾紛”和“輕微影響”)來決定如何使用他們相當實際的基層酌情決定權，最重要的就是“不對社會穩定構成威脅”。對于這一類的案件，警方的酌情決定權用于對付案件的海量和案件的復雜性。然而，對于可能升級為進一步威脅社會秩序和穩定的案件，警方將更加重視，并使用更多的強制干預措施。

閱讀中國當地警察的實地報道可以發現，其與利普斯基的基層行政機構理論有很多共同之處。由于民事訴訟案件量大，警方已通過移交人民調解決策責任的方式制定了策略。對于公共秩序案件，警方的決定是以一種更為復雜的方式作出的。一方面，中國警方可以利用其對行政處罰的高度酌情決定權，將民事案件轉為治安案件，然后迅速拘留罪犯，而不是主持人民調解。這可以減少工作量。另一方面，治安調解本身就是一種避免治安案件的懲罰過程耗時費日的策略。當案件進入調解程序時，警方總是希望利益相關者能夠迅速達成最終協議，因此，他們制定了定量提供調解服務和控制利益相關者的策略。對于那些激動和憤怒的利益相關者，警方會施加心理壓力，促使他們配合，以迅速達成最終協議。同時，警方也會避免過多參與和操縱，因為這會引起利益相關者的不信任和不合作，從而愚蠢地帶來額外的工作。相反，警察利用他們的語言、幽默和個人生活經驗來促進溝通，鼓勵和教育利益相關者，或動員必要的第三方參與，以軟化利益相關者的態度，促進協議達成。

總之，當今中國的恢復性司法是由自上而下的大規模、普遍的國家法律改革所形成的，這些改革具有深刻的歷史根源和路徑依賴(33)Zhuo, Y., & Cao, L. (2016). Intended and actual use of civil dispute resolution in contemporary China. Crime, Law and Social Change, 66(5), 507-523.，這為恢復性司法運動創造了一個比西方對標國家更大的制度空間。中國恢復性司法仍然是一個值得關注的問題，需要進一步研究。