合力與制衡：論監警協助機制的構建

張 陽

(鄭州大學 法學院， 河南 鄭州 450001)

2018 年3月11日，十三屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案增設“監察委員會”，確立了監察委員會的憲法地位；3月20日，《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)的頒布實施，則標志著國家監察體制改革正式進入實施階段。這也意味著根據憲法修正案和《監察法》，“我國已經構建了以國家監察為核心的多層次、全方位的公權監督體系”[1]。因此，為保障監察權的順暢運行，準確厘定監察機關與相關機關的職權關系、科學構建監察權與行政權、審判權和檢察權銜接機制成為目前監察體制改革中的關鍵環節。

學界對規范監察機關和相關機關的關系問題多有討論，并多集中于從《監察法》與《刑事訴訟法》“法法銜接”的角度，厘清監察機關與權力機關、審判機關、檢察機關的配合協助。至于監警關系的處理，相關法律法規并未對公安機關協助配合監察權行使的具體內容予以明示，學界也少見對該組關系的關注，這必然制約實踐中公安機關與監察委的職能優化配置，從而影響最大化地發揮監委會監察功能。因此，本文試圖從權力合力與制衡的角度，在明確警察權與監委會監察權界限的基礎上協調兩者相互關系，為行之有效的監警協助關系構建提供思路，以有利于實踐中充分發揮監察委監察的實質功效。

一、粗疏與缺失：監警協助法律依據的現狀

國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革[2]。2016年12月26日，國家監察體制改革開始進行地方試點，2017年底即在全國全面推開。及至2018年3月，監察制度被寫入《憲法》并同時通過《監察法》。這種從“先試點后推開”的確立模式到“試點與完善同步”的推進模式確實體現了監察體制改革的魄力與效率。不過，監察制度迅速、全面鋪開是以有限的改革試點經驗為基礎的，其實際運作中許多方面都有可能面臨前所未有的問題，亟須具有可操作性的監察法規予以同步指引，法律規范需求量大；而依據憲法和立法法設置的監察法律法規目前只能由全國人民代表大會及其常務委員會以法律形式出臺，雖然2019年通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》增加了監察法規，但“監察立法權的單一配置導致規范供給極為有限”，“監察規范供求之間存在巨大的缺口，而且并無有效的化解機制”[3]。在監察機關同權力機關、審判機關、檢察機關的相互關系基本清晰后，其與公安機關的關系問題卻依然模糊待解[4]。雖然《監察法》的相關條文也采用高度概括和具體事項相結合的方式規范設定監警關系，但仍然存在法律法規供給不足或不及時的缺漏。

(一)法律依據的粗疏

1.監警協作配合范圍的規范設定不明確

《監察法》第四條被認為是監察機關與相關機關協作的規范依據，明示監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件時，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約，但該原則性規定中未明確提及公安機關。因此，想要涵攝公安機關，只能借助法學解釋的方法，而欠缺明確法律規定的憑借。這樣一來，勢必因解釋方案的選擇造成公安機關協作配合的內涵和外延的模糊。

2.監警協作中相關法律規定的表述不統一

第一，對于案件必須采用的技術措施，刑事訴訟法一般稱為“技術偵查措施”，《監察法》則表述為“技術調查措施”，兩者性質是否相同抑或分屬不同事項，需進一步明確。第二，對同一法律事實適用原則的表述不同。例如，對刑事管轄交叉案件主辦單位，刑事訴訟法的相關解釋確定為“主罪為主、分別偵查”原則(1)參見2012年12月26日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會等六部委聯合發布的《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》第一條。，而《監察法》則規定了“監察優先”的處理原則。兩者的差別規定也會造成交叉案件管轄難。

3.監警協作機制中有關程序的銜接不順暢

第一，主體范圍不全面。《監察法》中的相關規定并未明確巡察組、督察組、各單位派駐紀檢組或中國人民解放軍監察部門等在必要時是否有權要求公安機關配合。第二，銜接方式不具體。《監察法》雖然明示了需要公安機關協助配合的具體調查措施，但對協助配合的方式卻并未明確。第三，銜接程序不深入，在一些實踐操作問題上欠缺法律引導。比如，在銜接時限問題上，對于監察機關提出的配合要求，公安機關應在什么階段予以銜接，應在何時回復、反饋等；在銜接層級對應關系上，監警配合一般應依據對等原則進行銜接。但監察機關基于案情需要，跨級提出配合要求的，公安機關應如何銜接等問題都沒有明確的法律規定；在異地配合銜接上，對本區域公安機關如何應監察機關要求至其他區域外執行調查措施、外區域監察機關如何要求本區域內公安機關配合執行調查措施等具體的銜接，也未見明確規定。這些法律規定的粗疏在一定程度上造成監察法適用操作中的障礙。

(二)實踐運作的偏差

監警工作機制中法律規定的不充分，使得刑事案件處理過程中不同機關基于自身立場的理解，而造成執行上的偏差。比如，對協助內容的限縮理解會造成案件管轄的片面化，即認為只要有“受賄”“行賄”等字眼的罪名都由監察機關管轄[5]。相反，基于對協調事項的擴大化理解，可能會出現監察機關因非辦案需要或超出權限范圍而要求公安機關提供協助配合。又如，對檢察院做出的拘留、逮捕、取保候審或者監視居住等刑事強制措施，基于各自的立場而做法各異。有些單獨由公安機關執行，有些根據職責分工，由監察機關和公安機關各自承擔執行任務；有的則將執行權分配到監察機關、檢察機關和公安機關來共同執行。這種基于主觀理解來分配刑事強制措施執行權限的做法顯然太過隨意。又如，刑事強制措施與留置措施的轉換銜接也沒有對應的法律規范明確。監察機關是否有權要求公安機關釋放已被采取強制措施的犯罪嫌疑人，而移交至監察機關予以留置審查以及如何移交等實踐問題也難以完成。

二、平等與合力：監警協助機制構建的基礎

如上所述，目前監察機關與公安機關在相關刑事案件辦理過程中，無論在法律依據還是在實務操作中，都存在不少障礙。這勢必對正確理解和準確定位兩機關的地位和關系提出要求。根據《憲法》第一百四十條和《監察法》第四條規定，在刑事案件的辦理過程中，監察機關和公安機關應當定位于“互相配合、互相制約”的工作關系。在辦理職務違法和職務犯罪案件的過程中，監察機關不能僅憑一己之力，需要和審判機關、檢察機關、執法部門形成合力。這就要求監警機關在根據法律規定履行各自職責時，不能各行其是，而是應予相互支持與配合。因此，互相配合是以遵守憲法和法律為前提、以各司其職為基礎的工作程序銜接。

(一)工作目標的一致性是監警協助配合的基礎

首先，監警機關能夠互相配合是因為本質目標是形成反腐合力，實現國家權力的有效運轉，監察權抑或偵查權的行使都以規制權力、保障公民權利為宗旨。因此，在遵守憲法原理、遵守相關法律規定的前提下能夠實現不同機關的工作協調：在訴前階段，監察機關和公安機關能夠通過集中司法資源，形成懲罰犯罪的合力，以便迅速收集違法線索、固定犯罪證據、及時查明犯罪事實、準確查獲犯罪嫌疑人，有效懲治犯罪、保障人權，實現監警配合的直接目的；在前期調查、偵查的基礎上，后續的公訴和審判階段得以順利實現，公訴、審判活動的質量和效果得以確保，從而實現監警配合的間接目的。

(二)權力職能的類同性是監警協助配合的基礎

從權力來源分析，監察機關對職務犯罪案件的調查權源于檢察機關職務犯罪偵查權，因檢察機關轉隸而形成，因此，與公安機關偵查權有一致的價值追求；從權力性質上分析，調查與偵查雖然有不同的法律用語表述，但監察機關的調查也是依法實施的專門性調查工作，所采用的法律手段也是一種法定的強制措施，完全符合法律對偵查概念的闡釋；從權力功能上分析，無論是監察機關的調查權還是公安機關的偵查權，其訴訟功能均表現為嚴格按照刑事司法程序收集和審查證據，為后續檢察機關公訴、審判機關的審判提供證據支持，兩者具有同等的法律效力；在行使方式上，監察機關所采取的各項調查措施(留置措施除外，留置本質上是一種剝奪人身自由的措施)，其內容與實施方式均參照刑事訴訟法的規定，與刑事訴訟法對偵查措施的規定無實質區別。因此，有學者認為，“調查中采取的訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，在性質上都類似于公安機關的職權”[6]。正是基于調查權和偵查權的權能類同性，監察機關與公安機關才能更好地在司法實踐中銜接融合，從而形成更加強大的反腐敗合力。

(三)權力的獨立、平等是監警協助配合的保證

監警機關的配合機制建立在平等基礎之上，是一種地位獨立的互相協作。監察機關與公安機關是因為法律的規定而在職責內容、權限分工等方面存在差別，兩機關法律地位平等、并無高低之分，也不存在領導與被領導、服從與被服從的隸屬關系。只是根據《監察法》相關規定(2)《監察法》第四條第一款規定：“監察機關依法獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”同時第四條第一款規定：“監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據檢察機關的要求依法予以協助。”另外，第三十四條第二款規定：“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”，監察機關在職務違法和職務犯罪案件的辦理過程中根據需要提出協助請求的，公安機關應當依法予以協助。也就是說，監察機關依據工作需要啟動和決定監警協助程序，并且在案件管轄有交叉重合情況時，也應以監察機關管轄為主。相比之下，公安機關的協助行為便具有輔助性和被動性。公安機關只能根據請求予以配合，而不能進行干預。但由此形成的以監察為主、公安為輔的格局，旨在明確兩機關在職務違法、職務犯罪等刑事案件的配合工作中，在程序具有主次關系，不是一種平行狀態，是為了防止沒有原則的、隨意的配合，也為了避免出現互設障礙、故意刁難的工作局面。但這并不是監察機關和公安機關的法律定位。因為，監警兩機關的配合是相互的，不存在誰遷就誰、誰服從誰的問題，它們共同服從且只服從于《憲法》和法律，監察機關也不具有超然于公檢法等國家機關的地位，因此也不能干涉公檢法等司法機關獨立行使職權和開展正常工作。

三、分工與制衡：監警協助機制構建的必然要求

基于形成反腐合力的共同追求，監察機關和公安機關首先應在平等協作的基礎上互相配合。但是要真正做到分工負責，提升辦理職務犯罪案件的司法效率，關鍵在于實現兩機關之間的互相制約。權力制約是中外共通的原理。在我國，國家機關之間的權力制約以人民代表大會制度為基礎和背景，以維護公民基本權利為價值取向，受《憲法》(3)《憲法》第三十三條第三款規定:“國家尊重和保障人權。”該條款確立的人權原則便是國家權力“互相制約”關系的憲法規范指引。如果某種公權力之間的制約關系或制約方式不利于維護甚至侵犯公民的基本權利，那么這種制約方式就會被認定為無效甚或是違憲。和法律的約束。通過合憲、合法和有效的制約，審判權、檢察權、偵查權、監察權等公權力得以規范、公正地行使而不被濫用。“如果沒有這種制約功能，所謂的分工負責就失去了意義，互相配合也會嚴重變質。”[7]

因此，作為監警機關關系協調的核心原則，互相制約的確立目的不在于制衡與限制，而在于通過制約來保障法律適用的公正性，最終體現保障公民權利的憲法價值(4)從憲法原理分析，“互相”所體現的“雙向”性首先要排除制約關系的絕對性、單向性，當然也不是制約權能的等量齊觀，更側重于強調各機關基于職能和分工所形成的制約關系的對向性和交互性。。因為“互相”一詞體現的是一種雙向關系，即“每一機關都對其他機關形成一定制約，同時它也成為其他機關制約的對象”[8]。根據《憲法》與《監察法》的規定，監察委員會被賦予監督、調查、處置三項職權，調查權則是三項職權的核心。作為監察體制改革后新成立的一項權力，調查一詞絕非信手拈來，是法律語言百翻推敲和斟酌而成[9]，既不同于以前行政監察機關的調查處理權，也區別于公安機關的偵查權，“是集合了紀委監察部門的黨紀調查權、行政監察部門的行政調查權以及人民檢察院刑事偵查權于一身的，三種性質的權力為一體的、綜合性的“反腐敗調查權”[10]。因此，調查權和偵查權雖然都屬于發現、揭露和查證事物真相的職能活動，但同時存在明顯的區別：

其一，行使主體不同。國家監察體制改革后，監察機關作為獨立于行政機關、司法機關的政治機關，對職務違法和職務犯罪案件獨立行使調查權。監察機關通過開展調查活動、收集完整證據材料，以查清被調查人違反黨紀、違反政紀的事實以及對被調查人的犯罪事實作出認定。與之相對應，公安機關是偵查權的行使主體之一，也是由法律明確規定的特定主體，其法律定位則是行政機關，因而公安機關的偵查權本質上屬于行政權。所以，作為行使調查權和偵查權主體的兩機關的屬性存在本質區別。

其二，法律依據不同。監察機關的調查權由《監察法》賦予，受《監察法》規范。“在案件調查過程中，既要嚴格依法收集證據，也要用黨章黨規黨紀、理想信念道德做被調查人的思想政治工作，靠組織的關懷感化被調查人，讓他們真心認錯悔過，深挖思想根源”[11]，體現了懲戒與教育相結合的價值取向。公安機關的偵查權則主要來源于刑事訴訟法，主要是圍繞刑事犯罪案件展開，其目標是懲治違法犯罪，維護社會和諧穩定。監察機關調查權行使的目標則主要是反腐倡廉，建設廉潔政府，維護公權力的廉潔性和公正性[12]。因此，在適用階段上，監察機關調查相關案件適用《監察法》，待案件調查完畢移送檢察機關后才會涉及刑事訴訟法的適用。

其三，行使對象不同。根據《監察法》規定，調查權行使的對象包括涉嫌職務違法和職務犯罪的一切公職人員和有關人員(5)《監察法》第三章明確規定，調查權的適用范圍包括受公務員法約束的公職人員以及參照公務員法管理的人員；法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務組織中的從事公務的人員；國有企業管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；村委會、居委會中從事基層管理的工作人員；其他依法履行公職的人員。。這其中當然也包含監察機關自身。公安機關行使偵查權的范圍則是涉嫌刑事犯罪或經濟犯罪的人員，涵蓋了涉嫌刑事犯罪和經濟犯罪的公職人員，軍人違反職責的犯罪和軍隊內部發生的刑事案件以及其他依照法律和規定應當由其他機關管轄的刑事案件的例外[13]。公職人員既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的案件，由監察機關與公安、檢察機關等協商解決管轄問題，一般應當由監察機關為主進行調查，其他機關予以配合。

其四，行使范圍不同。監察委員會的調查權雖然組合了部分行政調查和部分司法調查，可以針對一切公職人員和有關人員行使調查權，但啟動調查程序的根據僅限于其職務違法和職務犯罪行為。因此不同于行政機關的違法調查，也不同于司法機關的犯罪調查。相比之下，公安機關偵查權的行使范圍則不受案件性質的限制。

其五，行使方式不同。鑒于監察機關調查權范圍的廣泛性，其權力行使的方式也相應具有多樣性特征。從調查權行使的強制性與否上看，監察調查權既包括如查封、扣押等具有強制性的調查，也包括如談話等非強制性調查；從調查權針對的內容上看，調查權包括如留置、限制出境等方式的人身調查，也包括如凍結等方式的財產調查。相比之下，公安機關在刑事案件的追訴過程中，偵查權的行使方式就相對單一，比如不包括針對人身的拘傳、取保候審、監視居住、留置等強制措施。

正是由于調查權與偵查權的上述差異，監察機關和公安機關在查證案件事實中的職責范圍便具有了限度，其各自的獨立地位也得以凸顯，兩機關才能在各自相對獨立的制度環境中、明確的職責范圍內通過發揮各自的功能來保障公民權利。那么，要妥善處理兩者關系，形成監警關系的有效制衡，就應當嚴格遵守憲法規定、遵循憲法精神，在合乎司法規律的前提下，堅守各自的獨立地位、保持明確的權責分工、嚴格履行監督制約。

四、限制與明確：監警協助機制的細化與完善

監察機關鑒于職能手段的缺失以及調查權與偵查權的內在差異，在職務違法和犯罪的調查活動中，需要公安機關在自身的職權范圍內予以協助，力圖完整地獲取和及時固定證據、提高司法效率。這就需要構建有序、有效的監警協助配合機制，以保障公安機關的協助于法有據，同時防止出現協助過度或不作為的情況發生。

立足于監察法的條文設置，監警協助的法定事項采用了“概括+列舉”的立法技術予以規范，不僅以“總則”的形式高度概括了兩機關在辦理職務違法和職務犯罪案件的配合制約關系(6)《監察法》第四條第二款和第三款規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約。監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助。，還具體明示了搜查協助、技術調查協助、通緝追逃協助、限制出境協助、線索移送協助和調查協助、留置協助(7)參見《監察法》第二十四條第三款、第二十八條第一款規定，第二十九條、第三十條、第三十四條、第四十三條第三款的規定。等幾類協助事項。不過，與之前公安機關對于行政監察機關的協助配合制度相比，這些事項范圍沒有明顯增減，內容沒有實質性變化，甚至提請方式也基本保留(8)參見中央紀委法規室、監察部法規司編：《〈中華人民共和國行政監察法〉及相關法律法規》，中國方正出版社2010年版。。而監察機關不同于以前的行政監察機關，它在憲法上具有獨立地位，并且監察體制改革的目標是整合行政監察權(含黨的紀律檢查權)和檢察機關的職務犯罪偵查權[14]。因此，應對現有配合協助事項依不同標準、從多種角度設置更為周密的范圍、明確權力的界限，以使檢察機關既能保有相對完整的執行權能，又能有效防止監察權的“過于強大”。

(一)監警協助機制的比例原則

監察委員會設立的宗旨是為了“增強權力制約和監督效果”，從而進一步加大對腐敗犯罪的打擊力度。因此，如前文所述，根據《監察法》的規定，公安機關應對監察委員會關于職務違法和職務犯罪案件的調查工作予以配合。但是，公安機關協助執行的相關措施從本質上并不是司法活動，自身并未分享到相關案件的調查權，不能因負責偵查任務而升格為司法機關，因此這不是監察權獨立行使的例外，也就意味著不存在監察程序和司法程序的拆分問題。

但是，從憲法地位上來講，公安機關并不是監察委員會的附屬部門，監警兩機關地位平等，它們之間是相互合作、相互監督的關系。因此，公安機關的協助配合不能無限度、無原則，否則，既不能發揮公安機關的優勢和積極性，也會因工作范圍存在爭議而出現相互推諉責任的情況。因此，有必要首先確立監警協助的原則，為構建法治化的協助配合機制奠定基礎。

當然，為確保實現監察機關和公安機關在反腐敗工作中的有效合作，就必須明確包括機制構建與依法治國相統一、堅持機制構建與黨的領導相統一、堅持機制構建改革與司法改革相統一的原則[15]，等等。不過，回歸到最大化實現監察委員會反腐敗職能的功能進路上，監警協助中所涉監察權與警察權的配置還需遵循比例原則(9)比例原則是借用了行政法學領域的一項法律原則，包括適當性、必要性和平衡性三個方面。。比例原則在對行政行為是否合理的評價中，“要求行政機關所采取的行政措施必須符合合法的目的，對利害關系人權益的損害最小，且所謀求的公共利益不得小于給利害關系人造成的損害。”[16]由此看來，比例原則能有效防止行政權損害私權益，其使用不應局限在行政權，任何公權力的行使都應當遵循這一原則。

因此，在監警協調機制的構建過程中，應始終堅守比例原則，嚴格規范合作規則。在職務違法和職務犯罪案件的協助調查(偵查)過程中，監察機關和公安機關應綜合分析行為的嚴重程度、行為人的主觀惡性及人身危險性大小、案件的影響力大小等因素，區分違法、違紀行為，采取不同種類、不同程度的調查(偵查)措施，調查手段應具有適當性。“監察委員會在辦理案件行使調查權時，也應當遵循比例原則，調查權行使必然應當符合其查明涉嫌違法事實的目的。”[17]在監察機關提請公安機關配合的事項范圍方面，應遵循必要性原則。公安機關的協助配合不是無界限、全方位的，監察委員會的請求也不能是無規則、隨意性的。即法定配合的事項如監察機關有關技術調查、通緝或限制出境等措施的請求，公安機關應及時執行。除此之外，由監察機關根據案情需要，自行裁量提請公安機關協助的事項就應當堅持必要性原則，非有必要不得隨意啟動公安機關的協助機制。

至于監警協助機制中的平衡性原則，則需要通過賦予公安機關一定的知情權和異議權來實現。即對于監察機關依法必須請求公安機關配合的或者依案情裁量請求協助的案件，公安機關有權參與監察機關關于此案件的討論研究等工作，也應有權對于監察委員會做出的需要公安機關進行即時強制、技術偵查等決定提出異議。監察機關對之應該充分重視，并在重新研究后及時將結果反饋于公安機關。若雙方還不能達成一致，監察機關可提請上一級公安機關裁定。這樣，公安機關在充分了解案件情況之后作出協助行為，不僅有利于后續法律責任的承擔，也能有效保障公安機關對監察機關調查權進行監督，形成有效的平衡與制約。

(二)監警協助機制的類型化完善

目前監察法所規定的監警協助事項，依據不同的標準大致可以分為兩類：一是以監警協助啟動事由的屬性為標準分為法定協助和酌定協助。換言之，監察機關提請協助的事由是由法律明確規定的，還是可以根據案件具體情況自主決定是否提請協助的。二是以協助事項是由監警機關共同配合還是由公安機關單獨完成，分為單一協助和雙方協助。對于不同的標準所進行的協助分類，由此產生的法律關系不同、對應的責任內容有別，因此，需要具體分析各類別的內在需求，力求把監警協助事項落到實處。

首先，基于《監察法》的規定，在法定協助和酌定協助的分類標準之下，監察機關在辦理案件過程中，有關技術調查、通緝追逃、限制出境、問題線索移送和調查的四個方面，限于自身權能范圍，必須依賴公安機關的法定職權，因此，這些事項在協助條件、主體、范圍等方面都有明確規定，應予保留。但也應注意將其嚴格限定在辦理職務違法和職務犯罪案件的范圍內，不得隨意增加公安機關的協助配合義務。相對而言，酌定協助事項的規定則過于概括，這是目前包括未來一段時間內亟須進一步限制和明確的類型。第一，逐步限縮酌定請求協助的事項范圍：其一，對專門性問題鑒定的協助應逐步限制，可以通過設立和加強監察機關內部的技術力量自主完成；其二，信息的查閱、調閱協助在現階段包括將來很長一段時間，對于大部分案件而言仍需依賴公安機關的職能，但信息的搜集、管理和使用應限制在公安機關職權范圍內，不能越權越線。第二，明確酌定協助的啟動事由。實踐中，基于案件的多樣性和復雜性，監察機關請求協助的事由不能窮盡，并且會不斷出現新問題新情況，因此，酌定協助事項的啟動具有靈活性，但提請啟動協助的事由均應“具有正當理由”。比如，監察機關受特定條件限制、不能獨立開展調查；再如，監察機關提請公安機關協助相比單獨行使調查權，更能節約司法資源，提高效率，等等。第三，規定拒絕酌定協助的抗辯事由。這主要是從被請求協助一方即公安機關的立場，來明晰監警兩機關的權利義務關系。對于法定協助事由，公安機關非因法定情形不得提出抗辯。相比之下，酌定協助事由本身就是監察機關基于對案件情況的分析判斷自行作出的請求，具有一定的靈活性。相應地，作為被請求一方的公安機關也相應具有較大裁量權，只要能夠提出“合理的、正當的事由”，就可以拒絕協助請求。更為周全的做法是根據監察機關請求協助的性質，對應規定出公安機關“應當拒絕”“可以拒絕”等不同效力、等次的抗辯事由。同時需規定因拒絕監察機關提出的協助請求而導致相關案件不能完成的后果。如，不能在法定期限內調查終結、調查手段不能窮盡致使證據不能有效固定等，公安機關應承擔的相應法律責任。

其次，根據協助事項的完成程度而劃分出單一協助及雙方協助，旨在明晰兩種協助所引起的法律關系以及要對應承擔的法律責任。雖然在這兩種監警協助方式下，監警機關參與調查、偵查的分工、程度有差別，但“不可否認的是監察機關和警察機關都與被調查人或相關人發生了特定的法律關系，都應當為自己實施的特定行為承擔法律責任”[18]。只是在不同程度的協助模式下，兩機關的責任應進一步明確：在公安機關單獨完成協助請求事項的案件辦理中，公安機關應對自身協助范圍內的行為承擔法律責任，其余則由監察機關負責；在監察機關、公安機關共同完成協助事項的情況下，兩機關則應承擔相應的連帶責任。權益受侵害的一方可以向監警任一機關提請救濟，由其中任一單位承擔責任后，可考慮參照行政程序追責原則，進一步劃分、追究兩機關各自的責任。

在具體責任的劃定上，如果因為公安機關不當行使拒絕協助的權力，導致案件進展受限、妨礙調查；或者因協助不力，如提供信息不實、鑒定結論不當等影響監察調查的合法性與正當性等，除了權益受侵的被調查人或相關人可以向相關部門提請救濟外，同時可以考慮參照《監察法》第六十二條規定，“由其主管部門、上級機關責令改正，對單位給予通報批評；對負有責任的領導人員和直接責任人員依法予以處理”。如果違反《監察法》相關規定構成犯罪的，依據《監察法》第六十六條和第六十七條的規定應依法追究刑事責任，并依法對受侵害人予以國家賠償。

余論：監警協作機制的程序補給

在監察機關的工作推進中，處理好與相關機關的協助配合關系迫在眉睫。當然，從根本上解決這一問題有賴于出臺專門規范各機關協助的程序立法如監察程序法(10)我國臺灣地區就通過機關間訂立“職務聯系辦法”來解決機關之間的相互協調問題，避免任務過重以及浪費行政資源。我國大陸地區也有學者提出制定監察程序法，形成高效完備的協助配合機制。參見趙祖斌：《檢務督察與監委會監察權力關系勘定及協調》，載《北京理工大學學報(社會科學版)》2021年第3期第127-137頁。。但是，一部法律的出臺不在一朝一夕，在現階段首先宜在職責密切配合的有關機關之間聯合發布行政協助的規章，規定工作實踐中的案件管轄權限、協助配合的范圍、組織方式、爭議糾紛的解決機制等。比如建立協調聯席會議制度，加強部門協調，及時有效解決一些復雜的酌定協助、酌定事項在具體操作中面臨的問題。通過聯席會議溝通協調，明確協助的范圍、在執行法律中存在理解分歧的事項、銜接協調的文書及其填寫要求；根據案件難易程度、涉案數據數量的大小、調取信息條件的難易等合理設定反饋時限，等等。接下來，將規章上升為更高位階的行政法規加以調適、規制，或者對《監察法》和《刑事訴訟法》進行相關調整。比如，統一協助事項名稱、對同一法律事項統一處理原則、設定監察留置措施與刑事強制措施的轉換條件及程序規則等，逐步完成法律體系的對接。最后，待時機成熟時，出臺統一的監察程序法，在專章設置具體的程序規則，明確參與監察協助的主體范圍及其職責分工、監察協助的層級及具體對接方式、科學設定監察協助的時限及法律責任等等，以從根本上保障和促進與監察機關有關的協助配合機制的有序、有效地實施，進一步完善國家反腐敗體系的現代化。