論國有資本參股企業的監察對象范圍

杜麒麟

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

一、問題的提出

自2013年以來，我國啟動了以引入民資背景的戰略投資者為典型特征的新一輪國企改革。由于新一輪的國企改革以實現企業所有制的混合為特征，因而被形象地稱為“國有企業混合所有制改革”。隨著改革的不斷推進，我國國有資本參股企業的數量呈幾何級數增長。此項改革的初衷是希望通過民資背景“戰略投資者”的引入，形成“鯰魚效應”，解決“國企活力不足”“國資壟斷經營”等老大難問題。如果能夠沿著這一正確的方向砥礪前行，無疑將有助于從根本上改善國企治理結構，解決國企經理人誠信責任模糊、中國式內部人控制等痼疾。然而民營資本持股比例的增加也帶來了新的制度風險，如果不能將企業管理人員的權力“關進籠子”，杜絕國有資本參股企業中的以權謀私、利益輸送等腐敗現象，則國有資產將會淪為民資背景的投資者與某些官員共謀下的圍獵對象。如何斬斷國有資本參股企業腐敗滋生的“生態鏈”，已成為一個亟待解決的重要問題。面對國有企業反腐斗爭的復雜局面，我國于2018年頒布實施的《中華人民共和國監察法》(以下簡稱“《監察法》”)第十五條第(三)項將“國有企業管理人員”納入了國家監察對象之列。按照中共中央紀委、國家監察委法規室編纂的《〈中華人民共和國監察法〉釋義》(以下簡稱“《〈監察法〉釋義》”)的解釋，“國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任的人員，也應當理解為國有企業管理人員范疇，涉嫌職務違法或犯罪的，監察機關可以依法調查”[1]112。上述釋義代表了最高監察機關對國有企業的監察對象范圍的理解，即國有資本參股企業的部分管理人員也應被視為監察對象。盡管這一解釋并非來自立法機關，但在正式的監察法解釋出臺以前，該釋義對我國的監察實踐具有重要的指導意義。因此，本文將以《〈監察法〉釋義》對國有企業的監察對象范圍的理解為基礎展開論述。

毫無疑問，《〈監察法〉釋義》將“國有資本參股企業管理人員”納入監察對象標志著監察體制的創新，但與之相配套的監察理論卻并不成熟，對一些存在爭議的問題仍有闡釋和解答的必要。首先，“國有資本參股企業”與“國有企業”的關系是什么？《〈監察法〉釋義》中的“國有資本參股企業”應如何界定？其次，既然國家監察以“公權力”的行使為前提，而國有股東在國有資本參股企業僅屬于中小股東，那么對國有資本參股企業的管理人員進行監察的理論基礎是什么？最后，《〈監察法〉釋義》中的“國有資本參股企業中對國有資產負有經營管理責任的人員”應如何理解？哪些人員屬于“對國有資產負有經營管理責任的人員”？對于上述問題，理論界的討論尚處于“付之闕如”的狀態，故本文不揣陋見，擬提出一管之見，以就教于方家。

二、“國有企業”概念之辨析

《監察法》第十五條第(三)項的監察對象為“國有企業管理人員”。從文義解釋的角度進行解讀，該條意味著只有“國有企業”的管理人員才可能成為監察對象。因此，正確理解“國有企業管理人員”的前提是對“國有企業”作出準確界定。從表面上看，“國有企業”的含義似乎是明確的，即國家投資并擁有所有者權益的企業都可以被稱為“國有企業”。但事實上問題遠遠沒有這么簡單。國家投資究竟需要占多大的比例時企業才能被稱為“國有企業”呢？從我國的法律實踐來看，這是一個極具爭議的問題。因為我國目前的法律、法規均沒有對“國有企業”作出明確界定，而且不同部委對此認識也不盡相同。如果不對“國有企業”作出界定，則國有企業和非國有企業的界限就無法劃清。在這種格局下，“國有資本參股企業”究竟是不是“國有企業”的下位概念將難以判明，這勢必會使國有資本參股企業監察工作的合法性受到質疑。因此，對國有資本參股企業的監察而言，理性辨析“國有企業”的概念是一項基礎性的工作。

(一)“國有企業”概念的由來

“國有企業”的概念最早出現在1993年的《憲法修正案》中。1993年的《憲法修正案》第八條將1988年《憲法》的第十六條“國營企業在服從國家的統一領導和全面完成國家計劃的前提下，在法律規定的范圍內，有經營管理的自主權。國營企業依照法律規定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理”修改為“國有企業在法律規定的范圍內有權自主經營。國有企業依照法律規定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理”。盡管“國有企業”與“國營企業”僅有一字之差，但這一字的變動卻反映了企業經營理念的更迭。

在1978年以前，我國實行的是計劃經濟體制，國營企業僅指全民所有制企業。在全民所有制企業的組織形式下，企業的全部財產屬于全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則將國有資產授予企業經營管理，企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處置的權利。由于全民所有制企業的全部產權都屬于國家，企業的經營目標也是為了完成國家計劃，因此以“國營企業”的概念指代全民所有制企業實至名歸。但隨著經濟體制改革的深入，國營企業的經營機制發生了深刻的變革。1986年12月5日，國務院作出《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，提出全民所有制小型企業可積極試行租賃、承包經營，全民所有制大中型企業要實行多種形式的經營責任制，各地可以選擇少數有條件的全民所有制大中型企業進行股份制試點。1992年，以黨的十四大提出的“建立和完善社會主義市場經濟體制”為契機，全民所有制企業的股份制開始積極試點。1992年的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》第二條規定:“企業轉換經營機制的目標是:使企業適應市場的要求,成為依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經營單位,成為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人。”此后，除極少數必須由國家獨資經營的企業外，大部分全民所有制企業開始按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，逐漸引入民營資本。

隨著全民所有制企業改革的推行，企業原有的國家經營方式逐漸被股份制經營所代替，“國營”的概念已經難以與企業改革的要求相適應。在這一背景下，1993年的《憲法修正案》將原《憲法》第十六條中的“國營企業”改為了“國有企業”。

(二)“國有企業”概念的爭議與分歧

隨著“國有企業”的概念被《憲法》所采納，一個新的問題又浮出水面。全民所有制企業的全部財產屬于國家，因此全民所有制企業無論是被稱為“國營企業”還是“國有企業”都是當之無愧的。但是，在股份制改革后，國家以控股的形式參與企業經營管理，企業股東既包括國有投資主體，也包括民資背景的投資者。這種混合所有制的企業還能稱作“國有企業”嗎？國有資本的比例達到多少時才能稱為國有企業呢？由于憲法和其他法律都語焉不詳，導致理論界和實務界對于“國有企業”的界定產生了巨大的爭議。囿于篇幅，本文僅列舉幾種代表性觀點：

1.全民所有制企業說。1998年，國家統計局、工商總局制定的《關于劃分企業登記注冊類型的規定》(國統字[1998]200號)第三條規定：“國有企業是指企業全部資產歸國家所有，并按《企業法人登記管理條例》規定登記注冊的非公司制的經濟組織，不包括有限責任公司中的國有獨資公司。”值得注意的是，國家統計局、工商總局于2011年9月30日頒布《關于劃分企業登記注冊類型的規定調整的通知》(國統字[2011]86號)未對該項規定作出任何修改。依據這一觀點，國有企業僅包括未完成股份制改革的全民所有制企業，而不包括采取公司制的國有獨資公司、國有資本控股公司和國有資本參股公司。

2.國有資本控制力說。在2003年，公安部曾發函征求財政部和國家統計局關于如何認定“國有企業”的意見(1)參見中華人民共和國公安部《關于征求對國有公司企業認定問題意見的函》，2003年4月10日。。財政部在復函中認為應從以下兩個方面認定“國有公司、企業”(2)參見中華人民共和國財政部《關于國有企業認定問題有關意見的函》，2003年4月23日。：(1)從企業資本構成的角度看，“國有公司、企業”應包括企業的所有者權益全部歸國家所有,并屬《企業法》調整的各類全民所有制企業、公司(指《公司法》頒布前注冊登記的非規范公司)，以及《公司法》頒布后注冊登記的國有獨資公司，由多個國有單位出資組建的有限責任公司和股份有限公司。(2)從企業控制力的角度看，“國有公司、企業”還應涵蓋國有控股企業。其中，對國有股權超過50%的絕對控股企業，因國有股權處于絕對控制地位，應屬“國有公司、企業”范疇；對國有股權處于相對控股的企業，因股權結構、控制力的組合情況相對復雜，如需納入“國有公司、企業”范疇，須認真研究提出具體的判斷標準。按照這一觀點，應從資本構成和控制力兩個角度來界定國有企業，即所有者權益全部歸國家所有的企業、國有股權超過50%的絕對控股企業、國有股權雖未超過50%但國有資本具有控制力的企業均屬于“國有企業”范疇。我們可以將財政部的觀點概括為“國有資本控制力說”，即國有資本實際控制的企業均屬于“國有企業”。

3.區分說。針對前述公安部的征詢函，國家統計局亦曾復函答復(3)參見中華人民共和國統計局《關于對國有公司企業認定意見的函》，2003年4月18日。，認為國有企業有廣義、狹義之分:“廣義的國有企業是指具有國家資本金的企業，可分為三個層次：(1)純國有企業。包括國有獨資企業、國有獨資公司和國有聯營企業三種形式，企業的資本金全部為國家所有。(2)國有控股企業。根據國家統計局《關于統計上國有經濟控股情況的分類辦法》的規定，國有控股包括國有絕對控股和國有相對控股兩種形式。國有絕對控股企業是指在企業的全部資本中，國家資本(股本)所占比例大于50%的企業。國有相對控股企業(含協議控制)是指在企業的全部資本中，國家資本(股本)所占的比例雖未大于50%，但相對大于企業中的其他經濟成分所占比例的企業(相對控股)；或者雖不大于其他經濟成分，但根據協議規定，由國家擁有實際控制權的企業(協議控制)。(3)國有參股企業。是指具有部分國家資本金，但國家并不控股的企業。國有與其他所有制的聯營企業，按照上述原則分別劃歸第二、三層次中。狹義的國有企業，僅指純國有企業。”依據這一觀點，狹義的國有企業僅指國有獨資企業、國有獨資公司和國有聯營企業，而廣義的國有企業還包括國有控股企業和國有參股企業。

本文認為，由于觀察視角的差異，不同的國家機關對“國有企業”的理解不同在所難免。但如果要探求“國有企業”的法律含義，絕不能脫離《憲法》對“國有企業”的定位。當《監察法》第十五條第(三)項中的“國有企業”存在多種解釋可能，應盡量擇取與《憲法》不相抵觸的解釋方案。盡管《憲法》并沒有直接對“國有企業”的概念作出界定，但其對“國有經濟”的界定卻具有重要的參考價值。1993年的《憲法修正案》將原《憲法》的兩個條文中的“國營”改為了“國有”：一處為上文所提到的原《憲法》第十六條“國營企業”被改為了“國有企業”；另一處則是原《憲法》第七條中的“國營經濟”被改為了“國有經濟”。《憲法修正案》將上述兩個條文中的“國營”改為“國有”的原因是一致的，都是為了確認國家對全民所有制經濟從直接經營管理到實行所有權和經營權適當分離的這一實際情況。因此，這兩處被修改的《憲法》條文中“國有”的含義是完全相同的。1993年《憲法》第七條規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。”顯而易見，《憲法》中的“國有”是指“國家(全民)所有”。由此可以推知，《憲法》中的“國有企業”是指全部資本歸國家所有的企業。在中共中央、國務院于2015年發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》中，也曾開宗明義地指出“國有企業屬于全民所有”。因此，《〈 監察法 〉 釋義》對“國有企業”的解釋與《憲法》存在一定的銜接障礙。

(三)立法重心的轉移：由“國有企業”到“國家出資企業”

盡管國有企業在我國的政治、經濟生活中發揮著十分重要的作用，但除了1988年的《全民所有制工業企業法》以外，我國沒有制定任何以“國有企業”為調整對象的專門立法。這是因為在國有企業股份制改革的背景下，大多數國有企業的單一資本結構已被打破，形成了國有獨資企業、國有控股企業、國有資本參股企業并存的局面。如果繼續將立法重心放到“國有企業”特殊地位的塑造上，不僅是對立法資源的浪費，也是立法重點的偏失。因此有學者提出，出于體現國有資本保值增值、體現政企分開的目的，應對國有企業進行再定義，用“國資企業”替代“國有企業”[2]。2008年的《企業國有資產法》顯然是采納了這一建議，該法并未直接定義“國有企業”，而是對“國有資產”進行了界定，并以此為基礎提出了“國家出資企業”的概念。《企業國有資產法》第二條規定：“本法所稱企業國有資產，是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。”該法第五條規定：“本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。”由此可以看出，國有企業立法的重心已經由“管企業”轉移到“管資本”上。因此，國企立法的重點應該是確保國家規范地行使其對企業資本的控制權。

《〈 監察法 〉 釋義》在對“國有企業管理人員”進行解釋時，將“國有企業”分為“國有獨資企業”“國有控股企業”“國有資本參股企業”。這顯然是借鑒了《企業國有資產法》對“國家出資企業”的分類方式。嚴格來說，“國有企業”與“國家出資企業”的內涵并不完全一致。正如前文所述，“國有企業”強調企業本身的國有屬性，《憲法》中的“國有企業”僅指全部資產歸國家所有的企業。“國家出資企業”則強調企業資產的國有屬性，所有存在國家出資的企業都可以被稱作“國家出資企業”，所以國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司都屬于“國家出資企業”。因此，對《監察法》第十五條第(三)項中的“國有企業”應作廣義解釋，即該條中的“國有企業”是指《企業國有資產法》“國家出資企業”，其范圍比憲法意義上的“國有企業”更為廣泛。

(四)“國家出資企業”下位概念的界定

《〈 監察法 〉 釋義》雖然將“國有獨資企業”“國有控股企業”“國有資本參股企業”解釋為“國有企業”的下位概念，但卻并未對這幾個概念的含義作出界定。因為《〈 監察法 〉 釋義》中的“國有企業”與《企業國有資產法》中的“國家出資企業”是同義詞，所以我們可以借鑒《企業國有資產法》的配套規定對《〈 監察法 〉 釋義》中的“國有獨資企業”“國有控股企業”“國有資本參股企業”作出界定。國務院國資委、財政部聯合頒布的《企業國有資產交易監督管理辦法》對國有獨資公司、國有資本控股公司作出了如下界定:

1.國有獨資企業是指政府部門、機構、事業單位直接或間接合計持股為100%的企業；

2.國有控股企業分為兩類：第一類是政府部門、機構、事業單位合計擁有產(股)權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業；第二類是國有獨資企業或一級國有控股企業再次對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業。

從國務院國資委、財政部的上述規定可以看出，國有股東的持股比例是否超過50%是國有獨資企業、國有控股企業與國有資本參股企業的分水嶺。因此，“國有資本參股企業”可以界定為“政府部門、機構、事業單位、國有及國有控股企業合計擁有產(股)權比例未超過50%的企業”。

三、國有資本參股企業監察的理論基礎

(一)國有股權的公權力屬性

《監察法》第三條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員(以下稱公職人員)進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”依據上述規定，是否行使“公權力”是識別監察對象的核心標準。對國有資本參股企業開展監察工作的前提性問題是：國有資本參股企業屬于混合所有制企業，為什么會存在“公權力”的行使呢？要對這一問題作出解釋，就必須先對“公權力”作出界定。

按照《〈監察法〉 釋義》的解釋，“公權力是指國家權力或公共權力的總稱，是法律法規規定的特定主體基于維護公共利益的目的對公共事務管理行使的強制性支配力量”[1]106。從上述解釋看，公權力應該符合以下三個特征:行使目的的公益性、權力內容的公共性、權力性質的強制性。國有資本參股企業作為非公有制的市場經濟主體，其自身組織架構和運行規則中并不具有公益性、公共性、強制性的元素，但這并不意味著國有資本參股企業中沒有公權力的存在。本文認為，在國有資本參股企業中，國有股權具有公權力的屬性，理由如下：

國有股權是國家以公共財產向企業投資形成的權益，公共財產的保護則強調對處分權的限制，對抗的是“任何組織或個人”的恣意使用，從而實現附著于其上的公共目的[3]。有學者指出，“所有公共財產的形成、運作、消滅、保護等各方面，都是依據公共權力的，在民法意義上可以成為權利，以憲法意義而論，現代公法上或政府無權利，政府對于公產的所有和管理，是政府對人民應負的責任，是一種公法上的義務，但絕非權利。進一步說，國家財產本質上根本不是一種權利，而是國家活動的一種形式即一種權力表現”[4]。如果認為國有股權是一種純粹的私權利，則應遵循“法無禁止皆可為”的私法邏輯。如果認為國有股權是一種公權力，則應遵循“法無授權即禁止”的公法邏輯。國有股權盡管在權利內容上并無特別之處，但其行使卻須受到必要的約束，不能任性妄為。因為國有股權的行使屬于對公共財產的運用，其蘊含了某種義務或者職責。從這個角度看，國有股權符合公益性、公共性、強制性的特征，具有明顯的公權力屬性，因此需要從權力制衡的角度對其進行必要的規制。

(二)黨政權力的委托代理

國有股權的主體是國家，而國家作為全體社會成員的聯合產物，更多地被作為政治學、社會學的概念來研究。“我們可以更清楚地看到國家的真實特征，它是全面調節的源泉和維持由各種集團組成的負責等級制度的精神力量；盡管我們很想把它等同于統治者或者‘政府’或地方機關，但它本身并不是像它們那樣一種可分的事物。”[5]實際行使國有股權的往往是各級政府，而各級政府又將國有股權交由其委派的國有參股企業的人員行使。因此，國有股權的行使看似簡單，背后卻存在著黨政權力的委托代理關系。國有股權行使所涉及的委托代理的鏈條是“國家─政府─國有資本參股企業─政府委派的管理人員”。在政府將國有資本參股企業的股權委托給派駐的管理人員行使的過程中，中國共產黨又通過政黨人才輸送的方式對國有資本參股企業的基層黨組織完成了權力委托。因此，在我國的政治體制下，國有資本參股企業中事實上存在著黨政權力的雙重委托代理關系。

1.政府權力的委托代理關系。國有股權具有公權力屬性，因此政府向國有資本參股企業委派董事、監事、高級管理人員的行為并不是私權利的代理權授予行為，而是基于《企業國有資產法》《企業國有資產監督管理暫行條例》而作出的公權力的代理權授予行為。在現代企業制度下，政府權力的行使需要借助國有股權的行使來實現，因而國有股權代表實質上就是政府在國有資本參股企業中的代理人。由于國有股權代表肩負著政府權力的行使職責，因而這類人員當然屬于監察對象。

2.執政黨權力的委托代理關系。《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》(以下簡稱“《國企基層組織工作條例》”)第九條規定：“國有企業在推進混合所有制改革過程中，應當同步設置或者調整黨的組織，理順黨組織隸屬關系，同步選配好黨組織負責人和黨務工作人員，有效開展黨的工作。”由此可見，盡管國有資本參股企業屬于混合所有制企業，但也需要同步設置黨的基層組織并選配好黨組織負責人和黨務工作人員。《國企基層組織工作條例》第七條規定：“國有企業黨組織書記、副書記以及設立常務委員會的黨委常務委員會委員，一般由本級委員會全體會議選舉產生。選舉結果報上級黨組織批準。中央企業黨委(黨組)認為有必要時，可以調動或者指派直屬企業(單位)黨組織負責人。”盡管這一規定是針對國有企業的，但同樣適用于國有資本參股企業。在計劃經濟時期，企業黨委鞏固黨的領導權和執政權的主要方式是傳遞和執行政府的行政命令，其實質是作為政府的延伸存在。在市場經濟時期，企業黨委的領導制度已由全面領導轉向了“三重一大”事項和政治領導工作，領導方式也由集中化管理轉向民主基礎上的集中。無論領導方式如何演進，企業黨委始終是作為政黨權力的代理人出現的，其主要職能是在企業中鞏固黨的經濟領導權和執政權。上級黨組織批準或指派企業黨委成員的過程，實際上就是執政黨權力的代理權授予過程。由于國有資本參股企業的黨委成員肩負著執政黨權力的行使職責，而執政黨權力也是一種公權力，因而這類人員也屬于監察對象。

四、國有資本參股企業的監察對象范圍

(一)企業控制權對監察對象范圍的影響

任何一個國家對企業進行投資的首要目的都不是盈利，而是為了推行經濟政策和實施經濟戰略。正如中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》中所言，“在推動我國經濟保持中高速增長和邁向中高端水平、完善和發展中國特色社會主義制度、實現中華民族偉大復興中國夢的進程中，國有企業肩負著重大歷史使命和責任”。

在國有企業進行股份制改革以前，只有全民所有制企業可以承擔經濟社會的調控職能。而在國有企業進行股份制改革以后，國家擁有控制權的國家出資企業也可以承擔一部分經濟社會調控職能。早在1997年，黨的十五大就正式提出公有制的實現形式可以且應當多樣化，“不能籠統地說股份制是公有還是私有，關鍵看控股權掌握在誰手中。國家和集體控股，具有明顯的公有性，有利于擴大公有資本的支配范圍，增強公有制的主體作用”。由于國家擁有控制權的企業需要承擔更多的經濟社會調控職能，所以基于黨政權力的委托代理而行使“公權力”的人員相對較多，其監察對象范圍也更為廣泛。

《〈監察法〉 釋義》在對《監察法》第十五條中的“國有企業管理人員”進行解釋時，將“國有企業管理人員”主要分為了兩類：一類是國有獨資企業、國有控股企業的管理人員；另一類則是國有資本參股企業中對國有資產負有經營管理職責的人員。這顯然是考慮到了企業控制權對監察對象范圍的影響，認為國有獨資企業和國有控股企業屬于國家擁有控制權的企業，而國有資本參股企業則屬于國家缺乏控制權的企業。這一分類方式看似合理，但卻忽視了國有實際控制企業的存在。如果國家直接或間接持股的比例超過了50%，國家固然可以擁有企業的控制權。但即使國家直接或間接持股的比例未超過50%，這也并不意味著國有股東絕對無法擁有企業的控制權。例如，《企業國有資產交易監督管理辦法》第四條第(四)項中的“國有實際控制企業”就屬于國有股東擁有企業控制權的國有資本參股企業。因此，依據國有股東是否對企業擁有控制權，國有資本參股企業可以分為兩類：第一類是“國有實際控制企業”，即政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。第二類是國有股東沒有獲得企業控制權的國有資本參股企業。為了表述方便，本文將這類國有資本參股企業稱為“非控制型國有資本參股企業”。在下面的論述中，本文將分別對這兩類國有資本參股企業的監察對象進行討論。

(二)國有實際控制企業的監察對象范圍

在國有實際控制企業中，國有股東對企業具有實際的支配力，所以其運行狀態與國有獨資企業、國有控股企業并沒有本質區別。因此，對國有實際控制企業中監察對象的判斷可以參照適用《〈監察法〉 釋義》對國有獨資企業、國有控股企業的規定，具體可以分為以下幾類：

1.企業領導班子中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事，總經理、副總經理，黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等；

2.由國有股東委派的企業中層和基層管理人員，包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等；

3.由國有股東委派的在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員等。

(三)非控制型國有資本參股企業的監察對象范圍

1.“國有資產管理職責”標準的局限性

相對于國有獨資企業、國有控股企業和國有實際控制企業，非控制型國有資本參股企業的國有股東僅僅只是作為中小股東參與企業經營，因此只能向部分崗位委派公務人員。在《〈 監察法 〉 釋義》中，國有資本參股企業監察對象的識別標準為“對國有資產負有經營管理責任的人員”。本文認為，《〈 監察法 〉 釋義》以是否“對國有資產負有經營管理責任”(簡稱“國有資產管理職責”)作為監察對象范圍的識別標準值得商榷，理由如下：

第一，“國有資產管理職責”標準僅適用于競爭性國有資本參股企業監察對象的識別，而不適用于公益類或特殊功能類國有資本參股企業。國有投資主體向非控制型國有資本參股企業投資的目的主要有兩種：一是對一些效益較好的競爭性行業進行投資，增加國有資產收益。國有股東委派到這些公司的公務人員的主要職責是對公司的經營管理進行監督，避免國有資產流失，實現國有資產的保值增值。二是對一些公益類或特殊功能類的行業進行投資，實現提供公共服務、執行國家政策、推動技術創新等目的。國有股東是以戰略投資人的身份出現，其所委派的公務人員的主要職責是推行經濟政策和實施經濟戰略。例如，在負責杭紹臺城際鐵路運營的杭紹臺鐵路有限公司中，民營投資聯合體持有51%的股權，而國有股東的僅持有49%的股權。在杭紹臺高鐵建成通車后，如果將杭紹臺高鐵項目的定價權完全交給民營資本主導，可能會使沿線居民被迫承受壟斷性的高價。因此，國有股東委派到杭紹臺鐵路有限公司的公務人員最主要職責是確保該公司向當地居民提供物美價廉的鐵路交通服務，而不是國有資產的保值增值。如果對國有資本參股企業統一適用“國有資產管理職責”標準，可能會導致監察對象范圍的識別錯誤。

第二，“國有資產管理職責”標準僅適用于政府委派到國有資本參股企業中的公務人員，而不適用于黨組織委派到企業中的公務人員。前文已述，國有資本參股企業中存在兩種“公權力”的委托代理人。第一種是基于政府權力的委托代理關系而行使“公權力”的公務人員。第二種是基于執政黨權力的委托代理關系而行使“公權力”的公務人員。“國有資產管理職責”標準僅適用于政府基于國有股權的行使而委派的公務人員，而不適用于上級黨組織基于執政黨權力的行使而委派的公務人員。

2.“黨政權力委托授予”標準的優越性

鑒于“國有資產管理責任”標準的上述缺陷，本文建議用“黨政權力委托授予”標準代替“國有資產管理責任”標準。“黨政權力委托授予”標準是指以是否接受黨政機關對“公權力”的委托授予，并代表黨政機關在企業中行使權力作為國有資本參股企業監察對象的識別標準。本文提出此項建議的主要理由如下：

第一，“黨政權力委托授予”標準體現了國有資本參股企業監察對象的本質特征。依照《監察法》第三條的規定，是否行使“公權力”是識別監察對象的核心標準。“國有資產管理責任”標準只關注到了競爭性國有資本參股企業中監察對象的外部形式，無法體現監察對象的本質，容易造成認識上的混亂。無論是競爭性的國有資本參股企業的監察對象，還是公益類或特殊功能類國有資本參股企業的監察對象，其本質都是“公權力”的行使主體。之所以要將國有資本參股企業中的部分管理人員納入監察對象范圍，是因為他們是黨政機關在國有資本參股企業中的“代理人”。由于監察對象所行使的“公權力”來自黨政機關的委托授予，所以需要通過國家監察的方式對其“公權力”行使行為進行監督。以“黨政權力委托授予”標準作為監察對象范圍的識別標準能夠更準確地概括監察對象的本質特征，有利于監察對象范圍的準確識別。

第二，“黨政權力委托授予”標準能夠與刑事法律中的國家出資企業職務犯罪標準相銜接。最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》第六條第二款規定：“經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理工作的人員，應當認定為國家工作人員。因此，刑事法律對國家出資企業中“國家工作人員”的判斷依據為“經過負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定”。本文認為，“負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定”的過程實際上就是黨政機關將其在企業中的“公權力”委托授予給監察對象的過程。在實踐中，“負有管理、監督國有資產職責的組織”主要有兩類：第一類是代表人民政府履行出資人職責的機構，這類機構有權代表政府進行公權力的委托授予；第二類是國家出資企業的上級或本級企業黨委和黨政聯席會，這類組織有權代表黨組織進行執政黨權力的委托授予。因此，《國家出資企業職務犯罪意見》中的職務犯罪標準本質上就是“黨政權力的委托授予”標準，兩者能夠無縫銜接。

綜上，非控制型國有資本參股企業的監察對象應為接受黨政機關對“公權力”的委托授予并代表黨政機關在企業中行使權力的公務人員。非控制型國有資本參股企業的監察對象主要有兩類：一是經代表人民政府履行出資人職責的機構批準，或研究決定派駐或推薦到國有資本參股企業中任職的人員；二是經國有資本參股企業的上級或本級企業黨委和黨政聯席會批準，或研究決定派駐或推薦到國有資本參股企業中任職的人員。

五、對《監察法》及《〈 監察法 〉 釋義》的完善建議

(一)將《監察法》第十五條中的“國有企業”改為“國家出資企業”

“國有企業”有廣、狹二義。狹義的“國有企業”僅指全部資產歸國家(全民)所有的企業，《憲法》和《刑法》中的“國有企業”都是采狹義說。廣義的“國有企業”則是指“國家出資企業”，《監察法》第十五條第(三)項中的“國有企業”就是采廣義說。在實踐中，監察機關會依據《監察法》去理解“國有企業”的含義，而檢察機關、審判機關則會依據《憲法》和《刑法》去理解“國有企業”的含義。《監察法》與《憲法》和《刑法》對“國有企業”界定的差異可能會導致監察機關與檢察機關、審判機關的溝通障礙。正如前文所述，“國有企業”在我國并不是一個十分明晰的法律概念，極易引起理解的混亂。為了改變這種局面，我國的部分法律和司法解釋已經逐漸開始用“國家出資企業”的稱謂來代替“國有企業”。例如，《企業國有資產法》和《國家出資企業職務犯罪意見》均是如此。因此，本文建議將《監察法》第十五條第(三)項中的“國有企業”改為“國家出資企業”，以利于《監察法》與《憲法》《刑法》的銜接，避免理解上的偏差。

(二)以“黨政權力委托授予”標準代替“國有資產管理職責”標準

《〈 監察法 〉 釋義》在識別國有資本參股企業監察對象時所采取的“國資管理職責”標準在適用范圍上具有明顯的局限性，其不適用于對公益類或特殊功能類國有資本參股企業的監察對象和經黨組織委派的監察對象的識別。本文建議通過“黨政權力授予”標準來識別國有資本參股企業的監察對象，即監察對象的識別以是否接受黨政機關對“公權力”的委托授予，并代表黨政機關在企業中行使權力作為標準。因為，“黨政權力授予”的標準不僅能更準確地概括監察對象的本質特征，也有利于《監察法》與刑事法律的協調銜接。