政府審計與內部審計耦合聯動機制研究

□文/翁仕睿

（銅陵學院會計學院安徽·銅陵）

［提要］自2014年“審計全覆蓋”這一概念被國務院提出以來，審計工作便受到來自社會各界的廣泛關注。本文為推進審計的全覆蓋發展，對政府審計與內部審計如何做到“相符扶持”進行探索。針對實施審計全覆蓋背景下面臨的“攔路虎”，對政府審計與內部審計的關系進行研究，分析兩者聯動發展的必要性與可行性。最后引入耦合聯動效應，構建“棋盤式”政府審計與內部審計耦合聯動發展機制，制定具體實施路徑。

一、引言

審計全覆蓋顧名思義就是對對象、過程和方式的全覆蓋。國務院的相關文獻中要求切實做到審計的整理改進，加強審計組織領導，在改進自身的同時發揮出審計的保障和監督作用。審計監督作為黨和國家監督體系不可或缺的一部分，如何實行有效的監督是根本目的，嚴肅拒絕形式化、虛擬化的審計監督，嚴格遵循審計法的相關規定是審計監督的重要內容。實施審計全覆蓋將進一步完善我國的社會經濟治理。

另一方面，審計機關與人員也迎來了各種各樣問題。由于審計覆蓋范圍的不斷擴大，審計人員面臨的審計任務也越來越多，國家機關不但要追求審計監督“量”的完成，還要重視“質”的發展，那么審計資源如何進行合理有效的優化配置成為關注的焦點。而如今的時代是一個數據化、信息化的時代，從前的審計技術方法與審計體系已然不適用于時代的發展，審計技術與方法的更新換代更是刻不容緩。

二、審計全覆蓋下政府審計與內部審計“夢幻聯動”必然趨勢

（一）審計全覆蓋背景下的困境

1、審計范圍、領域擴展，業務數量與質量面臨雙重壓力。根據出臺的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，審計工作擴大了對審計領域、審計對象的審計覆蓋，并且要求對有關部門和單位進行定期審計，加大審計頻率，重大的問題需要開展跟蹤審計。但是，中國經濟社會的不斷發展與進步，資產、資源規模顯著增大，審計力量的增速卻遠遠不及社會進步的速度，還有部分審計人員的專業能力無法勝任時代的變遷，這更加提高了實現審計全覆蓋中審計目標的難度。

2、審計資源有限，相關配置相對落后。政府審計監督的對象多、范圍大、任務量多，但審計機關團隊滿足不了其發展需求。但是，想做到審計的全覆蓋，必須具有“高配”的審計團隊。審計隊伍的建設不僅在于審計人員的數量，還要求審計人員具有專業的知識儲備和能夠適應信息化時代的能力。

3、審計技術與審計方法滯后。長期以來，審計署高度重視審計信息化建設，曾指出“中國審計根本出路在于信息化”。而在當前審計事業發展的重要階段，傳統、單一的審計方法與審計現狀已經不能適應，落后的審計技術與審計方法會嚴重影響審計的效率，所以如何能夠在海量數據中一眼抓住重點，利用大數據平臺創新審計技術顯得格外迫切。目前，金審工程一期和二期已經順利完成，三期工程將在一期與二期的基礎上，在大數據時代的背景下，推進審計信息技術的持續發展與完善。審計技術必將迎來一場重大改革。

4、審計體制無法有效保證審計獨立性。目前，我國審計機關的領導體制主要具有以下特征：一是審計機關直接受本級政府行政首長領導；二是地方審計機關實行雙重領導體制，即同時受本級政府行政首長和上一級審計機關領導；三是地方審計機關的審計業務以上級審計機關領導為主。這種雙重領導體制在實際的工作中雖然有利于黨對審計機關的領導，密切各審計機關的關系，但是審計的獨立性在組織、人事以及經濟上得不到有效保障，并且受控于地方政府。

（二）政府審計與內部審計關系研究

1、區別。當前三大審計分別是國家審計、內部審計與社會審計。那么，有人會疑惑政府審計又是什么呢？政府審計其實通俗上來說就是國家審計。政府審計是由政府機關或者說是國家機關實施的審計，對財政收支等經濟活動進行監督與審查，并為此提供相關決策建議。與政府審計不同，內部審計是針對部門、單位而言，由部門、單位的內部審計單位或者內設的專業人員進行的審計，主要是為了對單位和部門進行有效的管理，并為管理者提供需要的信息。目前，內部審計多適用于企業發展，它對企業預防錯誤、改正弊端具有重要作用。所以，就審計主體與審計范圍兩者存在一定的區別。另外，政府審計機關龐大，具有強制性。一般來說，政府審計結果應當向社會公布，被審計單位必須積極配合。審計結束后，便依法處理問題。而內部審計受制于各層關系的制約，并且審計報告不對外公布，沒有辦法得到后續的保障。

2、聯系。（1）政府審計、內部審計和注冊會計師審計都是審計工作，三者屬于平行關系，構成我國的審計監督體系。（2）工作方法具有類似性。政府審計、內部審計和社會審計，它們都必須依據相同的法律指導與審計準則，盡管兩者側重點不盡相同，但是審計方法大體一致。（3）政府審計對內部審計具有指導與監督作用。根據我國相關審計法規定，審計機關要加強對內部審計的指導和引導，以監督為途徑推進內部審計的發展。政府審計結果往往被視為不可逾越的內部控制基準和內部審計的標準，對內部審計具有很強的指導性。（4）審計結果具有相互參考性。在《審計署關于內部審計工作的規定》中，規定審計機關在審計過程中對審計的成果與結果及時有效的利用。政府審計機關可以借鑒內部審計對內部控制體系評價的審計結果，以及內部審計機關審計結果的使用，參照內部審計工作中發現的問題去追蹤至審計的重點、難點等，促進兩者資源的合理利用。

（三）政府審計與內部審計聯動發展必然趨勢。隨著經濟發展，審計涉及的事項也越來越多，政府審計任務繁重且時間有限，做到審計全覆蓋具有一定難度。在人才問題上，政府審計與內部審計沒有達到充分的溝通，人才資源面臨著緊缺狀態。審計機關對內部審計結果也沒有得到充分的整合和利用。特別是內部審計的獨立性十分有限，那么審計質量得不到保證，問題得不到解決，審計的最終目標也就無法實現。盡管內部審計因其審查頻繁而缺乏監督，但是它在及時性和針對性方面具有獨特的優勢。基于上文對政府審計與內部審計的關系研究，我們能夠發現政府審計與內部審計是一種相輔相成、相互配合的互補關系。即通過政府審計對內部審計資源的整合和利用，有利于減少審計供不應求的問題，提高政府審計質量，構建相對較為完善的審計體制和機制。并且由于內部審計能夠更多地聯系企業的日常事務，政府審計人員可以通過內部審計對企業有更深入的了解和認識，從而提高審計速度與效率，較大程度地減少審計工作量。與此同時，針對政府審計制度在內部審計資源整合利用過程中發現的問題，國家可以進一步制定相應的法律，構建相對完善的審計制度機制。綜上，政府審計機關和內部審計部門可以通過整合審計資源，協調審計力量，共同努力，實現審計全覆蓋的目標。

三、政府審計與內部審計耦合聯動機制構建

（一）關于耦合聯動效應的解釋。耦合效應，也稱為互動效應或是聯動效應，是指人們將群體中的兩個或兩個以上的個體結合起來通過相互作用而彼此影響從而產生增力的現象。在一個群體中，個體之間存在耦合，耦合越緊密，聯動效應也就越大。本文參考耦合效應從政府審計與內部審計之間的關系入手，研究兩者合力發展的必然趨勢，以形成互利共贏的聯動機制，為解決審計全覆蓋背景下審計工作面臨的困境提供策略與路徑，提高審計監督的合力，。

（二）構建“棋局式”政府審計與內部審計耦合聯動機制。針對審計全覆蓋的現狀，降低審計壓力和提高審計效率迫在眉睫，由于政府審計不能獨立承擔全覆蓋的“包袱”，因此政府審計與內部審計的協同發展是大勢所趨。基于提高審計效率的需要，對國家審計機關與單位內部審計形成“棋盤式”的聯動發展機制，它的主要內容是將各級審計機關與范圍內各組織的內部審計工作交叉聯系，由點及面，面面俱到。但是，此處的交叉聯系不能等同于交叉審計，交叉聯系是讓政府審計帶領內部審計發展，察看并督促內部審計，同時內部審計利用其天然的優勢配合政府審計，以形成最大化的資源利用。

（三）實施路徑

1、建立協同的計劃溝通機制。目前，國家審計準則與內部審計準則對于這方面也有具體的規定與要求，但是關于政府審計機關與內部審計機構對于如何在政府審計與內部審計協同發展方面缺乏明確具體的規定，那么編制一套審計計劃溝通機制是實現審計目標的前提。第一，制定關于政府審計與內部審計協同發展的準則與規定，使審計的聯動能夠依據準則的規定進行有序地開展。第二，建立相互溝通機制，定期或不定期開展審計工作的溝通交流會，政府審計與內部審計機構負責人與審計人員相互學習，相互監督，并明確兩者之間的配合問題，充分利用溝通機制做到“無障礙溝通”，打好配合，提高審計效率。第三，政府審計機關通過網上留言、線下座談、業務交流等方式，不斷改進和指導內部審計工作，及時掌握內部審計的工作履行情況，并將改進方法及時反饋給有關審計部門。

2、建立完善的制度安排機制。完善的制度安排是有效審計的基礎。國家有關部門及時建立與完善相關的制度與體系，針對政府審計監督單位的內部審計的制定出審計指南與指導手冊，在促進國家審計與內部審計互利互助的過程中，還應制定審計內容、程序和方法的相關規章制度，實現兩者的協調。另外，審計工作的獎懲機制也是必不可少的。對于在審計工作中表現優秀，工作效率與質量完成突出的人員，應給予獎勵和表彰。對那些在工作中“摸魚”，拒不配合審計工作協同發展的人員，應依法交由政府審計或是內部審計有關協會追究責任。

3、建立有效的資源整合機制。實現對資源的整合是提高審計效率的重要手段，而審計的資源整合尤其以人力資源為主。政府審計與內部審計人員的專業技能各有千秋，卻也因此具有專業能力上的差異性。基于此，應建立政府審計與內部審計聯動發展的人才庫，招攬更多具有多面性專業技能的人才，增加人才的儲備量，并且幫助政府審計人員熟悉內部審計的工作性質與程序，同樣，內部審計人員也要明確自身職責，并積極有效地配合指導與監督工作。聯合審計領導干部績效，做到統一隊伍建設、統一方案、統一實施、統一反饋、統一監督，或者委托內部審計機構承擔部分分級授權的審計任務，有效利用內部審計權力。

4、建立健全的成果共享機制。審計成果包括審計過程中產生的審計信息、資料以及最后形成的審計報告，審計成果的共享是我們審計工作的重中之重。根據內部審計數據備案機制，審計機關對內部審計發現的問題、工作成果、整改情況等給予細化指導，定期向內部審計機關反饋內部審計結果和建議的應用情況，內部審計機關應及時向政府審計機關提交相關的審計報告，形成成果應用的“閉環”。在當今這個大數據時代，審計成果的共享也應該符合時代的潮流，可以迎合當今這個“互聯網+”的時代，組建審計信息平臺，對海量數據進行收集、分析和整理。同時，建立集成共享平臺，在平臺上不僅能夠實現審計成果的共享機制，還能提高審計效率。

5、整合各方力量，形成審計合力。探索建立以政府審計為主體、內部審計與社會各界力量相結合的聯合監督模式。利用“互聯網+”，以政府為號召力，召集各方優秀審計機構，緩解當前審計人力資源不足的問題。在這個經濟不斷發展的時代，審計的發展也應緊跟時代步伐，審計監督就顯得尤為重要。政府審計機關對內部審計工作的指導與監督是形成審計監督合力的關鍵，我們需要抓住重點，理性分析，并及時反饋。內部審計機關也積極配合，以形成最大強度的審計監督合力。