鄉(xiāng)村防返貧長效監(jiān)測預(yù)警與幫扶機(jī)制研究

□文/楊丹丹

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)陜西·西安）

［提要］2020年貴州省宣布剩余9個(gè)貧困縣退出貧困縣序列，就此脫貧攻堅(jiān)任務(wù)圓滿收官。成果來之不易，返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。因此，需要建立健全防返貧長效監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，并在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下將其與多組織響應(yīng)幫扶機(jī)制動(dòng)態(tài)銜接，為鄉(xiāng)村振興任務(wù)的圓滿完成打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、引言

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺到治國理政突出位置，不斷完善脫貧攻堅(jiān)制度和政策設(shè)計(jì)。“十四五”規(guī)劃提出實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，健全防止返貧長效監(jiān)測機(jī)制和多組織響應(yīng)幫扶機(jī)制，建立貧困地區(qū)低收入人口和不發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作，鞏固貧困脆弱地區(qū)已取得成果并提升其主動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造能力。自貴州省9個(gè)貧困縣宣布退出貧困縣序列，我們就已實(shí)現(xiàn)消除絕對貧困的偉大目標(biāo)，我國反貧困斗爭歷程成為世界反貧困的奇跡。但貧困問題復(fù)雜且系統(tǒng)，鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下貧困問題也面臨著新的困難和挑戰(zhàn)，尤其是避免已脫貧人口返貧是當(dāng)前工作的重中之重。因此，健全防返貧長效監(jiān)測預(yù)警與多組織響應(yīng)幫扶機(jī)制勢在必行。本文以縣域?yàn)榛締挝唬⒐娞?hào)平臺(tái)，以縣政府、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直行業(yè)部門等為責(zé)任主體，明確各責(zé)任主體的任務(wù)，構(gòu)建監(jiān)測與幫扶雙效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把已脫貧人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)降到最低，重點(diǎn)關(guān)注此雙效聯(lián)動(dòng)機(jī)制的動(dòng)態(tài)銜接設(shè)置。通過分析影響返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)的因素和風(fēng)險(xiǎn)，把維持已脫貧人群現(xiàn)有美好生活作為己任，基于監(jiān)測與幫扶機(jī)制，提出維持已脫貧地區(qū)現(xiàn)有美好生活的政策建議，以期從源頭上解決脫貧人口返貧問題。

二、返貧致貧現(xiàn)狀及致貧因素分析

（一）返貧致貧現(xiàn)狀。2016年我國返貧人口為68.4萬人，2017年為20.8萬人，2018年為5.8萬人，通過近十年的努力，我國返貧人數(shù)在逐漸趨于平緩，但致貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在。且返貧具有地區(qū)集中性，主要在自然資源匱乏、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、優(yōu)質(zhì)人才流出和生活條件困難的地區(qū)，如中西部地區(qū)一直是防返貧的主戰(zhàn)場。收入不穩(wěn)定、發(fā)展能力不足、因老因病因殘等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)因素與自然資源匱乏等外部風(fēng)險(xiǎn)因素都會(huì)引起致貧。2020年有近200萬脫貧人口存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，300萬邊緣人口存在致貧風(fēng)險(xiǎn)。所以，如何降低甚至根除致貧風(fēng)險(xiǎn)，防微杜漸，建立健全雙效動(dòng)態(tài)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困一去不復(fù)返，是當(dāng)前最值得研究的重點(diǎn)項(xiàng)目之一。必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義制度的絕對優(yōu)勢，盡力統(tǒng)籌政府力量和社會(huì)力量，推進(jìn)建立長效監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和多組織響應(yīng)幫扶機(jī)制的步伐。

（二）致貧返貧因素分析。導(dǎo)致返貧的原因多種多樣，只有抓住主要因素和主要環(huán)節(jié)，才能找到應(yīng)對返貧致貧的根本對策。所以，關(guān)鍵在于必須進(jìn)一步分析易致貧或新增致貧的因素。本研究結(jié)合文獻(xiàn)整理與實(shí)際觀察，認(rèn)為影響脫貧戶返貧致貧的主要因素包括兩類：因病因?yàn)?zāi)致貧和就業(yè)收入不穩(wěn)定。一是因病和因?yàn)?zāi)致貧。這是最普遍、最關(guān)鍵的致貧原因。因病因?yàn)?zāi)致貧與“兩不愁，三保障”不同，“兩不愁”目前已經(jīng)全民覆蓋，“三保障”屬于硬件設(shè)施，國家和政府也已經(jīng)出臺(tái)大量文件與政策。如國家提供的適齡兒童免費(fèi)義務(wù)教育，以及農(nóng)村合作醫(yī)療保障、慢性病救助與60歲以上老人養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋等政策，政策頒布、落實(shí)，為弱勢群體提供全方位、無死角的保障。但因病或因?yàn)?zāi)直接會(huì)讓本不富裕的家庭雪上加霜，尤其是慢性病和意外自然災(zāi)害，不但會(huì)減少家庭總收入，還增加了家庭負(fù)擔(dān)，因此因病因?yàn)?zāi)的因素必須引起防返貧研究者們的重視。二是就業(yè)收入不穩(wěn)定。這是最復(fù)雜、最難預(yù)見的返貧因素。“兩不愁三保障”實(shí)現(xiàn)后，已脫貧人口依然會(huì)由于勞動(dòng)能力不足和就業(yè)收入不穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致返貧。一個(gè)家庭是否有勞動(dòng)能力，是否有穩(wěn)定收入，不僅靠國家和政府政策，更多還是依賴于自我的勞動(dòng)能力。家庭總收入與居民主觀幸福感、主觀獲得感和主觀安全感密切相關(guān)，其影響因素種類繁多且復(fù)雜隨意。如上述因病和因?yàn)?zāi)，首先就會(huì)影響家庭總收入，導(dǎo)致其一夜回到解放前；其次若政府不主動(dòng)干預(yù)就會(huì)致使已脫戶返貧或者非貧戶致貧。因此，就業(yè)收入不穩(wěn)定影響眾多，必須加大對此方面的重視程度。

三、防返貧致貧機(jī)制基本設(shè)置

（一）防返貧長效監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的設(shè)立

1、防返貧長效監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的主體構(gòu)成。以縣域?yàn)閱挝?，長效機(jī)制主要由縣政府扶貧辦、監(jiān)測對象以及公眾平臺(tái)等主體構(gòu)成。縣政府扶貧辦是監(jiān)測機(jī)制的發(fā)出者和執(zhí)行者，更是整個(gè)機(jī)制的調(diào)度中心。監(jiān)測對象是機(jī)制的被執(zhí)行者，包括已脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶和易致貧邊緣戶。公眾平臺(tái)是整個(gè)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)，將我國目前已建立的扶貧數(shù)據(jù)庫錄入平臺(tái)，對已脫貧人口、脫貧不穩(wěn)定戶和易致貧邊緣人口進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測。目前，我國已完全具備了從技術(shù)層面輔助扶貧工作實(shí)踐，利用互聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)庫對被執(zhí)行者進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測。

2、防返貧長效監(jiān)測預(yù)警機(jī)制程序。政府在縣扶貧辦設(shè)立監(jiān)測平臺(tái)調(diào)度中心，將已脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶和易致貧邊緣戶數(shù)據(jù)納入公眾平臺(tái)，被執(zhí)行者可登錄平臺(tái)進(jìn)行自主申報(bào)，也可通過鄉(xiāng)村干部走訪排查、行業(yè)部門數(shù)據(jù)比對等方式，將收入低于正常標(biāo)準(zhǔn)和“兩不愁，三保障”有風(fēng)險(xiǎn)隱患的農(nóng)戶納入系統(tǒng)監(jiān)測，扶貧辦把公眾平臺(tái)監(jiān)測結(jié)果實(shí)時(shí)反饋給政府。當(dāng)監(jiān)測結(jié)果沒有達(dá)到正常標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，公眾平臺(tái)數(shù)據(jù)庫會(huì)發(fā)出預(yù)警警報(bào)，政府必須首要關(guān)注新出現(xiàn)的返貧現(xiàn)象和脫貧不穩(wěn)定的脫貧人口和邊緣人口，據(jù)此通過幫扶機(jī)制對返貧人口進(jìn)行分類管理，制定“一戶一策”幫扶計(jì)劃，快速高效助力重返貧困的人口擺脫困境。而當(dāng)監(jiān)測結(jié)果達(dá)到正常標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，公眾平臺(tái)要繼續(xù)對此類未出現(xiàn)返貧征兆和脫貧穩(wěn)定的人群進(jìn)行監(jiān)測，若5年之內(nèi)沒有發(fā)生再次返貧情況，可根據(jù)實(shí)際情況將此類人群退出監(jiān)測機(jī)制。

（二）防返貧多組織響應(yīng)幫扶機(jī)制的設(shè)立。建立一個(gè)多組織響應(yīng)的幫扶機(jī)制。以縣政府、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織和縣直行業(yè)部門為責(zé)任主體，縣政府為平臺(tái)調(diào)度中心，建立一支高素質(zhì)、高效率、高執(zhí)行力的隊(duì)伍。與防返貧長效監(jiān)測預(yù)警機(jī)制相銜接，利用公眾平臺(tái)預(yù)警反饋信息，當(dāng)公眾遇到困難和問題，可以直接登錄上述公眾平臺(tái)，據(jù)實(shí)填寫個(gè)人相關(guān)信息和幫扶需求，將照片實(shí)時(shí)上傳提交至上述幫扶監(jiān)測平臺(tái)。然后，平臺(tái)調(diào)度中心立即開展核查事實(shí)程序，把公眾信息反饋給相關(guān)部門和基層組織，再根據(jù)國家監(jiān)測的正常標(biāo)準(zhǔn)，按照“一算收入、二核支出、三看家庭實(shí)際情況、四評議、五公示”的程序進(jìn)行實(shí)地實(shí)施核查，分析公眾存在的返貧因素與致貧風(fēng)險(xiǎn)。對符合條件的確定為重點(diǎn)監(jiān)測對象，錄入上述公眾平臺(tái)數(shù)據(jù)庫，并實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，動(dòng)態(tài)跟蹤管理。此后針對重點(diǎn)監(jiān)測對象，平臺(tái)調(diào)度中心再將信息數(shù)據(jù)傳至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直行業(yè)部門，讓其精準(zhǔn)分析返貧致貧原因。進(jìn)而進(jìn)行分類管理、因戶置策，逐級建立幫扶工作臺(tái)賬，制定“一戶一策”幫扶計(jì)劃，有針對性地對接落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶持、穩(wěn)崗就業(yè)、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、防返貧保險(xiǎn)、行業(yè)政策及社會(huì)幫扶、扶志扶智等幫扶機(jī)制。通過此一系列嚴(yán)密的機(jī)制與程序，可及時(shí)清除返貧因素與致貧風(fēng)險(xiǎn)，保障脫貧不穩(wěn)定戶不返貧，邊緣戶易致貧戶不致貧。

1、產(chǎn)業(yè)幫扶。產(chǎn)業(yè)幫扶是政府利用發(fā)展貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)，通過創(chuàng)新發(fā)展本地化就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，使監(jiān)測對象從此發(fā)展中受益的一種幫扶手段。首先，需集中力量發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，精準(zhǔn)掌握當(dāng)?shù)氐莫?dú)特資源和特色產(chǎn)業(yè)，樹立品牌意識(shí)，抓優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，將其做大做強(qiáng)。其次，創(chuàng)新組織模式，提升產(chǎn)業(yè)組織對監(jiān)測對象的帶動(dòng)能力。發(fā)揮組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，從內(nèi)部向外部發(fā)展，帶動(dòng)貧困地區(qū)各類資源，扶持和培育當(dāng)?shù)匦滦徒M織經(jīng)營主體，增強(qiáng)其與市場的對接能力，確保監(jiān)測對象能得到產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果。最后，優(yōu)化貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)幫扶上要制定長遠(yuǎn)目標(biāo)，緊抓長遠(yuǎn)規(guī)劃，密切關(guān)注綠色產(chǎn)業(yè)、高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生態(tài)之間的利益矛盾。

2、消費(fèi)扶貧幫扶。消費(fèi)扶貧幫扶是通過組織性、規(guī)模性、持續(xù)性的定向銷售幫扶，打通銷售渠道，帶動(dòng)有生產(chǎn)能力但缺少銷售渠道的地區(qū)發(fā)展，如直播帶貨。一方面政府整合消費(fèi)資源，收集消費(fèi)需求，組織黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等各方扶貧力量，購買困難地區(qū)，特別是重點(diǎn)監(jiān)測對象所處地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品，確保產(chǎn)銷對接，切實(shí)解決產(chǎn)品銷路狹窄、銷售阻滯、增產(chǎn)不增收的問題；另一方面對于具有特色旅游優(yōu)勢資源的監(jiān)測區(qū)域，也可通過打造特色鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)文化等手段，幫助脫貧脆弱地區(qū)增收致富。

3、就業(yè)幫扶。就業(yè)幫扶是監(jiān)測對象有勞動(dòng)能力但缺乏勞動(dòng)技能，通過提升勞動(dòng)能力與質(zhì)量，開展新知識(shí)新技能培訓(xùn)和就業(yè)技能培訓(xùn)等方式提升勞動(dòng)能力，增強(qiáng)監(jiān)測對象可持續(xù)發(fā)展的幫扶方式。在當(dāng)代“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用與大數(shù)據(jù)廣泛使用背景下，政府就業(yè)幫扶應(yīng)重點(diǎn)突出互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)等知識(shí)培訓(xùn)，支持重點(diǎn)監(jiān)測對象依靠互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)與大數(shù)據(jù)思維對接市場，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)建健康保障、在線教育等信息。統(tǒng)籌整合當(dāng)?shù)胤鲐毣A(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目與公益項(xiàng)目的人力資源需求，有目的性地提供特定崗位勞動(dòng)技能培訓(xùn)，優(yōu)先幫扶重點(diǎn)監(jiān)測對象就業(yè)創(chuàng)收。

4、綜合社會(huì)保障政策幫扶。首先，對于特殊困難監(jiān)測對象的幫扶，要將低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助等綜合社會(huì)保障政策持續(xù)落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。尤其是喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘等監(jiān)測對象，要確保政策力度不減少。其次，要重視教育在長效脫貧機(jī)制中的關(guān)鍵地位。教育是穩(wěn)固長效脫貧的重要保障，貧困地區(qū)要保證將基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育結(jié)合起來，阻斷返貧代際間遺傳的可能性。最后，要健全農(nóng)村醫(yī)療保障制度，增大貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入力度，確保基本醫(yī)療保險(xiǎn)、重大疾病保險(xiǎn)等制度的有效銜接，確保公共醫(yī)療服務(wù)均等化，有效避免監(jiān)測對象因病返貧。

5、“扶智”和“扶志”相結(jié)合。簡而言之，就是群眾自我發(fā)展能力提升的幫扶過程。在鞏固脫貧攻堅(jiān)工作中，要想實(shí)現(xiàn)長久穩(wěn)定性脫貧，監(jiān)測對象是否有創(chuàng)收能力，最主要的還是取決于監(jiān)測對象自身的勞動(dòng)能力。勞動(dòng)能力提升程序指政府堅(jiān)持“扶智”和“扶志”相結(jié)合的幫扶措施，提升監(jiān)測對象內(nèi)部轉(zhuǎn)化動(dòng)力，使其具有自我積累和可持續(xù)發(fā)展能力。積極鼓勵(lì)和大力引導(dǎo)監(jiān)測對象樹立新時(shí)代新思想、新面貌的目標(biāo)。政府在貧困地區(qū)極力開展教育工作，大力宣傳新時(shí)代“自力更生、自強(qiáng)不息”新思想，引導(dǎo)監(jiān)測對象摒棄“因循守舊和故步自封”舊思想，完成從“要我脫貧”到“我要致富”的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)論與討論

綜上，本文指出防返貧長效監(jiān)測預(yù)警與多組織響應(yīng)幫扶機(jī)制不是一成不變的機(jī)制，而是一個(gè)實(shí)時(shí)變化的系統(tǒng)。從實(shí)施監(jiān)測預(yù)警到入戶精準(zhǔn)幫扶是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問題到解決問題過程，在這個(gè)機(jī)制中的每一個(gè)主體都不可替代。在機(jī)制運(yùn)行過程中要特別注意兩點(diǎn)：一是基礎(chǔ)要打好。基層組織就是扶貧攻堅(jiān)的最底層基石，是與人民群眾密切接觸的最后一道防線，必須將監(jiān)測預(yù)警的信息數(shù)據(jù)與基層組織的幫扶執(zhí)行落實(shí)到村與戶，提升基層組織在防返貧阻斷與幫扶機(jī)制運(yùn)行中的地位，重視其可與監(jiān)測對象面對面交流的重大作用。二是工作要落實(shí)。在多組織響應(yīng)的幫扶機(jī)制過程中，要厘清各主體的責(zé)任邊界，形成防返貧幫扶機(jī)制運(yùn)行的各主體責(zé)任清單，將工作責(zé)任落到實(shí)處，避免多層級的信息傳遞導(dǎo)致信息失真，工作落實(shí)演變?yōu)楦髦黧w之間互相推諉責(zé)任、扯皮等現(xiàn)象。

步入2021年，我國脫貧攻堅(jiān)事業(yè)也迎來鞏固脫貧成果的新階段——鄉(xiāng)村振興?；诖?，本文提出了一個(gè)新的扶貧視角，即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的“監(jiān)測預(yù)警→響應(yīng)幫扶→動(dòng)態(tài)銜接→再次監(jiān)測”。在監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)發(fā)出預(yù)警，顯露出一系列問題后，政府不僅要響應(yīng)幫扶，還需要對多組織響應(yīng)幫扶機(jī)制的完成效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)評估，繼而再次回歸到穩(wěn)固脫貧的監(jiān)測機(jī)制中來，這就是防返貧長效監(jiān)測預(yù)警與多組織響應(yīng)幫扶機(jī)制動(dòng)態(tài)銜接的機(jī)制流程。這兩個(gè)機(jī)制銜接的對象不是被監(jiān)測者，而是長效機(jī)制的整體大運(yùn)轉(zhuǎn)。在防返貧的過程中，這兩個(gè)機(jī)制不是相互割裂的，而是持續(xù)銜接的一個(gè)閉環(huán)，一旦監(jiān)測機(jī)制預(yù)警，幫扶機(jī)制就必須響應(yīng)，因此“動(dòng)態(tài)銜接”便是二次檢驗(yàn)、評估此監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和精準(zhǔn)幫扶機(jī)制效果的檢驗(yàn)石?！霸俅伪O(jiān)測”是為了確保監(jiān)測預(yù)警與精準(zhǔn)幫扶的成效經(jīng)得起檢驗(yàn)，保證貧困戶進(jìn)入穩(wěn)固脫貧狀態(tài)。監(jiān)測與幫扶有效銜接機(jī)制的生命力就在于實(shí)時(shí)更新。發(fā)現(xiàn)問題只是此機(jī)制的起點(diǎn)，而在整個(gè)穩(wěn)固脫貧長效運(yùn)行機(jī)制過程中，“監(jiān)測預(yù)警→響應(yīng)幫扶→動(dòng)態(tài)銜接→再次監(jiān)測”的過程是不斷迭代升級、提檔更新的，舊的風(fēng)險(xiǎn)因素已經(jīng)被扼殺，新的問題也可能會(huì)隨時(shí)出現(xiàn)，動(dòng)態(tài)銜接機(jī)制必然需要在持續(xù)循環(huán)迭代的過程中建立起對舊問題的敏銳嗅覺，不斷提升監(jiān)測機(jī)制與幫扶機(jī)制的運(yùn)行效率，避免同一問題反復(fù)出現(xiàn)。