民營企業破產重整的問題探究

肖玉龍 江西省金融資產管理股份有限公司

由于立法不完善，特別是對行政人員法律地位的立法不明確，相關制度如行政人員選任制度、監督制度等存在一些不足，影響了司法實踐的效率。從理論出發，結合地方實踐對企業破產管理人的準確定位進行分析探討，以期進一步健全完善我國的破產管理人制度。

一、民營企業破產重整的重要意義

（一）促進民營企業可恢復性

從判斷破產重整價值的“經營價值理論”（1）來看，破產重整可以平衡各方的利益和損失，達到民企的可持續經營，力求通過重整達到共贏局面，從而避免“零和博弈”的怪圈。另外，從社會整體利益角度來看，破產重整不僅立足于利益相關方的營運價值考慮，而且從國家宏觀層面來看，企業作為市場經濟的活躍因子，經濟社會的穩定及可持續發展都有賴于民營企業通過破產重整來維護利益平衡，從而促進社會整體效益。

（二）彌補破產清算和破產和解在制度方面的缺陷

破產重整作為企業發展和經營實踐的產物，在企業破產制度中占有重要地位，與破產和解、破產清算一起構成現代企業破產法的三大組成部分。通過運用民企破產重整制度，可以挽救深陷債務危機的企業，并通過救濟措施從而恢復企業運營進而實現企業和市場價值最大化，這也是解決僵尸企業出清的有效途徑。相較于破產清算及破產和解，破產重整對于優化要素市場結構、挽救瀕危債務人以及實現企業重生與社會價值間的動態平衡。

二、民營企業破產重整的問題

（一）管理人選任制度問題

第一，名冊制度缺乏動態管理。由于種種原因，管理人入選花名冊后，法院并未建立相應的考核、處罰、除名、改選等制度，導致管理人花名冊多年未調整變更，使得在冊的管理人缺乏競爭意識，不利于其更好地履行職能。第二，選任方式不夠靈活。比如通過隨機搖號方式選任管理人，看似公平，避免了恣意指定，但有時無法保證選任的管理人業務能力、專業水平能夠勝任破產案件的工作。實踐中，由于部分執轉破案件收益不高，低于破產管理人辦理其他業務的收益，隨機搖號還會出現管理人被選中卻怠于履職或者辭職的現象，使法院破產案件的審理工作陷入被動境地。

（二）管理人的履職面臨的困境

第一，在實踐中，選擇行政人員的方法仍然由法院主導。這種方式雖然可以在一定程度上提高破產程序的效率，但可能會使管理人失去獨立性和中立性，也可能損害債務人、債權人、企業職工等主體的合法利益。第二，履行職責受阻。破產案件牽涉關系眾多、矛盾復雜，管理人必須協調債權人、債務人、職工等各主體利益訴求。為妥善解決破產中遇到的各類問題，還需要同市場監管、稅務、社保等部門溝通協調。由于管理人僅僅是法院通過法定程序指定的社會中介機構和個人，并非法定的國家機關，管理人在破產事務的處理過程中，經常面臨調查權受到限制的尷尬局面，難以順利地履行法定職責。例如，管理人在無權向銀行申請查詢債務人的銀行賬戶的情況下，盡管可以通過法院開具的調查令解決，但是實踐中有的管理人即使持有調查令仍然會遭到拒絕或者敷衍了事。

（三）缺乏健全的職能監督機制

經理履職監督應包括失職的主體、內容和責任。關于監督主體，如前所述，法院是我國立法和司法實踐中最關鍵的監督主體。可是，法院的主要功能是審判案件，如何能夠在整個破產案件過程中對管理人實施事無巨細的全面監督？譬如在管理人的更換制度方面，現行《企業破產法》雖然規定了一定情形下破產管理人可以依法更換，但是被更換的管理人報酬如何確定，應如何交接，拒不配合交接的法律后果為何，都沒有具體的法律、司法解釋規定。此外，在管理人的追責問題上，法院也因缺乏具體明確的依據及操作規范而受到非議。

（四）缺乏完善的破產重整信息披露制度

信息披露制度在民營企業破產重整全過程中發揮著重要作用，有助于規避利益相關者的信息壁壘，降低決策失誤和溝通失敗帶來的成本。根據信息不對稱理論，由于信息獲取的不對稱容易導致破產重整中利害相關人在信息地位上的失衡。目前破產重整中的信息披露制度在立法和實踐操作中存在諸多問題，諸如信息披露義務主體受限、信息披露的滯后性和局限性等。另外，信息披露的具體內容程度存在法律規制不足以及信息披露的保障機制乏力。

三、民營企業破產重整措施

（一）完善管理人選任制度

一是，當選主體。破產是為了保證債務人的剩余資產能夠通過特定的程序公平分配給全體債權人，從而保證全體債權人的利益。我國現行法律制度仍然明確采用法院主導的模式選擇行政人員。這種做法雖然能夠在一定程度上提升破產程序的效率，但是有可能影響到破產程序的公平公正。建議將破產管理人的選任權、主導權賦予債權人會議，這樣做更符合立法根本。二是，選任程序上。若采取債權人會議選任，考慮到從法院受理破產申請到債權人會議選任破產管理人有一段時間間隔，其間可能出現因無人管理導致全體債權人合法利益被侵犯的情況，建議先由部分債權人選任臨時管理人，待第一次債權人會議召開之后再確定是追認還是另行選任管理人。當然，為了盡可能保障各方面的合法權益，也有必要對債權人會議的選任進行監督。建議針對債權人選任程序設計進行監督：首先，由法院編制并提前公布管理人名冊。進入破產公告后，債權人應從法院編制的管理人名冊中選擇臨時管理人，由該臨時管理人對破產財產進行管理和處置。其次，第一次債權人會議召開期間，由第一次債權人會議確定正式的管理人。該正式管理人可以是臨時管理人也可以是重新選任的管理人。一旦選定，必須在指定期限內將名單提交法院進行審查，同時告知債務人。最后，若債務人對該結果有異議的，應在一定期限內向法院提出，由法院作出裁定。若第一次債權人會議選出的管理人未通過的，債權人會議需要按照上述程序再次選任管理人。為了防止因出現多次否決的情況影響破產程序的效率，債權人會議選任不能超過兩次，否則由法院直接指定。三是，選任方式上，建議適當采取跨區域選任模式。管理人選任的地域限制問題一直被許多中介機構和個人所詬病，認為其降低了管理人市場的流動性，所以可以考慮跨區域選任。特別是針對某些大型企業、疑難復雜的破產案件，除了跨地區選任外地管理人外，還可以在復雜破產案件中匯聚多方力量，選任聯合管理人。當然，除了債權人選任外，特殊情況下也可以由法院強制指定或者債務人選任，比如預重整程序。預重整程序中，為順利達成重整計劃，債務人企業與債權人談判過程中往往會聘請財會、律師等專業人員參與協商談判。這些專業人員能提早介入企業重整，參與整個談判過程，對于債務人現狀、債務人與各債權人的利益訴求也都比較了解，因此在正式破產重整階段中他們是最適合的管理人人選。反之，若正式進入重整程序后，法院依照《企業破產法》的規定重新指定或者更換管理人，不利于調動債權人和債務人企業參與重整的積極性，降低預重整程序的效率，與預重整制度建立的目的背道而馳。所以從提升重整效率，節省時間金錢成本，最大限度地實現當事人的重整利益角度來看，在預重整階段，也可以適當考慮由債務人選定管理人并經債權人確認的方式進行。

（二）建立和完善破產重整的相關法律法規

民營企業破產需要兼顧重組法治化和市場化，追求法律效果和社會效果的統一，從根本上促進民營企業提質增效、轉型升級。世界上關于企業破產重整的立法模式主要有三種，一是美國破產法中規定破產重整的內容；二是英國和我國臺灣地區在公司法中規定重整內容；三是日本獨立的破產重整法。具體到我國企業破產重整立法層面，可以采取以下模式：一是在破產法等法律層面，亟須修改企業破產法關于破產重整的相關規定，對破產重整的適用條件等具體內容進行制度完善。二是修改有關企業破產重整的法規和部門規章。例如，通過修改征信管理條例的相關規定，可以在一定程度上解決企業破產重整信用修復。三是在法律法規層面落實破產重整黑名單制度。2019 年最高法院通過修訂《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》，對破產失信被執行人進行規范。為進一步規范破產重整制度，可以在法律法規層面擴大黑名單制度的適用范圍，進而補足破產重整的整個制度架構。

（三）完善破產重整信息披露制度

破產重整需要平衡債務人、債權人和社會價值。遵循利益平衡原則，可以在破產重整信息披露中建立調查和公開詢問的保障機制。具體而言，擴大信息披露的義務主體范圍，將債務人、管理人范疇擴展至出資人和重組方；明確信息披露的具體內容范疇，區分主動披露的信息與強制披露的信息，達到均衡利益的要求；關于信息披露的程度問題，根據重整期間的差異，在法律上對義務人披露信息的時間做出調整和區別對待，從而體現信息披露的時效性。在信息披露形式上采取靈活多樣的方式，可以依據法律規定或者公司章程采取電子化披露方式；進一步完善信息披露義務主體的懲戒制度，通過借鑒日本破產法的規定設立拒絕披露重要信息罪和德國破產法的規定設置強制披露信息義務；同時，在民營企業破產重整中還要適當設置信息披露的保密措施，諸如內幕交易禁止制度。

（四）建立和完善破產管理人的報酬機制

管理人參與破產程序后，其權限是在公平清償的前提下，公平清理債權債務，實現債權人利益最大化。因此，理論上，管理人的報酬應由最終受益人即債權人決定。但依據我國現行《企業破產法》及司法解釋的規定，法院是管理人報酬的確定主體。可見，破產管理人報酬的確定，與提供服務和接受服務的主體并不相干，明顯存在缺陷。這里可以借鑒信托破產制度下的相關規定。破產信托制度下，管理人的報酬是由受托人即管理人和受益人即債權人雙方依據破產管理的市場行情和服務質量協商確定的。譬如，在重整程序的持續經營中，若管理人的管理活動為債務人創造了較高的經濟效益，債權人會議可以通過管理人報酬方案的補充決議，對管理人進行適當獎勵，這樣的做法能大大提高管理人工作的積極性。

（五）最大化發揮府院聯動機制作用

政府與醫院的聯動機制雖然不是破產法律規范，但其功能也直接影響到民營企業破產處置的有效性。在破產程序中，很多工作如解封、土地流轉、職工安置等事項需要政府的支持和解決。政府應當充分發揮社會管理職能，積極主動的做好困境民營企業的支撐桿，在需要政府支持和協調時“不缺位”，同時也不“越位”過多的干涉企業的生產經營。尤其是在民營企業破產案件中投資人引入時，政府應當發揮平臺優勢，給予投資人投資優惠及信心，這將成為民營企業重整成功的強大助力。

（六）加強破產管理人的外部監督力度

如上所述，筆者認為破產債權人應被賦予更多的決策權和參與權，管理人的外部監督主體應從法院轉移到債權人。但是考慮到破產案件關乎職工的安置、費用的清償等諸多可能涉及公共利益的事項，若僅以債權人為主要監督主體，可能會損害其他相關主體利益，甚至危害到社會的和諧穩定。對此可以考慮設置專門監督機構進行監督。建議可參照美國聯邦托管人制度，由托管人專門負責監督私人破產托管人和對破產案件進行行政管理。建立司法行政監督機構，一方面可以對管理人的行為進行監督，另一方面便于法院從破產監督工作中脫身，更好地保證破產程序的公正與高效。

四、結束語

困境企業通過破產程序重生或退出是必然趨勢。隨著我國破產管理的進一步深化，需要轉變破產理念的轉變，破產立法的完善，以及民營企業管理的規范化，破產法助力民營企業發展的作用將會進一步釋放。