PPP模式下土地儲備融資的變革與創新

臧莉 江蘇鹽城市地產交易所

一、PPP模式概述

PPP模式是指政府和社會資本相互合作的一種新型模式，在很多大型工程項目建設過程中，政府部門和社會資本之間的合作具有合作性特點，在工程項目建設全過程中，政府部門和社會資本應積極參與，保障工程項目建設的透明性、公開化，促使社會資本有效應用到大型工程項目建設全過程中，可以使社會資本和政府部門都獲得相應的收益。PPP模式作為一種新型的融資方式，使得企業可以更好地參與當地政府的基礎設施建設項目，在這種模式下可以為企業帶來更多的市場機會和利潤，所以共贏是PPP模式的最大特點[1]。企業參加社會公共基礎設施的項目競標，政府部門選擇合適的企業，然后雙方達成合作，簽訂特許權協議；然后社會企業按照合作約定開展項目，這就是PPP模式中的常見結構。在這種模式下，政府部門需要和金融機構進行項目溝通然后達成合作，但是這個合作并不是金融機構將資金直接給政府部門，而是要求金融機構將資金給予那些已經中標的公司，這樣就可以保證PPP模式合作下的企業在實施項目時可以有充足資金，不需要企業自己尋找資金支持，這就是PPP模式下的融資形式。PPP模式本質就是政府部門簡政放權，將一些基礎設施的經營等權利交給合適企業，這樣就可以使基礎設施建設更加快速的發展。

二、PPP模式下土地儲備融資變革的重要性

（一）有效解決政府資金問題

面對發展迅速的現代社會，社會各層面的基礎設施建設需求也越來越大，雖然各部門每年已經投入了大量的人力物力，但依然無法滿足基礎設施的缺口，各地政府部門大多也會出現資金問題，土地儲備結構已成為很多地方政府融資的主要平臺之一，但土地儲備融資過程中，存在渠道單一、運行風險等問題，直接影響著地方政府融資活動的有序開展，從根本上改善過分依賴銀行貸款的問題，加快和社會資本之間的合作，實現土地儲備融資活動的有序開展。目前，很多土地融資項目前期開發資金普遍來源于銀行貸款，土地儲備管理機構通過借新換舊的方式，或者財政部門通過出讓成本返還資金，確保年度土地儲備資金的平衡性，并不斷擴大土地儲備融資規模，保障土地儲備前期工作有充足的資金作為支持，改善城市基礎設施建設中資金投入不足的問題。另外，在土地儲備融資工作過程中，普遍存在融資方式單一的現象，都從很多銀行進行信用貸款，通過實行這種方式完成項目建設滯后，會帶來很多利息，導致政府還債壓力越來越大。因此，通過實行PPP模式，資金既能夠從銀行信貸系統獲得，又通過招標企業投入資金，從根本上解決政府實施項目的資金問題，并為基礎設施項目建設活動的高效開展提供基礎保障。

（二）加強了項目建設的速度和質量

現階段，銀行貸款是土地儲備融資的重要方式之一，但土地儲備融資方式相對單一，在實際融資工作中仍存在很多問題，直接影響著地方政府融資活動的高效開展。土地儲備貸款在內的地方償還高峰期已到來，地方政府部門已認識到快速推行PPP模式的重要性，這種教學模式是政府部門和私人組織進行有效合作的關鍵方式，為土地儲備融資活動的變革和創新提供大力支持。在實施PPP模式下，項目建設和經營普遍由被招標企業進行，其主要目的是獲取更多的效益，促進企業的快速經營，但一般項目建設速度越快，使用時間會越少，項目成果能夠無須等待很多時間就能夠投入使用。另外，項目質量是影響項目經營效益的直接因素，高質量的項目有利于提升項目的市場競爭實力，加強了項目建設的速度和質量。

（三）降低了各方風險

在土地儲備融資過程中，通過實施PPP模式有效解決了政府部門的融資問題，降低了銀行信貸還債的各方風險，PPP模式的關鍵是政府部門和企業進行有效合作，確保企業在運營過程中具有獨特性的經營方式，這種方式涉及管理、運作等各個方面，在和政府部門進行合作的過程中，可以將經營模式融入合作全過程中，提升土地儲備融資工作的整體效率[2]。并且，在合作過程中，合作雙方經營風險需要共同承擔，從而降低政府部門因項目施工延誤帶來的各項風險。

三、PPP模式下土地儲備融資的變革與創新

（一）系統規劃項目實施方案

政府部門應針對興建項目的實際情況建立系統、完善的項目實施方案，明確各方需要承擔的義務，這種方式的實施有利于明確雙方自身的工作范圍，為各方的有效合作提供支持。首先，政府部門還需要建立完善的合作制度，根據項目建設實際情況規范合作、風險承擔，充分發揮出政府部門在項目建設中的指導作用，合理組織工作、分配資產，有效處理各項風險問題。首先，規范合作管理辦法，同時政府部門應明確規范標準合同范本，保證合同內容完整。其次，建立完善的風險分擔制度。相關部門應根據項目實際情況，在政府部門和私人組織之間建立風險分擔制度，保障這一制度的全面落實，為實現PPP項目的“多贏”提供基礎保障。最后，建立健全監督防控制度。政府部門需要全面分析和研究項目在建設和運營過程可能存在的各種風險，并針對風險進行有效論證、方法，將其融入合同設計內容中，以此建立完善的風險防范制度，形成獨立、透明、專業的PPP項目監督管理體系，并由政府監督管理部門、投資人員、社會公眾、專家等共同參與。另外，相關部門應做好合作推出工作，積極探索PPP項目的推出路徑，還需要加強對接管公眾的重視，有效做好投資回收、資產處理等各項工作，確保項目建設的持續性、穩定性。

（二）減少不必要環節，提高工作效率

在PPP模式下，土地儲備融資機構開展項目建設活動中，需要向與之合作的企業提供大力幫助，規避其中不必要的工作流程、審批內容，為企業開展相關工作提供有效的信息作為支持，有助于加快辦理項目實施相關部門的手續，減少手續辦理時間，有效維護合作企業的合法權益，在瞬息萬變的行業市場內保證企業的公平性。面對這樣的問題，各地政府部門就需要建立有針對性的機構和組織，處理解決PPP模式下土地儲備融資出現的問題。例如，各地各級國土部門需要在這種合作模式中為社會資本企業提供需要的信息和各種有利資源，協助社會資本企業辦理相關手續，推進并簡化相關流程，提高效率，切實維護社會資本的權益，營造出公平競爭的投資環境。相關財政部門需要轉變工作思路，為PPP項目提供長期可靠的財政規劃，在整個項目的運營實施過程中提供高質量的預算管理。

（三）拓展融資方式

在土地儲備融資變革和創新過程中，需要拓寬思路，尋找更多的高效融資方式。首先可以引入社會資本，并讓其直接參與土地儲備項目。提供投資的社會組織需要依據土地儲備規劃等相關規定，把計劃投資的土地儲備項目上報給所在地的土地資源管理部門，項目申報審批通過后，投資機構需要主動將資金投入到土地后續的建設工作中，這樣才可以獲得相應的資金收益。其次，土地儲備部門可以根據項目情況，發行收益債券。收益債券是指，在土地儲備項目的融資中，將已經在土地收儲體系里的土地作為發行債券的主體，這樣就可以更加方便快速地籌集到大量資金，從而可以更好地開展土地開發，保障土地出讓金的收入，這些項目都具備一定的償還能力，能夠將社會資本投向收益穩定、風險低的土地儲備項目中，確保投資者收益的穩定性。最后，建立土地儲備基金。在新時期的發展中，地方政府舉債主要是土地儲備融資，這不僅是土地財政的基礎內容，還是地方債的關鍵內容，面對這種情況，政府部門可以通過建立土地儲備基金的方式來解決。政府部門可以將土地儲備后所帶來的增值資金用來還款，這樣基金類公司可以利用自己的優勢，為土地儲備籌集大量的資金，同時吸引更多的企業參與到項目中。并且利用這個方式可以消除部分不法金融機構利用土地儲備項目套取銀行信貸的問題。

（四）加強項目實施過程中的各監管力度

在PPP模式下，政府部門通過和企業之間的合作，共同針對某一項目進行經營，政府部門和企業各自的任務有所不同，雙方為了更好地履行自身的義務，必須盡最大努力做好各項工作，這種合作模式有助于項目建設工作的有序實施，確保雙方得到自身想要的結果[3]。另外，企業在項目施工過程中，會出現很多問題，政府部門應針對施工全過程進行監督、管理，確保項目結果在施工結束后投入使用。

四、結語

綜上所述，PPP模式屬于新型合作方式，這種融資方式已得到社會各個領域的廣泛青睞，并受到了很多國家的好評。PPP模式仍保留傳統模式中的合理成分，并增添了很多新的項目實施內容，能夠針對政府部門面臨的融資風險、困難等問題進行有效解決，進而為土地儲備機構解決項目融資問題提供支持。