事業單位內部控制基本理論分析

閆沁

事業單位，具有服務性、公益性、知識密集性特征。長期以來事業單位管理體制中存在的最突出問題，主要表現為以下幾個方面：政事不清;缺乏科學、嚴格的激勵與約束機制;體制僵化、忽視市場作用;法制不健全。目前我國的事業單位的運行現狀已無法滿足中國市場經濟的需要，制約了經濟的發展。

事業單位是指主要從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會公益組織，是國家為了實現社會公益這一目標，利用國有資產舉辦的，致力于提高社會公共服務水平和質量的組織機構。事業單位與行政單位相比最大的區別在于行政單位代表國家行使行政職權，對各項行政事務進行組織管理，而事業單位是為了社會公益目的開展業務活動。與企業相比事業單位的資金來源具有無償性，資金使用具有強約束性并且不以營利為目的。

一、事業單位內部控制

事業單位為達到控制目的，通過制定相關制度、執行程序和實施措施等，對經濟活動的風險進行防范和管控，其中經濟活動主要涉及預算、采購、收支、工程、資產與合同六大業務。內部控制可以通過建立完善的制度和程序來預防工作失誤和違規違紀問題的發生，提高管理效率，其主要工作包括梳理業務流程，明確業務各個環節，系統的分析和研究經濟活動所存在的風險，從而確定主要的風險點，再根據風險選擇相應的措施，在履行國家各項相關規定的基礎上，建立起單位內部的控制體系并且監督工作人員執行。

二、事業單位內部控制內容

（一）組織層面內部控制

組織層級的內部控制主要是對單位的組織架構、決策機制、執行機制、監督機制和協同機制的設計和管控，是單位內部控制的重要保障。通過組織層面的內部控制可將單位發生的業務固定到具體的流程當中，并對應到相應工作崗位上，根據工作崗位職責權限相互分離、相互制約的原則來實現決策、執行、監督的三權分立。

1.組織架構

組織架構是指單位的機構設置、職責權限、人員分配及工作流程等相關制度安排，是組織層面內部控制的基礎和核心，是事業單位開展風險評估、實施內部控制活動及信息溝通的載體。事業單位可根據單位性質及編制情況在制衡性、適應性、協同性的原則上制定適合自身業務發展的組織架構。

2.決策機制

決策機制是指單位在作出決策時應采取的方式和方法。為保證決策、執行和監督的三權分立，單位應建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢等相結合的議事決策機制。在重大事項上要杜絕“一言堂”，應由單位的行政、黨委和紀檢等主要領導集體研究決定，同時完善相應的問責制度，將決策的效果與人員的考核、晉升相掛鉤。在決策過程中應堅持民主集中制原則，決策前做到信息公開，決策中少數服從多數，不以個人意志來左右集體決定，遇到不同意見應記錄在案，以便劃清責任。同時需要對決策的過程做好相應的記錄，保證決策的有效性。

3.執行機制

單位決策的執行由具體的部門完成，為保證決策執行的效果，單位應健全相應的執行機制，一般會涉及到預算管理部門、采購部門、財會部門和資產管理部門等。在執行機制中首先應明確各部門、各崗位的職責權限，使得不同崗位上的人員都能夠認識到自己在內部控制體系中的位置和主要職能，對于不相容的職務應相互分離。其次應將控制制度規范化、體系化，明確各個控制活動的主要任務，以此來實現執行過程的橫向牽制及縱向牽制。最后在執行中各部門、各崗位間應加強協作，保證執行的效率。

4.監督機制

監督機制就是對單位內部控制建設和實施進行的監管，應貫穿于內部控制全過程，包括日常監督、內部審計監督、紀檢監察監督和上級主管部門監督四個方面。日常監督首先要完善單位內部財務監督制度，保證會計信息的真實完整;其次是將各崗位、各業務的監督檢查常態化，保證單位活動的正常運行。內部審計監督作為監督體系的重要組成部分，單位應單獨設置內部審計部門，保證內部審計的獨立性，對單位的內部管理控制、內部會計控制及內部財務控制進行重點監督。紀檢監察監督是對黨員干部的作風紀律及國家公務人員履職情況進行的監督。上級主管部門監督是對本單位內部控制建設情況進行的監督，通過監督機制的建立健全能夠保證內部控制的有效實施，降低風險概率，減少貪污腐敗現象的發生。同時應將監督檢查的結果與單位的績效考核掛鉤，保證單位將內部控制落到實處。

5.協同機制

協同機制是指單位各部門、各崗位在制衡性原則基礎上實現的相互配合及相互協作，是單位內部控制設計的重點，是事業單位在分權的基礎上得到更加高效運行的保障。具體包括人員的協同、業務流程的協同及信息溝通的協同。

（二）業務層面內部控制

1.預算業務控制

預算業務控制是對預算整個過程的控制，涉及業務部門、歸口部門、財務部門、單位領導及財政部門，具體流程包括：預算編制的控制、預算批復的控制、預算執行的控制、決算管理和預算績效管理。

2.收支業務控制

收支業務控制是對單位收支業務本身的合法性、合規性進行的控制。通過收支管理制度、收入歸口管理、非稅收入管理、票據管理、印章管理、支出審批、支出審核、支付控制、會計核算控制及支出報告與分析等環節按照內部控制要求加以規范。使各項收入、支出符合國家相關法律法規的規定，同時得到正確核算，保證相關財務信息真實完整。

3.政府采購業務控制

政府采購業務的控制主要分為三個部分，分別是計劃申報，采購實施以及驗收結算，單位應通過采購預算的編制、采購需求的制定、采購方式的確定、招投標管理、合同備案及驗收與款項支付等措施來實現采購業務的內部控制。單位應嚴格執行《政府采購法》，并根據財政部門相關規定編制采購預算，合理安排采購計劃，以保證政府采購計劃的科學性、合理性;將采購過程規范化，對于納入集中采購的項目必須采用集中采購程序，保證采購過程的合法合規;將招投標行為透明化，確保招投標公開、公平、公正;將采購驗收流程具體化，并通過資產接收和驗收崗位的有效分離，保證采購質量。

4.資產控制

資產控制主要包括貨幣資金的控制、固定資產的控制以及對外投資的控制。在資金控制的過程中通過不相容崗位相互分離、印鑒章管理、銀行賬戶管理以及貨幣資金核查等多種方法去保證貨幣資金、印章、票據以及賬戶在保管和使用上符合國家法律法規的相關規定。在固定資產控制中通過分工與授權控制、取得和驗收控制、使用和維護控制及處置與轉移控制等保證資產的配置符合國家規定;堅持誰使用、誰保管、誰負責的原則，規范國有資產使用行為，保證資產安全完整。對外投資控制通過對外投資的崗位設置、對外投資的決策機制、對外投資的日常監控、對外投資的處置及對外投資的監督檢查等確保對外投資活動的合法合規;確保投資行為的科學性、合理性，提高投資的經濟效益;確保對外投資資產的安全、完整。

5.建設項目控制

建設項目控制主要是對單位建立建設項目的內部控制，包括工程立項、工程設計、工程預算、工程招標、工程建設、工程竣工驗收六個環節。單位應建立健全建設項目控制制度，并嚴格規范崗位設置、議事決策、審核、招標、資金控制、檔案控制、項目變更以及竣工決算等，確保項目立項科學合理;決策過程、招標過程、建設過程、竣工驗收和資產轉移合法合規;確保會計核算和會計檔案合理有效。

6.合同控制

合同控制主要是對單位合同內部管理制度、合同訂立、合同履行、合同價款結算、合同登記、合同糾紛等環節按照內部控制要求加以規范。通過完善合同管理制度、明確崗位設置與職責分工、統一歸口與分級授權管理及考核與責任追究等確保簽訂合同的合法合規;確保單位利益不受損失;促進管理水平的提高。

事業單位通過內部控制能夠保證單位經濟活動合法合規，在法律法規允許的范圍之內開展各項經濟業務活動，是單位內部控制的最低要求，也是單位生存和發展的最低準繩。一旦違反法律法規，不但單位領導及相關責任人要受到法律制裁，還會給國家、給單位帶來巨大損失，同時給單位的聲譽帶來嚴重損害;保證資產安全和使用有效，事業單位一直以來實行的是以收付實現制為基礎的預算會計體系，存在重預算、輕資產的管理問題，導致國家投入大量資金建造或購置的資產得不到有效管理。隨著政府會計制度改革的推進及《政府會計準則》的六項具體準則的出臺，看得出國家對行政事業單位資產管理的重視。作為公共資源的占有者，事業單位有義務保證資產的安全性和使用的有效性;保證財務信息真實完整，保證財務信息的真實完整是事業單位內部控制的核心目標，要求單位根據發生的經濟業務進行客觀、真實的反映。只有提供真實、完整的財務信息才能為領導決策提供可靠依據，也才能真實反映單位受托責任履行情況;有效防范舞弊和預防腐敗，有效的預防舞弊及腐敗是事業單位內部控制的根本目標，也是區別于企業內部控制的重要目標。由于事業單位是社會公共資源的占有者、支配者，因此在資源配置的過程中公平、公正顯得格外重要。內部控制體系能確保決策、執行和監督相互獨立、相互制約，可以將發生的業務固定到具體的流程當中，減少徇私舞弊及貪污腐敗的發生;提高公共服務的效率和效果，這是事業單位內部控制的最終歸宿，也是區別于企業內部控制的另一重要目標。有部分觀點認為內部控制流程繁瑣，會降低公共服務的效率，但“磨刀不誤砍柴工”，清晰的業務流程和明確的職責分工不但能提高公共服務的效率，更能保證公共服務的效果。

（作者單位：保山中等專業學校（保山技師學院））