礦業權出讓收益制度及政策建議分析

尚志輝 王春春

摘 要：礦業權出讓收益制度是礦產資源權益金制度的重要組成部分，是維護礦產資源國家所有者權益的重要方式，體現國有資源有償使用的理念，是我國礦業管理的重要政策之一。但是，礦業權出讓收益制度在執行過程中卻存在著的一些問題，尤其是在制度內涵、制度的延續性、制度作用效果方面存在的問題尤為突出。為了深入推動業權出讓收益制度的完善和發展，真正落實礦業資源權益金制度改革的目標，本文主要從礦業權出讓收益制度的發展、礦業權出讓收益制度中存在的問題以及完善礦業權出讓收益制度的政策建議三方面進行了詳細闡述。

關鍵詞：礦業權出讓收益;礦業權價款;資源稅;制度完善

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.056

我國在構建法制社會體系進程中，為各行業的規范發展提供了重要指導意見，通過法律方式進一步完善和保護各利益者的合法權利。礦產資源是我國社會經濟發展的重要生產要素，也是推動經濟發展的重要因素，構建礦產資源管理法制體系，對社會經濟發展至關重要，其中，涉及礦產資源國家所有者權益與礦業權人投資收益分配制度的制定尤為重要。2017年國務院印發了《<礦產資源權益金制度改革方案>的通知》（國發〔2017〕29號），隨后，財政部、原國土資源部印發了<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>（財綜〔2017〕35號），以此為基礎，各地方政府分別制訂了礦業權出讓收益配套實施辦法，形成我國礦業權出讓收益制度體系，明確了礦產資源勘查開發過程中各利益主體收益分配方案。為深入了解礦業權出讓收益制度內涵、作用效果，實現礦產資源帕累托最優，促進礦業和諧高效發展，有必要對相關內容進行深入總結和分析。

1 礦業權出讓收益制度的發展

礦業權出讓收益制度是礦產資源權益金制度的重要組成部分，是維護礦產資源國家所有者權益的重要方式，體現國有資源有償使用的理念。1984年以前，礦產資源無償使用，并未向國家繳納任何資源使用費用;1984年之后，我國逐步建立健全我國的資源稅體系，開始征收資源稅，征收范圍逐步擴大至所有礦產資源，主要作用是調節資源級差收入和體現國有資源有償使用的理念。1986年頒布的《礦產資源法》明確國家對礦產資源施行有償開采，開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費，進一步體現國有資源有償使用的理念，維護國家礦產資源所有者權益。1998年頒布的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》，提出了探礦權價款、采礦權價款等概念，明確國家出資探明礦產地的礦業權需要向國家繳納礦業權價款，體現了國家投資找礦的收益，保證國有資產不流失。2017年以來，隨著我國礦產資源權益金制度發展，將礦產資源補償費并入資源稅，改變稅費重復、功能交叉狀況，規范稅費關系;同時，在礦業權出讓環節，將礦業權價款調整為礦業權出讓收益，礦業權出讓收益歸于國家，作為礦業權人依法取得國家礦產資源的有償使用收入。從歷史發展過程來看，國家礦產資源有償使用理念是從無到有到逐步完善的過程。

制度的發展，是為了更好的維護利益相關方面的合法權益。礦產資源屬于國家資源的一種，礦業權出讓收益制度對于全面維護國家的合法權益有著積極意義。我國礦業發展過程中，體現礦產資源國家所有者權益的方式主要有資源稅、礦業權價款、礦業權使用費、資源補償費等，礦業權出讓收益是將以上稅費、價款進行了重構、組合、定義，首先，將礦業權價款調整為礦權出讓收益，不僅包含了礦業權價款的國家投資收益，還包含了礦產資源所有者權益，為全面維護礦產資源國家所有奠定了基礎。其次，礦業權市場基準定價制度，從市場經濟的特點出發，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，實現規范企業行為、創設公平、公正的市場環境的目標。同時，礦業權出讓收益制度執行過程中，在保護礦業權人利益方面卻遭遇了不少的問題，礦業權出讓收益實質上包含了礦業權價款、資源補償費等內容，礦業權人需提前繳納開采礦產資源需繳納的稅費，大幅度增加了勘查開發成本，增加了企業負擔，增加了經營風險。礦業權出讓收益制度的設計打破了原有制度的平衡，實質上是礦產資源收益分配向國家傾斜，這種改變是否能達到礦產資源帕累托最優，仍需實踐檢驗。

2 礦業權出讓收益制度存在的問題

2.1 礦業權出讓收益制度和礦業權價款制度存在的矛盾點

礦業權價款制度和礦業權出讓收益制度是在不同時期扮演者不同角色的制度條款，都為我國礦產資源的開發奠定了基礎。礦業權價款制度是國家出資形成的礦產地出讓時收取的費用，體現的是國家作為出資者的權益;礦業權出讓收益制度是有償使用國家礦產資源收取的費用，體現國家礦產資源所有者權益;兩種制度存在交叉或者重疊的部分，且存在一定矛盾，礦業權出讓收益制度之前，對以申請在先方式獲得空白地探礦權，礦業權人無需繳納探礦權、采礦權價款，在開采礦產資源過程中繳納資源稅及資源補償費。礦業出讓收益制度之后，需要對所有礦業權進行有償處置，按照礦業權市場基準價征收礦業權出讓收益，尤其是礦業權人使用自有資金在勘查開發過程中探獲的新增資源儲量和新增礦種仍需繳納出讓收益。

2.2 礦業權出讓收益制度和資源稅存在的矛盾點

礦業權出讓收益體現國家所有者權益，與資源補償費內涵重疊，而在資源稅改革過程中，資源稅稅率按照稅費平移原則已統籌考慮礦產資源補償費征收金額，礦業權出讓收益和資源稅在一定程度上存在稅費重疊、功能交叉的問題。

2.3 礦業權出讓收益制度各地執行差異較大

礦業權出讓收益制度中各地征收時點與征收金額大小不一，客觀上造成了區域行政壁壘，不利于公平競爭。如礦業權出讓收益在出讓時一次性確定，可以分期繳納，各地在繳納時點及各時點繳納金額存在差異，形成了各地制度差異，各企業資金時間成本不同。礦業權市場基準價確定過程中，在各地存在對礦業權價款基準價、礦業權出讓收益市場基準價、礦業權出讓收益評估價理解出發點不同，考慮的影響因素不同，導致礦業權市場基準價差異化較大。

2.4 礦業權出讓收益內涵不明確

礦業權出讓收益制度是有償使用國家礦產資源收取的費用，體現國家礦產資源所有者權益，面對對象是礦產資源。礦業權是對礦產資源有時限、有范圍、有專項用途的占有、使用和獲取收益，屬于用益物權。礦產資源屬于國家所有，礦業權屬于礦業權人所有，礦業權出讓收益實質是礦業權人獲取礦業權而繳納的費用，而不是使用礦產資源而繳納的費用。而在礦業權出讓收益制度實施過程中，由于礦業權出讓收益內涵不明確，導致各地理解差異，制定具體實施制度不同。

3 完善礦業權出讓收益制度的政策建議

3.1 加強法制建設，完善相關立法

我國的法治建設開啟了新篇章、邁入了新階段。現階段，隨著礦業權出讓收益制度不斷推進，其中暴露的問題也開始出現，這些問題催促了我國相關法律的完善。全面落實稅收法定原則已成為現代財政體制改革的重要內容，礦業有著其特殊性，從過渡的方式和時間都是開展稅收改革中的重要挑戰。從礦業權價款制度過渡到礦業權出讓收益制度，并不是簡單的廢止與執行的過程，而是需要一系列法律法規的指引，盡可能全面、系統的實現兩種管理制度的平穩過渡。對當前在執行過程中種種問題進行補充說明，盡可能完善礦產資源勘查開發的相關法案。當然，《礦產資源法》的修改是一個長期的過程，不同的歷史時期所遇到的問題也是不一樣，采用的引導措施也是不一樣的，這為當前法律法規的完善也提出了不同而需求，完善相關法律法規，便是針對當前發展過程中的種種問題的方向指引。

3.2 處理好利益涉及方的合法權益

在礦產資源的勘查開發過程中，礦產資源所有者和礦產資源使用者實現了分割，有利于刺激社會資本向礦產資源領域流動，實現資源的優化配置。在整個礦產資源的開發中，便是涉及國家層面、企業開發者層面雙方的利益協調。制度的不斷發展，便是建立在此基礎上雙方博弈的過程。國家為了吸引大量的資源涌入礦產資源勘查開發中，便將最大利益出讓;國家為了實現礦產資源的優化配置，便提升準入門檻，加速礦產企業的內部競爭。新制度的出臺，便是新的一輪利益的調整，應從當前的形勢出發，對利益涉及方進行分析，采取相應措施，確保礦業平穩發展。在礦業權出讓收益確定過程中，應該了解企業投資收益、國家投資收益及國家所有者權益等方面情況，即要保護好國家的利益，維護好礦產資源開發的市場環境;也要為維護好企業的合法利益，降低企業在勘查開發礦產資源過程中的風險。但是，建議國家對礦產資源勘查開發宏觀調控要以礦產資源為對象，以調整資源稅為手段，優化礦產資源配置;而不是以礦業權為對象，通過調整礦業權出讓收益，影響找礦積極性。

3.3 保護礦業企業的合法權益

礦產資源的勘查開發有著高風險、高投資、高收益、長周期的特點，涉及各方面的專業知識、專業設備、專業人才，需要投入大量的人財物，存在著許多風險，給礦業企業經營帶來很大壓力。在礦產資源的勘查開發過程中，尤其要保護礦業企業合法權益，一方面要完善完善相關法律法規，另一方面要從當前制度出發，建立一系列保障礦業企業合法權益措施。建議幾點：一是充分保障企業自有資金探獲的資源或新增資源收益權，不再繳納該部分礦產資源出讓收益，體現企業投資收益。二是對前期以申請在先和協議出讓方式獲得的礦業權，確定礦業權出讓收益要以首次設立礦業權時點的狀態為依據，而不是以礦業企業探獲資源后進行探轉采時點的狀態，或者開采狀態為依據進行確定。三是礦業權出讓收益要嚴格執行在首次出讓時一次性確定，主要通過競爭性出讓方式進行確定，后期找礦、開采的風險和收益由礦業權人承擔和享有，明確礦業權出讓收益是礦業權人獲取礦業權而繳納的費用，而不是使用礦產資源而繳納的費用。

4 總結

礦業行業是我國經濟發展的重要組成部分，相應管理制度的合理性對國民經濟發展至關重要。在礦業出讓收益制度在執行過程中，對國有資源的保護以及權益的維護都進行了調整，而其中涉及的問題也開始暴露，這為今后法規的完善提供了方向。制度的發展并不是簡單的制定和修改，而是推動一個行業的規范和發展。因此，在執行過程中，應該迅速制定彌補政策漏洞的方案，更好的維護行業的發展。另外，地方政府應該依據中央指示，結合當地實際情況，充分調動社會資源，認真籌劃，推動礦業健康和諧發展，推動地方經濟快速發展。

參考文獻

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