淺談上海市產業用地精細化管理舉措及對長沙的啟示

王紅?，寧艷梅

摘 要 本文綜合運用文獻閱讀法、定性分析等方法，對上海市產業用地精細化管理舉措進行全面梳理與分析。結果顯示，上海市推行的產業用地混合利用、彈性供地、低效用地處置及全生命周期監管等措施在促進產業用地精細化管理中發揮了重要作用。結合長沙市工業用地利用現狀及存在的問題，提出長沙市促進產業用地集約、高效、可持續利用的對策建議，重點從分類分層的差異化供應方式、產業用地復合利用、工業“標準地”供應等方面落實。

關鍵詞 產業用地;精細化管理;差異化供應;土地復合利用

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

Refinement Management Measures of Industrial Land in Shanghai and Its Enlightenment to Changsha

Wang Hong ， Ning Yanmei

（Changsha Yongxin Land Planning Consulting Co.， Ltd.， Changsha Hunan 410007）

Abstract： Literature reading methods and qualitative analysis were used to comprehensively sort out and analyze Shanghai's industrial land fine management measures. The results show that the mixed measure of industrial land， flexible land supply， inefficient land disposal and strengthening of full life cycle supervision promoted by Shanghai have played an important role in promoting the fine management of industrial land. Combining the current status and existing problems of industrial land use in Changsha City， countermeasures and suggestions were put forward to promote the intensive， efficient and sustainable use of industrial land.Differentiated supply methods based on classification and stratification， combined use of industrial land and industrial "standard land" supply should be focused on to implement.

Keywords： industrial land; refined management; differentiated supply; compound land use

長沙作為湖南省會城市，為貫徹落實“三高四新”戰略，亟需思考如何實施產業用地精細化管理，推動高質量發展。土地精細化管理是新時期對土地資源利用提出的新任務和新要求[1]，在土地資源管理和監管過程中，要通過土地資源利用來發揮助推產業發展的效能[2]，要立足精準化的思路規范土地管理、服務經濟社會高質量發展[3]。在土地精細化管理的基礎上，為促進產業質量變革，引導區域產業高質量發展，實施工業“標準地”供應是深化資源要素配置市場化改革的重大舉措[4]。縱覽國內產業用地高質量發展的成效，上海走在全國前列，上海經驗是長沙尋找產業用地精細化管理的出路。

1 上海市產業用地精細化管理舉措

上海市2013年以來率先轉變土地利用方式，提出了 “五量調控”的土地利用基本策略，經過多年實踐，上海市土地利用質量和效益穩步提升，節約集約用地水平邁上新臺階。上海土地資源的高質量利用，首要和最迫切的是產業用地高質量利用，在建設用地增量空間極有限的情況下，產業發展是保障城市發展的持續動能。

1.1 提高產業用地利用效率

（1）實施產業用地開發強度下限管控。根據產業需求核定項目開發強度，其中工業用地容積率大于等于2.0，研發用地容積率大于等于2.0，使用特殊工藝的工業用地容積率可根據實際情況確定。

（2）鼓勵產業用地混合利用。提高單一用途產業用地中其他產業用途混合比例，實施多用途混合利用。單一用途產業用地內，可建其他產業用途和生活配套設施的比例提高到地上建筑總量的30%，其中用于零售、餐飲、宿舍等生活配套設施的比例不超過地上建筑總量的15%。

1.2 優化產業用地供應方式

（1）推行產業“標準地”出讓模式。將已具備出讓條件的產業用地，明確產業標準化準入信息，通過市場提前發布，意向用地者申請確認后，直接進入地塊交易環節，實現“項目等地”向“地等項目”轉變。

（2）實施差別化的產業用地供應方式。根據產業發展需要，通過“帶產業項目”掛牌、長期租賃、先租后讓等多渠道保障產業用地供給。

（3）實現地價底線管理。針對產業用地建立地價與產業績效掛鉤機制，根據產業項目預期績效、能級等情況，綜合確定新增產業用地出讓起始價。其中工業用地出讓起始價的最低價可按全國工業用地出讓最低價標準確定;研發用地出讓起始價的最低價可按研發用地基準地價確定。

（4）完善彈性出讓年期和自動續期政策。上海市全面實行工業用地20年彈性年期+有條件續期制度，提高工業用地利用的周轉效率，降低企業用地成本，增加靈活性。

1.3 推進存量盤活和低效處置

（1）鼓勵存量產業項目提升能級。一是用足規劃保留產業空間，鼓勵存量產業用地“零增地”提容，提高土地利用效率。二是按照規劃和產業導向，存量工業和倉儲用地經批準提高容積率和增加地下空間的，不再增收土地價款。三是支持利用劃撥土地上的存量房產，在滿足安全底線要求的基礎上，發展各類新產業新業態新模式，土地用途和權利人、權利類型在5年過渡期內可暫不變更。

（2）支持存量工業用地盤活轉型。建立了以區政府為主體，以規劃為引導，以企業、社會、政府利益共享機制為政策核心的存量工業用地盤活機制，在確保規劃公共空間、公共服務設施優先實現的基礎上，明確了土地收儲再出讓、區域整體轉型、有條件零星轉型等實施路徑。

（3）堅持推進低效產業用地退出。一是產業部門牽頭開展資源利用效率評價，制定、落實財稅、電價、環保、金融服務等差別化配置政策，開展低效產業用地認定、處置專項行動。二是積極探索市場化退出路徑，鼓勵園區平臺試點“優質物業換低效用地”等市場化方式，引導企業通過節余土地轉讓、節余房屋轉租等市場化方式退出。

1.4 強化全生命周期監管

（1）強化產業績效評估和土地退出機制。強化產業項目過程管理，由產業部門牽頭，按照合同約定，結合資源利用效率評價，對產業項目達產、運營情況開展評估，實施相應管理舉措。

（2）加強產業用地轉讓管理。確保產業用地用于產業項目發展，支持園區平臺、領軍企業通過“先租后售”方式保障企業用房需求。

2 長沙市工業用地現狀分析

2019年長沙市市區實現地區生產總值（GDP）6 577.02億元，比上年增長8.06%;第二產業增加值為2 068.75億元，規模以上工業增加值比上年增長6.4%，第二產業拉動GDP增長約為3.5個百分點，對GDP增長的貢獻率約為42%。

2.1 工業用地實行基準地價底價管控

長沙市市區工業用地基準地價更新成果（2017年發布實施）規定，長沙市工業用地僅指《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）規定的工業用地（0601）和倉儲用地（0604），土地使用年期50年，容積率1.0，土地開發程度為五通一平，長沙市市區工業用地基準地價標準見表1。

2.2 工業用地實行計劃管理

2015—2016年，工業用地計劃供應規模占商住工的比重在40%以上，2017—2020年，占比有一定幅度地下調，比重約為35%（見表2）。

2.3 工業用地供應情況

2015—2020年，長沙市本級工業用地掛牌出讓的面積、容積率、土地單價及空間布局等有關信息見表3。從表3可知：

（1）2015—2020年長沙市本級工業用地供地宗數和供地面積占掛牌總規模的比重約44%，說明工業用地供應基本符合歷年工業用地供應計劃;

（2）長沙市工業用地布局主要分布在長沙高新區、金霞開發區及雨花開發區等園區，滿足了開發園區產業發展需求;

（3）工業用地綜合容積率平均為1.99，高于湖南省標準值0.9，符合長沙市工業用地立體開發、節約集約用地的要求;

（4）長沙市工業用地成交單價約在855元/m2，成交宗地較多分布在土地Ⅳ區域，接近區域基準地價800元/m2;

（5）工業用地分類逐年細化，從單純的M，W到M1，M2和W1，W2。

3 長沙市工業用地利用存在的問題

3.1 工業用地結構不合理

長沙市工業用地主要集中布局在12個開發園區，園區工業用地率約為53%，低于湖南省開發園區工業用地率標準值68%。在開發園區發展初期，為了吸引更多的企業入園，開發園區的項目準入門檻較低，部分園區個別企業存在“拿地多用地少”的現象，企業內部尚存有空閑地。同時企業內部用地結構有待優化，如企業內部道路、停車場用地和行政辦公用地偏大，導致企業廠房與配套用地偏小，工業用地偏低，影響園區工業用地開發強度和用地效益。

3.2 地均稅收普遍偏低

湖南省人民政府下發《關于進一步加強節約集約用地的意見》（湘政發〔2016〕10號），提出十三五末，國家級開發園區投資強度為3750萬元/hm2，地均稅收達到450萬元/hm2;省級開發園區投資強度達到3000萬元/hm2，地均稅收達到400萬元/hm2。長沙市國家級開發園區工業用地地均稅收均值為458萬元/hm2，省級開發園區均值為305萬元/hm2。特別是歷史存量低效產業用地，缺少產業績效管控和土地退出機制，阻礙了土地要素資源的合理流動。

4? 上海經驗對長沙市產業用地利用的啟示

4.1 細化產業用地分類

上海市產業用地高質量利用的基礎是細化產業用地分類，針對不同的產業用地分類實施不同的利用政策。《上海產業用地指南（2019版）》將產業用地分為工業用地產業項目類、工業用地標準廠房類、研發總部產業項目類、研發總部通用類以及物流倉儲用地，并對各類型產業用地的容積率、固定資產投資強度、土地產出率和土地稅收產出率進行了規定。為加強長沙市工業用地精細化管理，可在上海經驗的基礎上，全面調查長沙市12個開發園區的產業用地現狀用途，按照工業用地類、工業地產、總部經濟、科研及科創類高等類型細化長沙市產業用地分類，為實施工業用地精細化管理提供基礎。

4.2 探索建立分類分層的差異化供應方式

一是推行產業用地彈性供應，彈性出讓年限新增15年和20年這2種，彈性供應方式可分為長期租賃、先租后讓、租讓結合等，根據法定年期工業用地標定地價，結合地價影響因素，在價格系數比的基礎上綜合確定彈性年期的土地價格。二是實行分類分層的土地供應價格工具箱，針對不同的產業用地類型，擬定不同的產業用地供應方式和價格，如新型工業用地的高科技龍頭企業，可按工業用地地價修正至1.5倍供應;如科研機構的科技型企業，執行工業用地基準地價的協議出讓方式供應。

4.3 探索容積率差別化管理

長沙市按照《湖南省建設用地定額標準（2020年版）》對工業用地容積率進行控制，其中通用工業項目的容積率大部分行業類型以不低于1.0進行控制，不利于推動園區產業項目用地的立體開發與集約高效利用。基于上海經驗，長沙市可針對不同產業用地類型實施容積率差別化管理，一是在片區控制性詳細規劃中，對各區域的綜合容積率進行規定;二是根據不同產業用地項目準入需求核定項目容積率，提高產業用地利用效益。

4.4 探索產業用地復合利用

近年來長沙市本級工業用地供應無配建商業服務業、住宅等用地的交易案例，開發園區商業、住宅用地均為單獨供應，部分園區僅實現了公共服務設施資源共享。基于上海經驗，探索產業用地復合利用，允許企業在規定的配建比例內，合理安排產業用地配建的商業服務業用地、住宅用地及公共服務設施用地等，并通過物業自持比例控制商品住宅的轉讓，優化產業用地利用結構，提高產業用地利用效率。

4.5 探索工業“標準地”供應

先行在開發園區探索工業“標準地”出讓，明確準入標準、操作流程及全生命周期監管的要求，實現“拿地即開工”的營商環境。

4.6 推進園區低效用地處置

一是自然資源管理部門牽頭開展資源利用效益評價，制定低效用地認定標準，開展低效用地認定工作;二是制定新政策，從技術改造、財稅、金融服務等方面實施差別化政策，鼓勵低效用地退出;三是在開發園區推行政策試點，鼓勵園區加大低效用地再開發工作力度，總結低效用地退出模式，為在全市范圍內推廣提供基礎。

5 結論

長沙經濟發展離不開產業支撐，產業用地的高質量發展是助推長沙落實“三高四新”戰略的重要抓手，借鑒上海經驗，思考長沙市產業用地集約、高效、可持續利用的方向。長沙市在工業用地彈性供應、低效利用等方面都有一定的工作基礎，可針對工業用地用途不合理、地均稅收普遍偏低等問題有的放矢，從分類分層的差異化供應方式、產業用地復合利用、工業“標準地”供應等方面進行深入探索，從產業用地政策上、管理手段上對產業用地實施精細化管理，實現產業用地高質量發展。

參考文獻/References

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[4]劉暢.以“標準地”改革撬動高質量發展[J].浙江經濟，2019（2）：17-19.