政策跟蹤審計(jì)對(duì)扶貧資金績(jī)效的影響研究
——以南寧市扶貧審計(jì)為例

彭屹松（副教授/博士）（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410205）

黨的十八大以后，中央推行精準(zhǔn)扶貧重大政策，加大對(duì)貧困地區(qū)的支持力度。與此同時(shí)，審計(jì)署大力開展政策跟蹤審計(jì)，監(jiān)督各級(jí)政府的政策落實(shí)情況。政策跟蹤審計(jì)是為了保障黨和政府制定的政策有效落實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策執(zhí)行主體的政策執(zhí)行情況所進(jìn)行的審計(jì)。本文以南寧市為例，研究扶貧政策跟蹤審計(jì)對(duì)扶貧資金績(jī)效的影響。

一、扶貧政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)

（一）持續(xù)性。傳統(tǒng)企業(yè)審計(jì)是在企業(yè)公布會(huì)計(jì)年度報(bào)告后進(jìn)行審計(jì)或者年中的一些事項(xiàng)委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，大部分屬于事后審計(jì)和一次性審計(jì)。而政策跟蹤審計(jì)是對(duì)某個(gè)政策的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)、發(fā)現(xiàn)問題后要求執(zhí)行者整改、整改后繼續(xù)審計(jì)的持續(xù)過程。

（二）治理性。傳統(tǒng)審計(jì)發(fā)揮的主要是監(jiān)督職能，對(duì)相關(guān)責(zé)任人起督促威懾作用。政策跟蹤審計(jì)收集政策執(zhí)行結(jié)果的相關(guān)信息，反饋給政策制定者，利于其決策的合理性和科學(xué)性。政策執(zhí)行審計(jì)也能發(fā)現(xiàn)政策本身的問題，對(duì)政策的優(yōu)化給出建議，直接服務(wù)于國(guó)家治理。

（三）多類性。政策跟蹤審計(jì)是一個(gè)審計(jì)體系，包括項(xiàng)目審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重大工程建設(shè)審計(jì)、財(cái)政收支審計(jì)等。由于一項(xiàng)政策涉及的相關(guān)方和相關(guān)事項(xiàng)非常多，只有多類別的審計(jì)，才能應(yīng)對(duì)政策的復(fù)雜性。

二、研究回顧

（一）政策跟蹤審計(jì)研究。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀、現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)功能拓展、國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理需求是政策跟蹤審計(jì)確立的依據(jù)，其目標(biāo)是促進(jìn)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行，審計(jì)內(nèi)容包括政策執(zhí)行機(jī)制與過程、政策性資金利用有效性、政策制定后評(píng)估及執(zhí)行結(jié)果（蔡春、唐凱桃、劉玉玉，2016）。政策跟蹤審計(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、審計(jì)全覆蓋、審計(jì)“防未病、治已病”有創(chuàng)新推動(dòng)作用。政策跟蹤審計(jì)應(yīng)與其他政府部門監(jiān)督分好工，防止重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督缺失（王帆、謝志華，2019）。政策跟蹤審計(jì)效果可以用政策貫徹落實(shí)情況、項(xiàng)目建設(shè)及簡(jiǎn)政放權(quán)情況、財(cái)政資金使用情況、審計(jì)結(jié)果整改情況這四個(gè)指標(biāo)來評(píng)價(jià)（王帆、錢瑞，2019）。推動(dòng)提升治國(guó)行政能力、行政效率、行政透明度是政策跟蹤審計(jì)服務(wù)治國(guó)理政的機(jī)理，政策合法合規(guī)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、責(zé)任人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是其實(shí)現(xiàn)方式（常凌杰、郭愛芳，2018）。政策跟蹤審計(jì)除了可以運(yùn)用傳統(tǒng)的審計(jì)方法外，還可以采用訪談法、政策梳理法、專家咨詢法等多種方法（趙景媛，2018）。政策跟蹤審計(jì)存在的問題有：審計(jì)計(jì)劃安排、人力資源配置同實(shí)際需求不匹配，相關(guān)專業(yè)規(guī)范和制度體系不完備，傳統(tǒng)審計(jì)方法和政策跟蹤審計(jì)特點(diǎn)不適應(yīng)，政策庫(kù)梳理不完備，審計(jì)要素不健全，審計(jì)質(zhì)量和期望有差距，政策跟蹤審計(jì)權(quán)力邊界不清晰，問責(zé)機(jī)制不順暢，業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制欠缺（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2016），以及審計(jì)主體和政策屬性特點(diǎn)不夠匹配，客體范圍不清晰，審計(jì)依據(jù)不足，成果反饋應(yīng)用不佳（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2017）。解決措施包括：分類施策做好政策跟蹤審計(jì)（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2016），結(jié)合需求安排供給，建立法規(guī)體系，創(chuàng)新體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)專業(yè)和人力資源融合，規(guī)范審計(jì)流程，建立完善考核體系，強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí)以提升政策跟蹤審計(jì)質(zhì)量，完善質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，夯實(shí)基礎(chǔ)工作，增加人才儲(chǔ)備，創(chuàng)新審計(jì)方法（楊志軍，2015）。

（二）扶貧政策跟蹤審計(jì)研究。扶貧政策跟蹤審計(jì)運(yùn)行機(jī)制是政策落實(shí)、資金管理、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)審計(jì)；保障機(jī)制是構(gòu)建多元協(xié)同運(yùn)作體系、運(yùn)用大數(shù)據(jù)和搭建信息化平臺(tái)；評(píng)價(jià)機(jī)制是多指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系（劉國(guó)城、黃崑，2019）。問責(zé)方式有審計(jì)直接問責(zé)、移送司法機(jī)關(guān)問責(zé)、移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)和移送主管部門問責(zé)（陶媛婷、王帆，2019）。實(shí)施扶貧政策跟蹤審計(jì)的原因是為實(shí)現(xiàn)扶貧資金使用效益最大化提供保障，其目標(biāo)是通過督促政策的實(shí)施來推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)施對(duì)象應(yīng)是具體某一個(gè)部門，主體是各審計(jì)部門和外部專業(yè)機(jī)構(gòu)（王曉剛，2017）。扶貧政策跟蹤審計(jì)有顯著成績(jī)，但由于實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，還有些需要改進(jìn)的地方（呂勁松、張金若、黃崑，2019）。扶貧政策跟蹤審計(jì)目前存在資金監(jiān)管多，政策落實(shí)審計(jì)少；項(xiàng)目審計(jì)多，其他類型審計(jì)少；資金合規(guī)審計(jì)多，績(jī)效評(píng)價(jià)審計(jì)少；宏觀項(xiàng)目審計(jì)多，微觀審計(jì)少；各自為政審計(jì)多，統(tǒng)籌安排審計(jì)少（朱智鴻，2017），以及審計(jì)介入滯后、覆蓋范圍有限、評(píng)價(jià)不全面、審計(jì)報(bào)告及運(yùn)用不足（王一博，2019）等問題。要做好扶貧政策跟蹤審計(jì)工作應(yīng)明確目標(biāo)和工作定位、重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)督維度、選準(zhǔn)審計(jì)內(nèi)容分類施策（朱智鴻，2017）、增強(qiáng)審計(jì)精確性、擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面、加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用、強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制（王一博，2019）。

（三）文獻(xiàn)分析。從以上文獻(xiàn)可以看出，學(xué)者們對(duì)政策跟蹤審計(jì)理論做了較為全面的研究，從定義、目標(biāo)、內(nèi)容、績(jī)效評(píng)估體系、作用再到具體方法等方面都有涉及。然而，由于政策跟蹤審計(jì)實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，實(shí)踐案例還不是特別多，存在的問題可能還沒有完全暴露出來，所以學(xué)者們對(duì)這方面的研究比較少。本文從政策跟蹤審計(jì)角度對(duì)扶貧資金績(jī)效進(jìn)行考察，運(yùn)用回歸分析的方法，研究扶貧政策跟蹤審計(jì)對(duì)扶貧資金績(jī)效的影響并分析其中的原因。

三、實(shí)證分析——以南寧市為例

本文以近年來公布的對(duì)南寧市各區(qū)縣扶貧審計(jì)的數(shù)據(jù)為依據(jù)，構(gòu)建多元線性回歸模型，研究南寧市扶貧政策跟蹤審計(jì)與扶貧資金績(jī)效的關(guān)系。

（一）數(shù)據(jù)來源與模型設(shè)計(jì)。本文研究的數(shù)據(jù)主要來自于南寧市扶貧辦、審計(jì)局、財(cái)政局等政府部門官方網(wǎng)站近年公布的資料，數(shù)據(jù)具有較好的時(shí)效性和可靠性。通過SPSS分析軟件回歸分析扶貧審計(jì)與扶貧資金績(jī)效指標(biāo)的相關(guān)關(guān)系。模型如下：

Y=α1+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+θ

（二）變量定義及解釋。

1.因變量：脫貧率（Y）。脫貧率是當(dāng)年脫貧人口與年初貧困人口的比值。扶貧資金的最終目的是促進(jìn)貧困人口脫貧，所以用脫貧率來解釋扶貧資金績(jī)效。

2.解釋變量：扶貧政策跟蹤審計(jì)（X1）。各級(jí)審計(jì)單位審計(jì)過的區(qū)縣賦值1，沒有審計(jì)過的賦值0。

3.控制變量包括：（1）人均教育支出（X2）。指當(dāng)年財(cái)政教育支出與各區(qū)縣戶籍人口的比值。教育能提高貧困人口的技術(shù)水平，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。（2）農(nóng)村人均耕地面積（X3）。指耕地面積與農(nóng)村人口的比值。貧困人口大部分是農(nóng)村人口，而農(nóng)村人口大部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，故農(nóng)村人均耕地面積能影響脫貧績(jī)效。（3）農(nóng)村居民年人均可支配收入（X4）。因?yàn)槊撠毷翘岣哓毨丝谑杖耄源俗兞靠梢杂绊懨撠毬省＃?）農(nóng)村人均農(nóng)林水財(cái)政支出（X5）。指地方財(cái)政農(nóng)林水支出與農(nóng)村人口的比值。財(cái)政對(duì)農(nóng)林水的投入力度會(huì)影響農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)脫貧。（5）人均農(nóng)機(jī)動(dòng)力（X6）。是指地區(qū)年農(nóng)機(jī)動(dòng)力與農(nóng)村人口的比值。農(nóng)機(jī)動(dòng)力可以衡量地區(qū)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化水平，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，提高農(nóng)村貧困人口收入。

（三）描述性統(tǒng)計(jì)。南寧市各區(qū)縣貧困數(shù)據(jù)的描述統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 南寧市各區(qū)縣數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

（四）相關(guān)性分析與檢驗(yàn)。

1.相關(guān)性分析。本文通過SPSS 18.0軟件對(duì)各變量進(jìn)行了相關(guān)性分析。從表2可以看出，扶貧審計(jì)與脫貧率之間的相關(guān)性達(dá)到了0.593，可見扶貧審計(jì)與脫貧率存在正相關(guān)，說明扶貧政策跟蹤審計(jì)對(duì)脫貧率的提高有正面影響。

表2 扶貧資金績(jī)效各變量相關(guān)性分析

2.多重共線性檢驗(yàn)。為確定各自變量不存在互相影響，本文進(jìn)行了多重共線性檢驗(yàn)。從表3可以看出，變量的方差擴(kuò)大因子皆小于10，說明6個(gè)因變量之間不存在嚴(yán)重的多重共線性，變量設(shè)置比較合理，可以進(jìn)行回歸分析。

表3 自變量多重共線性檢驗(yàn)

（五）回歸結(jié)果分析。

1.F檢驗(yàn)結(jié)果分析。表4是對(duì)模型的F檢驗(yàn)，其對(duì)應(yīng)的顯著性表示自變量對(duì)因變量共同影響的顯著性，表中數(shù)據(jù)主要觀察F值和顯著性的值。F值是方差分析的結(jié)果，其對(duì)應(yīng)的顯著性值如果小于0.05，說明整個(gè)回歸方程變量共同對(duì)因變量有顯著性影響，方程有很大的可用性。從數(shù)理統(tǒng)計(jì)角度來說，需要驗(yàn)證F＞Fa（k，n-k-1）（其中k為自變量個(gè)數(shù)，n為樣本量）來確定顯著性，但是由于SPSS 18.0分析軟件能夠直接給出顯著性水平，所以不需要手動(dòng)驗(yàn)證。表4中F值為1.512，其對(duì)應(yīng)的顯著性為0.333，說明自變量共同對(duì)因變量影響的顯著性不是很強(qiáng)，由于本文主要研究扶貧政策跟蹤審計(jì)的作用，所以這一結(jié)果對(duì)研究對(duì)象影響不是很大。

表4 F檢驗(yàn)

2.T檢驗(yàn)結(jié)果分析。從表5回歸系數(shù)及T檢驗(yàn)可以看出，扶貧審計(jì)的回歸系數(shù)為0.189，T檢驗(yàn)中扶貧審計(jì)的t值為1.744，其所對(duì)應(yīng)的顯著性水平為0.142，說明扶貧政策跟蹤審計(jì)對(duì)脫貧率的提升有正面影響，即扶貧政策跟蹤審計(jì)能夠促進(jìn)扶貧資金績(jī)效的提高。

表5 回歸系數(shù)與T檢驗(yàn)

（六）研究結(jié)論。通過上述對(duì)南寧市扶貧政策跟蹤審計(jì)與脫貧率關(guān)系的研究，發(fā)現(xiàn)扶貧政策跟蹤審計(jì)與脫貧率呈較為顯著的正相關(guān)，回歸方程中自變量扶貧審計(jì)的系數(shù)達(dá)到0.189，說明扶貧審計(jì)對(duì)脫貧率有正面影響，而脫貧率又是衡量扶貧資金績(jī)效的重要指標(biāo)，所以扶貧政策跟蹤審計(jì)對(duì)促進(jìn)扶貧資金績(jī)效的提高有正面積極影響。

四、提升政策跟蹤審計(jì)質(zhì)量的建議

（一）強(qiáng)化扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)力度。在2019年第二季度審計(jì)署的扶貧政策跟蹤審計(jì)中，13個(gè)省的14個(gè)縣惠農(nóng)補(bǔ)貼“一卡通”發(fā)放管理不規(guī)范或惠農(nóng)補(bǔ)貼政策執(zhí)行中存在補(bǔ)貼發(fā)放不到位、超范圍發(fā)放等問題，涉及資金10.13億元。扶貧資金是國(guó)家財(cái)政部門下發(fā)給相關(guān)單位的專項(xiàng)資金，這部分資金只能用于扶貧事業(yè)，專款專用，任何單位和個(gè)人不得滯留、截留、挪用。為了防止資金的不當(dāng)使用造成公共資源的極大浪費(fèi)，應(yīng)該強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度，按照扶貧資金流向，對(duì)政策要求、預(yù)算分配、資金管理、撥付使用等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行審計(jì)，著力揭示超標(biāo)準(zhǔn)超范圍分配發(fā)放使用、利用職權(quán)優(yōu)親厚友、貪污私分套取、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用等扶貧資金管理使用中的違紀(jì)違法問題，確保資金安全、規(guī)范、高效使用。

（二）盤活閑置扶貧資金。資金的閑置未利用是影響扶貧資金績(jī)效的一個(gè)大問題。在2019年的扶貧審計(jì)中，審計(jì)署查出共有3.34億元的資金閑置未使用，這大大降低了扶貧資金的使用效率，使扶貧工作推進(jìn)緩慢。筆者認(rèn)為，可以積極聯(lián)系相關(guān)企業(yè)，走規(guī)范招標(biāo)流程，動(dòng)工當(dāng)?shù)仨?xiàng)目。可以聘請(qǐng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展專家為貧困地區(qū)的發(fā)展給出建設(shè)性意見，再根據(jù)專家意見積極開展當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)。結(jié)合貧困地區(qū)實(shí)情，積極修筑經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)扶貧產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮扶貧資金的活力，提高扶貧資金的績(jī)效。

（三）著力強(qiáng)化對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審計(jì)。由于扶貧工作人員的相關(guān)專業(yè)能力不足，往往容易對(duì)扶貧措施做出不當(dāng)?shù)呐袛啵_建不適合貧困地區(qū)水土實(shí)情的扶貧項(xiàng)目而造成項(xiàng)目的扶貧乏力，浪費(fèi)大量扶貧資金，不利于扶貧資金的高效使用。從南寧市扶貧審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，很多扶貧項(xiàng)目績(jī)效不佳。8個(gè)縣的54個(gè)項(xiàng)目因前期設(shè)計(jì)不合理，或違法占用基本農(nóng)田、水源地保護(hù)區(qū)等形成損失浪費(fèi)，涉及投資723.45萬元；3個(gè)縣的4個(gè)項(xiàng)目工期逾期1年以上，涉及投資648.6萬元；12個(gè)縣的31個(gè)項(xiàng)目因規(guī)劃不科學(xué)、建管不銜接等，造成項(xiàng)目建成后閑置或未發(fā)揮預(yù)期效益，涉及投資3.38億元；3個(gè)縣的42個(gè)項(xiàng)目多計(jì)工程款209.92萬元。因此，要著力強(qiáng)化對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資產(chǎn)管理和績(jī)效審計(jì)，實(shí)地核查產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理情況，抽查核實(shí)收益分配、貧困人口實(shí)際受益情況、資產(chǎn)確權(quán)登記和移交情況，政府審計(jì)人員對(duì)于不屬于自己專業(yè)認(rèn)知內(nèi)的項(xiàng)目，應(yīng)聘請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行勘探考察，提出防范化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

（四）建立審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)于政策跟蹤審計(jì)，建立常態(tài)化的審計(jì)組織非常重要。可由審計(jì)署和財(cái)政部牽頭，在各級(jí)政府和組織成立審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)審計(jì)長(zhǎng)在行政事業(yè)單位由黨委一把手兼任，在企業(yè)由董事長(zhǎng)兼任，成員包括外審人員和專家、內(nèi)部審計(jì)人員、財(cái)會(huì)部門人員、扶貧辦人員。

（五）構(gòu)建扶貧審計(jì)信息共享平臺(tái)。目前市級(jí)以上政府審計(jì)基本建立了內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，通過收發(fā)文遠(yuǎn)程管理系統(tǒng)和審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了從審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的編制到審計(jì)任務(wù)的分配、項(xiàng)目計(jì)劃的調(diào)整、計(jì)劃執(zhí)行情況的反饋、項(xiàng)目審計(jì)檔案的形成等全過程的管理。扶貧審計(jì)信息共享平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)外聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，避免對(duì)被審計(jì)單位重復(fù)審計(jì)，共享基本審計(jì)信息，統(tǒng)籌開展正向激勵(lì)試點(diǎn)工作，補(bǔ)齊影響審計(jì)信息孤立的“短板”，推動(dòng)主管部門健全監(jiān)管體系和監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮好審計(jì)“治已病、防未病”建設(shè)性作用，提高審計(jì)效率。