“放管服”下高校科研經費財會監管研究

張瑞元（首都醫科大學 北京 100069）

一、引言

近年來，高校科研經費的使用和管理問題一直是高校財會監管的重點。就財會人員而言，主要關注科研經費的使用問題，如經費支出與科研任務的相關性是否一致，經費使用是否存在虛假報銷等違規行為。同時關注科研經費的成本核算問題和預算管理問題，如將縱向科研經費進行精細化管理，加強預算執行過程中的管理和控制。而高校科研人員則經常抱怨科研經費“不好用”，突出表現在：科研預算彈性較弱，科研經費撥付不及時、經費報銷過于繁瑣。

在科研經費“放管服”的背景下，高校的財會監管機制既要能適應政策環境的變化，又要完成由重管理向重服務的轉變；既要保證科研經費能夠“放得開”，又要確保“管得好”。

二、Y高校科研經費的財會監管情況概述

（一）Y高校科研經費情況介紹

Y高校為北京市屬醫科院校，學校設有11個學院、1個研究中心、1所附屬衛生學校，同時學校還有21所臨床醫學院，學校現有全日制在校生1.2萬余人，其中研究生占比37.42%。學校和附屬醫院現有教職員工和醫務人員4.2萬余人，人才隊伍建設中有院士7人，正高職稱2 596人，副高職稱4 164人。科研經費使用人員既包括在校師生，也包括臨床醫院醫務人員，涉及人員范圍較廣。2018年科研事業收入約1.88億元；2018年科研事業支出約1.72億元。2019年科研事業收入約2億元；2019年科研事業支出約1.85億元。Y高校科研經費的基本特點為：資金量較大，項目數量較多，單次支出較少，經費使用頻率高，支出內容多樣，使用人員結構多元。

（二）Y高校科研經費財會監管機制

1.科研經費的制度建設。Y高校于2016年頒布了縱向科研項目經費管理辦法（試行）、橫向科研項目及經費管理辦法，以此作為科研經費管理的核心辦法。此外，涉及科研經費具體管理的規定還包括經費支出及預算調整審批管理暫行辦法、科研項目差旅費會議費咨詢費管理辦法、科研項目間接費用管理辦法、科研項目結余經費管理辦法等。上述管理辦法的制定，是科研經費合法合規使用的重要保障。構建了項目負責人直管，學院、各職能部門監管的科研經費管理體系。明確規定項目負責人是經費使用的主要責任人。財務處作為科研費管理中的重要職能部門，其主要職責是負責科研經費的財務管理和會計核算工作，包括：指導、協助項目負責人編制預算，審核經費預算和預算調整，監督、指導項目負責人規范使用經費等。這為財會人員監管科研經費提供了制度依據。

2.科研經費的財會監管要點。高校財會人員對科研經費的監管主要集中在資金運動情況方面。按照經費的運動軌跡分為到款與立項、預算與審核、支付與報銷、結題與驗收四個環節。在保證會計信息質量要求的同時，重點審查經費使用的相關性、合法性、真實性。

（1）到款與立項。科研經費到款是科研項目納入財會監管的起點。Y高校科研經費的到款認領主要有兩種方式。一種是項目負責人主動“認領”。財會人員將經費到賬信息公布在財務平臺，提供項目負責人“認領”查詢。另一種是財會人員主動“尋找”。經費到款后，財會人員主動聯系科技處，再由科技處聯系相關項目負責人辦理經費認領手續。無論采用何種方式，在確認經費到款后，財會人員都會要求經辦人提供科技處出具的撥款申請，以此作為經費認領和立項的財務要件。

（2）預算與審核。預算是科研項目在經濟上的事前反應，編制預算的目的是為了督促科研人員按計劃開展科研任務，確保科研目標在規定時間內保質保量完成。在Y高校，財會人員根據審核后的合作協議及項目任務書的預算內容設置相應的經費預算。預算一經設置，未經允許不得修改、不得超支。由于科學研究事業在發展過程中具有較大的不可預測性，因此前期預算的科學性和執行度很難保證。Y高校采用審批制進行預算調整。具體做法為：項目負責人填寫科研經費預算調整審批表，經項目負責人所在學院、科技處、財務處三方審核后，由財會人員進行預算調整。

（3）支付與報銷。科研經費的支付與報銷是財會監管的重要環節。按照財政部、中國人民銀行的有關規定，推行使用銀行轉賬或公務卡支付，在支付環節加強財會監管，提升預算執行的監控水平。因此在具體報銷執行時規定，未使用公務卡或單位對公轉賬的支付均不得報銷，確保了科研經費使用的可追溯、可檢查性，以此作為防范科研經費挪用和貪污的重要監管方法。

在報銷時，財會人員會針對具體經濟事項進行具體分析。主要采用逐項檢查的方式，以檢查相應經濟事項的真實性、合法性和相關性。首先，從宏觀方面檢查是否符合法律法規要求。如：預算是否超支，是否存在非科研目的的支出，是否按要求進行政府采購。其次，從微觀方面檢查具體報銷內容的真實性和相關性。如：報銷票據是否為國家規定的合法票據，票據真偽如何，實驗材料的購買是否真實，差旅費支出是否合理真實，勞務費發放對象是否真實存在。當任何一個環節存在質疑時，財會人員會根據具體情況要求經辦人提供證明材料、項目負責人填寫補充說明或項目負責人所在學院領導審批等方式，證明報銷事項的真實、合法、相關。

（4）結題與驗收。結題與驗收是科研經費資金運動的“結束”，為配合后續經費審計工作，財會人員會在經費結題時對經費支出情況進行審核。主要審核科研經費的執行情況，保證項目中各項經費沒有預算超支的情況發生。之后項目在接受審計時，有時會按照審計意見對支出不合理的情況進行調賬。針對此情況，財務處要求項目負責人提交經負責人所在學院、科技處、財務處審核通過的會計調賬說明，并以此為依據進行調賬。

三、高校科研經費財會監管工作分析

（一）財會監管思路有待轉變

通過對Y高校各財會監管環節的梳理，可以看出高校對科研經費的管理屬于“過程性”監管。在這種監管方式下，存在重復檢查的情況。“過程性”監管確實可以保證經濟事項的可靠性，但這種“過程性”監管所導致的“報銷繁瑣”顯然與當前的“放管服”要求不符。在“放”的過程中，勢必會對原有“過程性”監管進行壓縮或優化。同時，為了繼續提升對科研經費的管理能力，高校財會人員需要轉變財會監管思路，從重監管“過程”向監管“結果”轉變，不斷強化科研項目績效評價的重要性，完善績效評價指標體系，綜合運用定性和定量方法，對科研經費的使用結果進行管理。

（二）科研經費管理體系有待完善

1.科研管理制度有待細化。Y高校已基本形成科研經費管理制度體系，但尚未能按照科研經費“放管服”的要求，按經費具體類型繼續深入細化管理辦法。例如，尚未按照《關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知》要求，將經費“包干制”落地。此外，科研經費管理辦法的內容較為寬泛，有待細化。以差旅費報銷管理辦法為例，若出差人員只發生了單程交通費用，差旅費是否能夠報銷，對應的差旅補助是否可以全額發放；若只有課題組學生單獨外出調研，使用現金是否可以報銷。

2.財會人員對科研經費管理缺乏“粘性”。盡管《預算法》《會計法》等法律法規對財會監管做出了規定，但具體在執行過程中，財會監管缺乏強有力的制度保障。相關管理辦法雖對科研人員的違規行為制定了處罰措施，但具體細節未能充分表述，也未對財會人員的監管權限做出明確說明。在實務中，財會人員缺少話語權，這就直接削弱了高校財會人員對科研經費的監管強度，難以確保會計信息質量，導致財會監管效力降低，破壞了財會監管的嚴肅性。

3.尚未健全合同管理和信用管理體系。由于尚未建立健全合同管理體系，Y高校的合同簽訂沒有進行嚴格的要素審核，也沒有有效的統籌管理。突出問題有：缺少合同基本要素、合同執行隨意等，合同簽訂不規范的情況屢屢發生，財會人員難以把握合同內容的真實性，嚴重影響經費的后續使用。制度中雖提到要逐步建立科研經費信用記錄，但未將具體細節做出進一步說明。導致科研人員的失信成本過低，容易使科研人員在科研經費的使用過程中因犯錯成本過低而觸犯財經法紀的“紅線”，出現財務舞弊、支出造假等情況。

（三）財務與科研部門信息共享能力有待提升

在高校，科研經費報銷難、報銷繁的原因之一是報銷反復“跑腿”。在經費到款立項時，科研人員要奔波于財務處和科技處之間。在經費報銷時，報銷業務不能一次性解決，報銷必要的支撐材料需要在不同部門之間反復提供。以測試化驗費為例，科研人員需要提供高校合（協）作研究經費及測試化驗加工費外撥審批表和測試化驗加工委托協議作為付款的必要依據。而這些材料只能在線下通過項目負責人所在單位領導和科技處審核后才能生效。在經費結題時，科研人員也只能通過線下審核的方式，在財務處進行結題審核。

Y高校部門之間信息化平臺相互獨立，多部門共用信息尚未實現數字化傳遞，部門之間信息共享能力差，信息傳遞效率低，降低了科研人員的用戶體驗。同時這也影響了財會監管能力，提高了監管成本，導致監管產生時滯性，是影響科研經費財會監管的重要阻礙。

四、完善高校科研經費財會監管工作的建議

（一）制度監管：完善科研經費管理體系

1.繼續深化、細化管理制度。深化“放管服”的政策要求，從實際出發，適時制定、完善高校各類科研經費管理辦法，確保經費管理有據可依。將“包干制”盡快落地，逐步優化科研經費的使用。將現行管理制度進一步細化，依靠制度指導實務。預算調整、間接經費使用、勞務費管理等科研經費重點問題要及時解決，繼續細化各類支出內容的使用規范，做到報銷標準統一，制度規范，操作簡便。

2.加大財會人員的話語權。通過制度明確財務處對科研經費負有監督、檢查等責任，對科研人員的“越線”行為，財會人員應具有懲處權力。加強財會人員對科研經費的監管作用，加大財會人員的話語權，提高財務處對科研經費管理的權限，增加財會人員對科研經費管理的“粘性”。增加處罰力度，抑制科研人員的造假沖動，從根本上加強財會監管能力，提升財會監管的威懾力。

3.進一步推進合同管理和信用管理體系建設。合同管理體系的完善，有助于從源頭檢查經費的使用情況，是科研經費合法、真實使用的重要依據。將科研經費涉及的所有合同進行統籌管理，建立合同管理“云”平臺，確保合同參與各方能夠實時對合同概況、執行情況等進行管理。建立信用體系的目的是提高科研人員的自律意識，使其能夠自覺遵法守誠。增加科研人員的失信成本，加大對違規人員的懲罰力度，使科研人員對于科研項目的使用管理心存敬畏，從源頭實現科研人員“不想腐，不敢腐”。以信用監管替代部分原有“過程性”監管，還科研人員部分經費使用自由度。

（二）“云”監管：建立科研財務“云”平臺

由于相關信息不能共享，導致Y高校仍處于“斷點式”監管狀態。這便難免會發生重復檢查、多頭檢查等問題。建立科研財務“云”平臺（以下簡稱“云”平臺）（圖1），將科研經費在“云”平臺上進行科研、財務數據的整合，將經費運動軌跡進行串聯，實現“一站式”服務、“一體化”管理。既能滿足服務科研人員的要求，也能滿足財會監管功能，提升財會監管質量，降低財會監管成本。

1.確定服務對象與建設目標。“云”平臺的服務對象是所有與科研經費有直接關聯的使用者和管理者。包括：科技處工作人員、財務處財會人員、經費項目負責人、學院（單位）負責人、項目經費經辦人等。“云”平臺建立的主要目標是將所有涉及科研經費的業務進行最大化的整合，提高科研經費使用、管理效率，同時借助財務和科研管理系統對科研經費進行有效監管。

圖1 科研財務“云”平臺構架

2.實現數據共享。實現項目信息、財務信息、預算信息等共用數據、關鍵數據的數據對接。對科研、財務審核后的必要信息做好數據回填處理。在“云”平臺實現數據共享后，原有科研人員線下“跑腿”的業務，均可實現網上辦理，提升科研人員的用戶體驗度。數據共享后，科研經費的“資金流”即被打通，財會、科研人員分別可以從各方角度出發，對經費數據進行采集、挖掘工作，從整體上進行監管，提高監管效率。

3.具體模塊設置。“云”平臺內設置四個基礎模塊:立項模塊、預算模塊、報銷模塊、檢查模塊，并提供全程在線答疑服務。在立項模塊中，項目負責人可通過財務管理系統推送的信息，查詢課題經費到款情況。在經費到款后，開啟立項模塊，填寫立項相關信息，在經過科技處立項審核后，相關信息推送至財務管理系統，經財會人員審核后，完成經費財務建賬立項、預算設置、電子發票開具等工作。在預算模塊中，科研人員可根據項目進展情況對預算進行凍結，同時根據經費使用情況，按照規定，提出預算調整申請，經相關部門線上審核后，調整經費預算。在報銷模塊中，科研人員可通過“云”平臺進行經費報銷，并實時可以查詢經費的報銷狀態。在檢查模塊中，項目負責人可以進行結題申請并生成相關報表，財會人員可以對生成信息進行檢查，審核通過后將數據推送至科研部門進行檢查。檢查模塊既是科研人員檢查項目使用情況的渠道，也是財務處、科技處日常監管科研經費使用的重要窗口。

在“云”平臺下，科研人員遇到任何疑問都可以進行線上咨詢，財務處、科技處兩大職能部門會在平臺中提供及時、準確的答疑服務，將經費的使用風險及時化解。財務處、科技處、科研人員三方實現實時溝通、信息共享，有效降低溝通成本、提高辦事效率。同時，財會人員在此平臺對科研經費的前期、中期、后期進行全程監管，再配合科研管理系統的共享信息，財會人員可以更加準確的對項目的相關性進行判斷。

（三）公眾監督：科研經費信息公開

高校財會部門除了運用財會知識、方法對科研經費進行內部監管外，還應當積極發揮公眾監督作用。科研經費信息全面公開是公眾監督的基本前提。高校應借助互聯網平臺，將科研經費信息在官方網站、客戶端等媒介及時、適度、全面地公布。及時是要保證監督時效性，確保疑點盡早發現、盡早解決。適度是要兼顧科研項目的保密性，對涉及關鍵核心技術的經費信息注意保密。全面是指在經費各環節，如實地公開經費信息，提高科研經費透明度。如項目最初預算是怎么編制的，之后又是如何調整的；購買了什么實驗設備；外出參加了幾次調研與學術會議；做了多少次測試化驗等，公眾都可以查閱監督。將科研經費的使用與管理放置于“陽光”下，充分實現公眾監督，營造公平的科研競爭環境。

在“放管服”的背景下，服務好科研人員是目前高校工作的出發點和落腳點。放權、服務并不代表監督缺位、管理失效。借鑒英國單一審計法案的經驗，高校科研經費的監管次數要減少、監管頻率要降低，但監管質量要提高。將科研經費信息全程公開，能夠有效提升外部監管作用。Y高校的科研項目大多屬于醫科研究類，專業性很強，當公眾對經費使用提出質疑后，科研經費的項目負責人和高校財會部門要能夠做出有效回應，接收公眾監督，確保科研經費的正確使用。同時，對于財會人員而言，其醫學類專業知識儲備遠不如學校科研人員，公眾監督力量是財會監管的必要補充，有利于提升財會人員的監管質量。

五、結語

圖2 高校科研經費監管體系

繼續完善科研經費的財會監管能力是高校財會工作發展的必然要求，是高校精細化管理的必然選擇。結合“放管服”的政策要求，深化高校科研經費財會監管工作，充分發揮高校財會監管作用，以核心制度和具體管理辦法為指導，以公眾監督和科研人員信用管理為配套支持，以合同管理體系和科研財務“云”平臺為技術支持，最終構建以制度為保障、以信息化為支持、以人員為基礎的全方位高校科研經費監管體系（見圖2）。