后疫情時代高校垃圾分類的供給缺位與志愿遞減
——基于共同生產的視角

周鐵壯

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

《上海市生活垃圾管理條例》已經實施了一年多，國家試點任務完美收官，為垃圾分類的政策推廣提供了寶貴經驗。在社區垃圾分類取得豐碩成果的同時，高校成為政策執行的“飛地”。在調研中發現，高校垃圾分類實質性進展緩慢，應對方式簡單化、形式化。學生缺乏參與垃圾分類的外部驅動和內在約束，未與高校形成合力。新冠疫情給社會帶來了諸多不確定性。作為學生聚集的場域，高校更易受到細菌病毒和恐慌情緒的侵襲，信息傳播與疾病傳染可能以幾何形式倍增，而生活垃圾恰恰是細菌病毒的溫床。垃圾分類不僅有利于完成生活垃圾的處理循環，還可以降低病菌滋生的程度，提高公共衛生水平。推進高校垃圾分類的緊迫性和重要性不言而喻，然而，后疫情時代高校垃圾分類為何難以推進？現實出路是什么？上述問題如今都值得我們深入思考。

1 文獻綜述

1.1 現有研究的不足之處

關于垃圾分類的研究主要聚焦于城市社區和農村，將高校作為研究對象的文獻較少。在城市社區中，單一的政府主導模式已不符合當下的發展趨勢，只有納入市場等多元主體才能實現垃圾分類的有效治理。[1]農村垃圾分類同樣無法從單一層面進行規制，需要從志愿、規則和資金等方面整體推進[2]。相較于社區和農村，高校垃圾分類更具復雜性。學界對高校垃圾分類的研究主要以調研分析為主，例如對學生垃圾分類意識的調研[3]或者教育對學生行為的影響[4]。現有文獻已指出學生參與的必要性，但是未能深入分析學生與高校之間的互動機制，也未在疫情防控背景下對其進行分析。本文基于共同生產的研究視角，嘗試回應學界研究盲點。

1.2 共同生產的研究視角

共同生產理論提供了后疫情時代高校垃圾分類的分析框架。共同生產是指公共部門與公民共同供給公共服務的活動總和，是個人或群體提高公共服務質量或數量的志愿過程[5]。奧斯特羅姆認為，共同生產意味著在公共服務供給中公民可以扮演一個積極角色[6]。這一角色從公共服務的消耗者、評判者拓展到責任者[7]。共同生產并不是供給者和使用者之間的簡單管理關系，而是包括設計、評估在內的互動決策平臺[8]。共同生產概念未有定論，學者們傾向從多個方面對其進行定義[9]。例如趙挺認為，在新冠肺炎期間，中國政府和公民聯合抗疫就是共同生產的一種形式[10]。

本文將高校與學生共同推進垃圾分類的聯合行動視為共同生產的一種特殊類型，有序推進垃圾分類是高校與學生共同生產的公共服務(如圖1所示)。這不僅需要高校配備基本的硬件設施，更需要與學生在規則設計、績效評價和責任共擔三個方面進行必要的互動。

2 供給缺位與志愿遞減

本文采用案例調研的研究方法，結合訪談法與問卷調查法，全方位收集案例信息。2019年7月至2020年9月，筆者多次在上海市X大學城進行調研，將研究重點放到上海市垃圾分類初始階段(2019年7月至11月)及 “全國文明城區”申報之際(2020年6月至10月)。通過對案例信息的分析，對高校垃圾分類的現狀及問題作出如下研判。

2.1 高校層面的供給缺位

在垃圾分類方面，高校是主要的公共服務供給者。但在調研中發現，高校作為垃圾分類服務供給者處于缺位狀態。首先是硬件提供不足，宣傳引導不力。2019年上海市全方位開展垃圾分類后，高校僅在宿舍樓和教學樓配備了貼有垃圾分類標識的垃圾桶，實際的裝容量不足以容納學生的生活垃圾產出，經常出現垃圾溢出的情況。垃圾分類宣傳時斷時續，以“海報+橫幅”的老舊方式為主，未能引起學生的重視。2020年下半年，X大學城所在市轄區開始“全國文明城區”申報工作。轄區高校為了配合相關工作，建立垃圾分類點并開始多方面宣傳，重新將垃圾分類提上日程。但隨著轄區申報工作的結束，高校垃圾分類工作再次陷入沉寂。

其次是規則設計缺乏針對性與互動性。規則是政策執行的硬性基礎和績效保障，推行垃圾分類必然離不開系統性的規則體系。在調研中發現，高校垃圾分類的規則設計過于單一，僅限定了垃圾分類的投放位置，沒有對投放時間等事項作出說明。另外，在施行垃圾分類的早期階段，監管舉措十分必要。相較于社區的志愿者上崗監督和智能監管，高校垃圾分類以學生自愿為主。一旦出現不按規則投放的個例，很可能引起“公共草地”危機，針對X大學城的持續性觀察也證明了上述判斷。X大學城某高校共設置了三個垃圾分類投放點，其中一個位于宿舍區門口。許多學生早上急于上課，其中一些人隨手把早餐包裝袋扔到垃圾桶，沒有進行分類。由于缺乏監管，越來越多的學生開始放棄垃圾分類，導致該分類點功能喪失。面對上述情況，學生會等志愿團體有意向學校反饋意見，但是高校往往關起門來做決定，忽略了學生的參與和互動。

再次是缺乏垃圾分類的績效評價。績效評價有利于發揮主體的潛能和積極性，及時發現工作中的問題所在。但是高校并未將垃圾分類納入到績效體系中，各個院系在推行垃圾分類時往往各自為政。有的院系積極推進垃圾分類，開展了一系列主題活動；有的院系僅限于表面執行校級層面的相關政策，沒有將其落實到具體的工作中。根據上文的論述，一旦出現消極參與垃圾分類的個例，就會出現整體的不作為，最終每個院系都無心參與垃圾分類。正如X大學城某高校的一位院系領導所言：“學校并沒有將垃圾分類作為考核指標，教學科研等工作已經夠忙了，只要學校不說，我們就不弄。”然而事實上，垃圾分類不屬于復雜的操作工作，績效評價在技術上并不存在較大的困難，推行垃圾分類的人力物力成本將會隨著行為習慣的形成出現邊際遞減。

最后，高校垃圾分類工作的主體責任不明確。根據調研，高校推行垃圾分類以后勤部門為主要負責單位，最后責任落實到保潔人員的身上。在實際的運行中，保潔人員既要負責垃圾分類的監管，又要進行二次分類。由于學生數量龐大，監管的職能形同虛設，保潔人員工作量大大增加。垃圾分類是一項系統工程，需要高校與學生相互配合，將垃圾分類的任務全部置于單一主體必然導致較低的治理效能。學生等其他主體不應成為 “看客”，垃圾分類的主體責任亟待明確。

2.2 學生層面的志愿遞減

學生參與垃圾分類的志愿性呈現出遞減趨勢。2019年《上海市生活垃圾管理條例》實施伊始，恰逢高校開學之際。學生在暑假已收到學校關于垃圾分類的通知，在網絡上也有所關注。有的高校在新生錄取通知書中夾放有關于垃圾分類的宣傳手冊，極大地激發了學生的參與心理。在開學之前，學生形成了良好的心理預期，并認為垃圾分類就是新時尚，然而學生的心理預期在開學后受挫。高校實際上并沒有準備好垃圾分類的硬件設施以及規則體系等軟性約束，依舊采取干濕垃圾“混裝”的收集運輸方式，也未對垃圾分類工作的具體開展作有效說明。學生參與垃圾分類受到“硬件”和“軟件”條件不足的限制，干脆順理成章地不進行分類。在調研中，一名受訪者表示：“我們學生到上海讀書，覺得垃圾分類是很新奇、很文明的行為，但是實際上學校并沒有認真開展垃圾分類，現在學生們也不再關心這個了，高校和學生都存在問題。”在最具可塑性的初始階段，高校未能建立及時的互動機制，學生的參與熱情逐步喪失。

志愿參與再次受挫，垃圾分類面臨困境。2020年下半年，在“全國文明城區”名單即將公布之際，高校要求學生熟記垃圾分類的種類，以應對考核，形式化的工作導致學生產生反感情緒。即使學生志愿者開始監督垃圾分類行為，但是投放點容量較小，垃圾外溢情況嚴重，志愿者也無能為力，隨后不再上崗。在疫情防控背景下，高校垃圾分類面臨新的困境。一方面，學生的志愿精神培育具有一定的長期性。面對學生志愿遞減的趨勢，志愿精神培育成為推行垃圾分類不可或缺的內容，但志愿行為并非在短時間內即可成功塑造。正如帕特南所言，信任、規范和網絡往往具有自我增強性，但是若朝著相反的方向，也會自我增強并前景暗淡。[11]另一方面，高校缺乏推行垃圾分類的外部驅動力。從科層制的角度分析，大多數本科高校的行政級別屬于正廳級，有的高校甚至屬于副部級；加之高校的自主性較強，政府部門與高校的溝通渠道較少，無權以行政命令的方式要求高校推進垃圾分類。上述問題導致高校內無動力、外無壓力。

3 共同生產：高校垃圾分類的現實出路

共同生產強調高校與學生在規則設計、績效評價和責任共擔三個方面進行必要的互動。垃圾分類是個體與整體的結合，必然離不開學生的志愿參與。抗擊新冠疫情尚未取得完全勝利，高校不得不實質性或者形式性地采取封閉式管理的措施。在這樣的背景下，高校和學生仍是垃圾分類的“唯一”主體。

3.1 高校需主動共同生產，重建學生志愿精神

在政府部門與高校溝通渠道弱化的情況下，符合現實的出路只能是高校內部的主動變革。經過新冠疫情的沖擊，學生的注意力和熱情已經不再聚焦于垃圾分類。高校應發揮學生會等志愿團體的自治功能，以自上而下和自下而上相結合的方式挖掘、恢復學生的志愿精神。例如通過開展垃圾分類知識競賽、意見調查等方式，鼓勵學生參與到垃圾分類的規則設計和績效評價中，提高學生的主人翁意識，使其明確自身的責任所在。在志愿培育的同時，還可以加入一些強制性因素，例如定時定點投放、專人監督等。但是強制性措施必須有一個漸進式的過程，要給予學生一定的適應期，避免引起學生心理的過度反應。當強制性的措施逐步發揮作用、學生的分類投放行為成為習慣時，可以逐步撤回監管措施。

3.2 規則設計與績效評價相契合，完善責任共擔體系

規則設計是為了規范垃圾分類行為，績效評價可以檢驗規則設計的質量，反饋問題并及時改進。高校垃圾分類的規則設計需要注重系統性和互動性。戴維·奧斯本曾指出，通過分權促進公共部門與公眾的參與協作，將會產生更高的責任感和生產率[12]。高校垃圾分類的規則設計不能忽視學生的參與，因為所設計的規則就是針對學生的。互動性的規則設計應該包括三個方面：一是意見征詢。高校應充分聽取學生的意見，促使規則設計更加民主合理，減少規則執行的阻力。二是硬性推動。規則設計的目的是為了執行，學生志愿參與的自發性較弱，高校可以在初始階段利用行政力量推動規則的有效執行。三是考慮少數。高校是多民族、多國家的學生匯聚地，由于語言或文化的差別，不恰當的溝通交流容易引發誤會。因此高校在進行規則設計時應該充分考慮到這一點，進行必要的溝通教育。績效評價圍繞著規則設計展開，同樣也包括三點：一是指標體系的設計需充分考慮學生意見。二是拓寬績效評價的主體范圍，包括高校領導、教師、學生以及后勤職工等。三是績效評價的結果需要反饋到規則設計，及時做出修正。一旦規則設計和績效評價在學生志愿參與這一點達到契合，垃圾分類責任共擔體系也將明晰。

3.3 “軟件”與“硬件”相結合，整體推進垃圾分類

規則設計、績效評價和責任共擔體系建立健全后，硬件設備也應及時到位。追蹤調查發現，X大學城某高校在后續改進中，加強了垃圾分類的宣傳，并重新調整了相應的規則設計等“軟件”。但是垃圾分類的硬件設施沒有布置到位，無法滿足學生生活垃圾的產出，學生抱怨情緒滋生，導致該校的垃圾分類工作再次擱置。也有高校在硬件設備上頗費心思，購置了新的垃圾分類房，重新布局垃圾分類點。但是忽略了“軟件”的設計，宣傳、監督等措施流于形式，學生實際上并未參與到垃圾分類中。可見高校垃圾分類既離不開“硬件”，也離不開“軟件”。“軟件”的設計需要高校與學生進行互動式的協作，“硬件”的配置需要高校分配必要的資金和注意力，只有二者有效結合才能實現垃圾分類工作的整體推進。

4 結語

后疫情時代更需垃圾分類，公共服務亟待共同生產。新冠疫情加劇了公眾對病毒的恐懼，生活垃圾的處理不當極易引發傳染性疾病。我國是有多種傳染病流行的國家，許多傳染病正是由于私人衛生或者公共衛生狀況惡劣引發傳播的。隨著人口數量的增多，我國生活垃圾產生量也逐年增長。高校是人口的聚集地，垃圾分類點常常溢出未吃完的食物和餐具，成為病菌滋生的最佳場地。高校對生活垃圾和傳染性疾病的處理不當可能引發學生的心理或生理危機，進而通過社交網絡由高校傳入社會，產生多米諾骨牌效應。共同生產提供了垃圾分類等公共服務的供給路徑和理想狀態。后疫情時代公眾參與公共服務供給的必要性更為凸顯。高校有責任積極推進垃圾分類工作，成為公共服務共同生產的實驗室和示范點。