比較研究視野下我國旅游警察制度的本土實踐

唐淑臣

(北京師范大學 法學院，北京100875)

近年來，我國旅游業經歷了爆發式發展，“全民旅游”向“全域旅游”的加速轉型是新常態下旅游業發展的新形勢。“全域旅游”作為一種全新的旅游發展模式，強調走出景點模式的“小旅游”，發展全景觀、全方位、全員參與的“大旅游”。此概念一經提出就受到業界普遍關注,促進了全國各地旅游業的蓬勃發展。但與此同時，也誘發了擾亂旅游市場秩序、侵害旅游者權益等旅游質量與安全問題。由于旅游業自身的多行業、多領域、多群體特點，其監管主體分布在旅游、公安、交通、工商等多個部門，若出現涉旅糾紛，易導致執法推諉、處置主體不明等職權推諉行使的問題，影響游客的旅游體驗度和安全感。特別是隨著新興媒體傳播技術的發展，涉旅個案的處置失當經過炒作或發酵會直接影響政府執法公信力，甚至波及所在城市的公眾形象，給涉案地的旅游及相關產業帶來巨大損失。[1]

我國旅游業的發展使人們更加關注旅游行業所帶來的安全問題，旅游過程中違法犯罪案件的頻發為人們敲響警鐘。旅游警察是保障旅游市場正常運行的維護者。但在旅游警察執法實踐中，職能部門管理職權重合、涉旅案件處置質效低和游客合法權益受到不法侵害等問題凸顯。基于旅游警察執法的背景，探討我國旅游警察制度具有現實意義。比較研究視野下，我國旅游警察制度研究與國外相比，尚顯匱乏，近兩年中國旅游警察隊伍的現狀、運行模式、作用發揮、推廣路徑等方面的系統研究仍處于空白階段。因此，本文著眼于國外旅游警察制度的發展過程，為借鑒國外經驗以促進我國旅游警察制度的完善與發展，展開國內外旅游警察制度的比較研究。

1 旅游警察制度概述

“旅游警察”也被稱為“觀光警察”。旅游警察是國家權力機關依照法律規定的權限和程序建立的，具有專項政法編制的，依法行使維護旅游領域治安管理、打擊旅游違法犯罪活動職權的專業化執法勤務機構及其人員。旅游警察的主體必須是納入國家公務員序列、具有政法專項編制，并具備相應的資格的人民警察。旅游警察的治安管理和執法活動，以及其職責權限范圍、活動的手段、方式及程序等，應有法律依據。同時，旅游警察機構及公務人員要對其所實施的行政管理行為和執法行為承擔相應的法律責任。

旅游警察制度包括旅游警察的機構設置、職權配備、人員配備及技術裝備、管理模式和案件處理機制，是區別于其他警種的特有管理模式。旅游警察不是僅僅重復普通景區派出所民警的工作，而是在辦理普通案件的基礎上，在景區向游客提供咨詢、緊急醫療救助和其他方便旅客的服務，并對景區突發事件進行現場處置。旅游警察并非對整個旅游市場進行統一的管轄。不同于旅游局，旅游警察是連接旅游管理部門和公安部門的一道橋梁，是構建旅游立體化綜合管理過程中的關鍵一環。

旅游警察機構的設置是旅游警察制度建立的基礎，職權的配備是旅游警察執法模式的核心，而旅游警察的職權是根據其工作性質而確立的。[1]旅游警察的職權集中體現在旅游活動相關的執法活動之中，例如對欺客宰客違法商家的取締，以及及時發現景區內治安案件，依據國家頒布的各項旅游法律法規以及治安管理處罰法對景區內的違法犯罪活動進行懲處，以維護旅游景區良好的治安環境，保障旅游景區的正常運行。

2 國外旅游警察制度發展歷程

“旅游警察”最早出現在國外。國外旅游業起步較早，受恐怖襲擊、政治運動、自然災害、人為犯罪行為等因素影響，國外學術界關于“旅游安全”和“旅游警察”的探討也自然起步較早。國外有學者通過調查研究，得出“警察是保障旅游安全不可或缺的重要力量”的結論[2]。據不完全統計，迄今為止，全球已有二十多個國家和地區建立旅游警察，包括尼泊爾(20世紀70年代成立)、美國(20世紀80年代)、埃及(1997)、馬來西亞(1998)、阿根廷(2002)、肯尼亞(2003)、菲律賓(2010)、韓國(2013)、俄羅斯(2014)等國家。這些國家的旅游警察建設較中國起步早、發展先，有較為成熟的經驗，是推動其他國家成立并發展本國旅游警察的有益借鑒。縱向來看國外旅游警察建設發展歷程大致經歷了萌芽、升溫、爆發三個階段。[3]

2.1 萌芽階段

20世紀60年代以來，現代旅游業迅速發展。著眼于為國際游客提供優質服務，約旦、斯里蘭卡等國家較早設立了專門的旅游警察隊伍。而長期以旅游業為支柱產業的希臘，旅游警察的設立歷史已近百年。

希臘早在1929年就設立了旅游警察隊伍，第一個執勤點就是著名景點雅典衛城。當時設立旅游警察的宗旨，是維護古跡內外的法律和秩序，調解游客與當地人之間的糾紛以及幫助樹立希臘的國際形象。1975年，為了保護游客的安全，希臘開始全面實施旅游警察制度。目前，希臘旅游警察的數量約占其常規警力的15%。在1956年，約旦政府為保障本國的旅游治安秩序，夯實旅游業的持續穩定發展，設立了世界較早的旅游警察隊伍。約旦旅游警察還時而承擔導游和翻譯的職責，當游客需要的時候，他們可以熟練地使用英語和阿拉伯語向游客作介紹，并解答游客提出的各種問題。斯里蘭卡在20世紀60年代初就在首都科倫坡設立了一個特別的警崗，專門處理外國游客相關事務。隨后，該警崗升級為常設警察局，在服務外國游客的同時，也處理當地警務。隨著境外游客的不斷涌入，2007年6月1日，斯里蘭卡專門成立旅游警察部門。

這一階段僅限于“旅游警察”概念的提出，旅游警察制度多處于探索時期，一般遵循先部分試點，相對發展成熟后再通過建立相匹配的法律制度來保障旅游警察制度的落實。以希臘為例，“旅游警察”從1929年設立經過約半個世紀，直到1975年才確認。之后，希臘建立了完善的法律制度以保障約占其國內警察總數的15%的旅游警察的執法，希臘旅游警察同時兼具普通警察的職責，能更加全面地維護旅游秩序。根據屬地管轄原則，在旅游警察不能涉及的區域內的旅游治安則由普通警察負責，進行這種嘗試的國家無一例外都是旅游業占比極大的國家。由此可以看出，隨著旅游業的發展與旅游治理的需要，公權力如何介入旅游市場是急迫的問題。而作為擁有廣義上治安權的警察機關，自然成為各個國家不謀而合選擇的試點對象。

2.2 升溫階段

進入20世紀80年代，國際形勢走向緩和，國際環境不斷得到改善，國際旅游進一步升溫。1950年全球國際游客數量2 500萬，到1980年已經增長至2.78億人。這一階段，泰國、埃及、馬來西亞等國家接待的國際游客日益增多，隨之而來的是安全保障的問題，因此各國開始建立旅游警察隊伍。

泰國在1974年就通過了建立旅游警察的法案，1979年旅游部門建立一支小規模的旅游警察隊伍，負責曼谷景點的巡邏工作。目前，泰國旅游警察規模逐漸成熟，主要集中在曼谷、清邁等重點旅游城市。泰國旅游警察具有特色的是每個旅游警察機構都有一支便衣偵查小隊，負責調查處理諸如偽造或假冒商品、詐騙旅游者等犯罪案件。埃及旅游警察隊伍最初建立是為了應對恐怖主義對旅游業的沖擊。1997年埃及旅游城市盧克索發生的恐怖襲擊重創了作為支柱產業的旅游業，埃及政府于是建立了專門的旅游警察隊伍(Tourism and Antiquities Police)，派駐各個景區涉外酒店，以重點保護外國游客。

整體而言，隨著國際旅游的興起，旅游警察逐漸升溫且職能偏向為“巡邏、安全保障”。以埃及為例，起初是為了防止游客遭受恐怖襲擊而重視旅游警察的巡邏執勤，并在埃及各個旅游景區布設巡邏點，并加強橡皮筏、快艇的配備，以對尼羅河兩岸景區進行巡視。每個重點景區都有一輛附有緊急對講系統的警車，一旦有緊急情況，配有真槍實彈的埃及旅游警察會立即進入緊急狀態。較高的應對突發情況的能力，使埃及成為非洲安全保障水平最高的國家之一。經過其他國家的前期試點，越來越多國家發現旅游警察制度的優勢所在，這個階段的旅游警察制度已逐步形成了較為完備的體系。旅游警察勤務警崗基本設置在違法犯罪頻率較高、便于報警求救的顯眼位置；旅游警察人員都配有統一、色澤鮮艷、具有標示性的服飾與各具特色的、印著本國語言、英文等多種語言的徽章。

2.3 爆發階段

進入21世紀后，旅游者逐漸趨向于選擇具有鮮明地域特色、時代特色和個性特色的全域旅游產品。在這一時期，全球國際游客數量已經達到6.74億人，相比1950年的2 500萬人增長了數十倍。因此，伴隨著這一時期旅游業的發展，俄羅斯、印度、阿根廷、以色列、韓國等許多國家紛紛成立旅游警察隊伍。[4]

阿根廷聯邦警察局于2002年11月成立了旅游分局，分局有30名警員、3輛專用巡邏警車，還有6輛電動巡邏車負責首都步行街的巡邏。阿根廷成立警察旅游分局是為了更好地為游客服務，是將阿根廷變成旅游大國的努力之一。肯尼亞政府為保護游客的人身安全，在2003年6月組建了旅游警察部隊，隸屬于肯尼亞旅游部，配有武器和警車，第一批300名旅游特種警察訓練完畢后即在所有主要旅游景區(點)巡邏執勤。俄羅斯旅游警察隊伍成立于2014年，主要設在首都莫斯科。2014年莫斯科接待外國游客超過570萬人，為確保游客在途中的安全，莫斯科市政府特別借鑒國際經驗設立了18個步行區。俄羅斯的旅游警察就是在這18個步行區設立之后開始工作，工作地點在其中13個位于市中心地帶的步行區。韓國政府于2013年10月也正式設立旅游警察。韓國警察廳從會英語、中文或日語的警員中選拔首批101名警員擔任旅游警察，負責預防各類犯罪行為，維持觀光地的基本秩序，調查和取締各類針對外國游客的犯罪行為，并處理外國游客的各類申訴等。[5]

在這一階段，旅游警察的職能更帶有一份“服務”的色彩，成為國家的“門面”。比如希臘、尼泊爾、韓國、泰國、埃及、俄羅斯等國尤其注重旅游警察英語口語能力，以保證旅游警察能夠獨立接待外來游客。埃及旅游警察則還要經過歷史、文化知識、警務技能多方面培訓，并能夠迅速解決較嚴重的犯罪案件；俄羅斯旅游警察在正式工作前半年要進行強制培訓，騎巡的旅游警察還需接受長時間、系統的騎術培訓；韓國旅游警察甚至要保證每天一小時的警容訓練，以確保在游客面前的形象。各國在旅游警察的選拔上對身高、學歷、年齡和體能測試上更為嚴格。與此同時，作為維持旅游治安的堅實后盾，國外旅游警察經費投入都相當充足，配套設備精良，且待遇福利對人才的吸引力較大。比如俄羅斯旅游警察除了薪水位居俄羅斯各警種之首外，還能享受內務部工作人員的同等待遇。

3 國內旅游警察發展概況

國內旅游警察起步較晚，但是發展十分迅速。特別是近兩年來，在公安部與原國家旅游局的雙重支持下，全國重點旅游地區都在積極推動設立旅游警察，以此來提高旅游服務質量，提升游客安全感。國內旅游警察呈現出良好發展勢頭。

3.1 國內“旅游警察”概念的提出

在國內，“旅游警察”初現于個別熱門旅游景區景點，具有代表性的就是杭州西湖、山東泰山。當地景區公安機關在進行日常安全保障的同時，不斷探索結合景區特點的業務模式，初步實現“旅游警察”的職能。

國內最早提出“旅游警察”概念的是杭州市公安局西湖風景名勝區分局，其在2006年明確提出打造品牌旅游警察的目標。西湖風景名勝區分局將工作重心集中在保障景區良好的旅游秩序，打造景區品牌，創建平安西湖、創建平安景區三個方面。[6]2012年，山東泰安公安局泰山景區分局正式提出，全面提升民警隊伍的“一警多能”，大力打造泰山“旅游警察”的品牌。泰山將“旅游警察”定位為打擊犯罪的戰斗員、治安防范的巡查員、旅游糾紛的調解員、服務游客的導游員、幫扶游客的救護員。可以看出，國內早期“旅游警察”體現出“警力順著旅游走，警車圍著游客轉”的警務理念，為建立專業旅游警察隊伍積累了寶貴經驗。

需要指出的是，早期的“旅游警察”相當于旅游景區派出所，概念較為泛化，是為了提升宣傳效果對在景區執勤的警察一種親民化、時尚化稱謂。其基本職能是集中打擊景區內各種刑事犯罪以及處理治安案件，負責節假日的安全穩定，間或接受游客的咨詢問路等，是傳統警察職能的區域性衍生，并不屬于有獨立建制的專門化隊伍。

3.2 專業化意義上“旅游警察”機構的成立

為了實現“加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平”的總要求，探索適應大眾旅游接待的旅游管理綜合機制，原國家旅游局提出要推動旅游管理體制從單一部門管理向綜合管理體制轉變，成立旅游發展委員會、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局。[7]這是我國第一次官方提出“旅游警察”的概念，也意味著在國家層面對“旅游警察”制度的承認。自此，旅游警察隊伍在全國范圍內產生并發展。

2015年10月10日，三亞市公安局正式建立旅游警察支隊，成為內地首家專業旅游警察的隊伍。雖然我國旅游警察沒有全國性的管理機構，但是各地根據地方的需要，依照《人民警察法》建立旅游警察的隊伍。三亞旅游警察制度在我國較為成熟，設立定位為副處級機構，下設4個正科級大隊，分別是綜合保障大隊、偵查大隊、業務指導大隊、市場秩序管理大隊[8]。各個機構承擔不同的管理職能，相較于我國其他地方，旅游警察責任細化，分工明確。旅游警察的職責也不再局限于執法功能，而增加了服務和管理功能，形成了較為完善的旅游警察功能體系。作為旅游市場秩序整治的重點地區，云南旅游警察隊伍的建立具有標志性意義。此后，旅游警察的設立在全國各地全面開花。

與杭州、泰安等最早提出“旅游警察”概念的地區相比，全域旅游時期的旅游警察已發展為一個新的專業化警種，有單獨的人員編制及財政撥款，是官方意義上的“旅游警察”。他們為游客提供針對性服務，精準接受游客投訴、舉報，并根據舉報線索聯合其他部門共同執法，維護旅游市場秩序。基本職能和國外旅游警察類似，總體分為三大部分：一是安全保護的職能。這里的安全保護并不僅僅指保護游客的人身安全、保障旅游治安環境安全穩定，還包含了保護歷史古跡和文物不受損害等職能，類似“森林公安”的部分職能。二是提供服務的職能。旅游警察與傳統警察區分的一個重要標志就是服務意識，不限于處理違法案件，還承擔服務職能，要熟悉景區，能夠勝任導游的角色，能掌握多門語言進行簡單溝通。三是聯合執法的職能。這也是旅游警察創設的初衷，通過與旅游、工商、交通、衛生、物價等職能部門開展聯合執法，統一協調、相互配合，監管旅游從業者和相關產業的經營行為，依法維護旅游市場良好秩序。

3.3 我國旅游警察的發展現狀

從前述歸納的國外旅游警察發展歷程來看，我國目前處于旅游警察制度升溫階段后期，并具有逐步向爆發階段轉變的趨勢。在看到旅游警察快速發展并且取得明顯效果的同時，一些問題也需要引起重視。從當前總體情況看，旅游警察的建設主要以地方自行試點的形式開展，缺乏全國性的系統設計和統籌推動，各地旅游警察的名稱、職能管轄和工作模式等不盡統一，不同省份地區、同一省份不同區縣的旅游警察機構之間，差異性存在于職能管轄、工作機制、勤務模式、編制配置等方面。

從全國旅游警察實踐來看，目前自上而下的旅游警察統一指揮體系尚未形成，旅游警察與其他行政執法主體以及公安機關內部其他機構之間銜接配合的協調性較低。從地區情況看，個別旅游警察組織機構在結構模型的構建上“先天不足”，如經費、編制、人員、裝備配備不足，人員素質能力難以適應專業執法需求等。以上問題的存在對旅游警察的整體建設和效能發揮產生了一定消極影響，但同時也為下一步旅游警察制度調整優化和良性發展提供了現實問題依據。[5]

從旅游警察研究現狀來看，國內的相關理論著述較少，而且研究對象大都停留在一域范圍，或者停留在單一職能部門或者學者的單一視角，缺乏深入性、系統性、權威性、前瞻性，特別是針對近兩年中國旅游警察隊伍的現狀、運行模式、作用發揮、推廣路徑等方面的系統研究仍處于空白階段。我國旅游警察隊伍成立時間不長，尚屬于新鮮事物，因此國內學術界對“旅游警察”相關問題研究較少。旅游警察究竟應該在何處設置、怎樣設置、如何改進等方面都存在著諸多問題。

4 國外經驗中國化的思路

相對國內研究，國外旅游警察經驗委實豐厚，很有建設性意義和價值，需要適度吸收。[9]目前，中國“旅游警察”成立僅僅五年，旅游警察隊伍建設已從“一地飄香”發展為“全面開花”的擴散之勢，但在諸多方面都存在問題。因此，充分借鑒和運用國內外關于創新擴散理論的研究成果，對推動形成旅游警察創新示范效應具有重要的借鑒意義。

4.1 完善法律法規

堅實的法律依據是旅游警察隊伍存在的支撐。國外在建立專門的旅游警察隊伍時提前筑牢法律基礎，法律規定的成型是旅游警察設立的前置條件。如泰國旅游警察就是在國會批準法案后成立，其法律明確表示泰國法律賦予其健全執法權，執行任務時配備警車、槍支。且根據“業務對象”劃分管轄范圍，明確負責有關旅游事宜，包括旅游場所、市場及游客，除上述范圍外的其余警務事宜，由普通警察負責。[10]因此旅游警察制度想要進一步發展則要打好法律基礎，法律法規是旅游警察執法的依據。

目前涉及旅游警察的法律應當圍繞旅游警察的三大基本功能——旅游行政執法、旅游景區服務、景區突發事件處置這幾個方面展開，讓旅游投訴機構形成便捷高效暢通的受理、處理、反饋機制，提高旅游投訴的結案率、滿意率，使我國旅游業可持續健康發展。一方面，《旅游法》和《人民警察法》應對旅游警察的職責范圍、涉旅案件的處置程序和處罰幅度進行規定，避免旅游警察職權與其他部門的交叉重疊甚至沖突，將旅游警察、旅游質監執法隊、工商執法隊的權責區分開來。另一方面，要進一步明確和細化涉旅案件受理范圍、處理工作規范，制定“涉旅案件執法指引”“旅游行政執法與刑事司法銜接工作辦法”等規范，加強旅游警察的法制培訓、考核、監督，提高旅游警察專業執法能力。

4.2 完善組織模式

綜合各國旅游警察的基本情況來看，國外旅游警察普遍具有較為成熟、明晰的頂層體制設計，有利于更加系統、高效地推進整體運行機制。[9]但由于各國國情的不同，關于旅游警察的頂層設計有較大差異。相對于國外普遍專門化的組織結果，我國旅游警察的現有組織機構中，地、縣級的旅游警察支隊所占比重較大，全國和省一級的旅游警察指導機構還比較少。經部分旅游地區在多次試錯后，我國旅游警察組織結構形成了“省/直轄市-市-縣”①的不同組織模式，呈現多樣化特點。[11]但大多數地區雖然組建了旅游警察隊伍，卻采取兩套牌子一套人馬的形式，沒有實質性增加編制、裝備和人員，并不能完全實現旅游警察應有的作用，影響了隊伍的積極性，制約了旅游警察隊伍的效能發揮和健康發展。

因此在組織模式改革層面，要在全面梳理現有旅游警察組織機構模式的基礎上，對各地先期建立的各級旅游警察組織機構進行解剖式研究，深入總結其成立組建、體系模型、工作模式、運行機制等方面的經驗，從而促進“綜合協調+專項保障”為特征的全域旅游組織體制改革的一體化推進。解決一些地區因為組建的旅游警察機構級別較低，對上缺乏相應的專業指導機構，對內職能管轄等規定不夠明晰所導致的公安機關內部的組織孤立、指揮不暢、上下對接受限、基礎信息收集難等問題。

4.3 提供資金保障

綜觀國外，絕大部分旅游警察機構都能保持經費充足、配套設備精良，且待遇福利優厚。一方面，確定旅游警察經費保障標準是強化旅游警察經費制度的基礎。以韓國旅游警察隊伍經費管理經驗為例，政府核定旅游警察職能經費需求，制定針對性的經費保證標準，做到職能與經費分配的統一。另一方面，建立旅游警察經費最低保障機制是關鍵一招。俄羅斯經驗啟示我們，提高旅游警察部門經費預算，是落實旅游警察的薪酬保障、提升旅游警察飽滿工作積極性的基礎。

如上所述，注重經費與裝備保障，通過福利待遇吸引更多人才，確保旅游警察隊伍較高素質，是保障旅游治安秩序的必備條件。[12]具體到我國的旅游警察實踐，確定旅游警察經費保障標準是建立旅游警察經費制度的基礎。各地區財政部門應當針對本地區旅游警察的不同發展情況，按照旅游警察職能，分級分標準劃分旅游警察的經費保障標準，按照辦公、辦案兩項基本任務的標準進行旅游警察經費管理，制定旅游警察實際工作內容中的各項經費支出標準，建立與事權劃分相統一的財政經費保障體系和旅游警察經費支出管理制度。一方面配備統一合理的使用監管制度，另一方面要設立獨立的經費核算部門，根據旅游警察年度工作計劃制定年度經費使用預算，在年底對經費預算和使用情況進行決算分析。

注釋：

①我國形成的“省/直轄市-市-縣”旅游警察組織格局，即省級、直轄市級、地市級、縣級旅游警察組織機構模式，這種現象是由于各地組織管理模式的不同。代表性城市有云南省、北京市、杭州市以及山東省內各縣(詳見唐淑臣,黃冬,李玲.全域旅游視閾下我國旅游警察體系構建路徑探析[J].中國旅游評論，2020(1)：111-120).