鄉村振興戰略下農村宅基地“三權分置”權能實現路徑研究

趙海萍

(鎮江高等專科學校，江蘇 鎮江 212003)

0 引言

近年來，隨著城鎮化的快速推進，大量農村人口不斷向城鎮轉移，宅基地閑置荒廢、一戶多宅、隱形流轉等低效利用問題，已成為農村土地管理的焦點與難點問題，阻礙了鄉村振興戰略目標的實現。為此，我國開始實施農村宅基地“三權分置”的改革策略，以適應我國城鎮化、農民市民化的發展趨勢。鎮江地區在實施宅基地制度改革中也遇到了同樣的問題。隨著鎮江地區城鎮化建設進程的不斷推進，其建設用地需求呈現快速增長的趨勢，同時出現了農戶宅基地占地規模大、一戶多宅、空心村、利用效率低下等現象，引起了社會廣泛關注。三權分置著眼解決的是現代農業的資源配置問題，重點解決三農問題，助力鄉村振興，意義非常重大。2018年中央一號文件指出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”

近年來，各地依據本地特點開始積極探索和豐富“三權分置”的具體實現形式，我國的農村承包地已經實現了“三權分置”，三權即所有權、承包權和經營權，民法典對此進行了制度認可。農業農村部部長韓長賦指出，農村承包地“三權分置”的改革措施也可以借鑒引用到宅基地的使用上，即在堅持宅基地屬于農民集體所有的基礎上，充分保障集體經濟組織成員的資格權，適度放活宅基地的使用權，通過多種方式，使閑置的農村房屋可以更好地流轉和利用。但對于如何設計和落實宅基地“三權分置”的具體舉措，各地需要結合實際情況，同時在借鑒試點經驗的基礎上，從理論上對其作出具有一定深度的闡述，同時有必要進行實踐探索。

1 宅基地“三權分置”的法律內涵

“三權分置”的理論源于現代產權理論，是在借鑒西方物權理論的基礎上基于具有中國特色的農村集體土地制度的理論創新。宅基地“三權分置”即指宅基地所有權、資格權、使用權分別設置，由農民集體、農戶、社會主體三方分別享有宅基地的權利。《民法典》的出臺使農村承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”得以施行，這對于提升集體土地利用率將產生重要的推動和促進作用。探索農村宅基地制度改革旨在實現明晰農村宅基地“三權”的目標，將農村大規模的閑置宅基地流轉利用，通過盤活農村經濟來增加農民財產性收入。同時，可以補充城市建設用地的供應不足，是實現鄉村振興戰略的有效之舉。

2 宅基地“三權分置”的實踐探索

隨著新型城鎮化快速推進，為有效破解農村宅基地使用的制度障礙，2019年鎮江市政府工作報告提出要深化農村土地制度改革，推進農村宅基地“三權分置”試點。自2009年2月9日《鎮江市農村宅基地管理暫行辦法》出臺以來，鎮江地區相繼進行了土地征收制度改革、宅基地制度改革和建設用地二級市場改革。鎮江市政府于2019年制訂《鎮江市加快推進鄉村振興戰略重點工作實施方案(2019—2020)》，目標是到2020年鄉村振興政策體系基本形成。具體做法為：

2.1 繼續深化農村集體土地產權改革

探索農村土地承包權自愿有償退出，擴大土地經營權抵押貸款，鼓勵土地托管、土地入股和農業社會化服務。鞏固“大棚房”清理整治成果，落實設施農業用地政策，重點解決設施農業用地難問題。

2.2 結合第三次全省國土調查，開展農村宅基地使用權確權登記頒證工作

統一確權登記發證是鞏固農村建設用地“三權分置”改革成果的重要舉措。鎮江市自然資源管理部門研究修訂出臺宅基地管理辦法，總結句容市何莊村試點經驗，大力推進農村宅基地制度改革。

2.3 深化農村集體產權制度改革

組織農村集體經濟組織登記賦碼，探索集體資產股權質押貸款辦法，深化“三建三管一提升”改革，建立上下聯動、統一規范、監管有力的農村集體“三資”管理平臺；完善資產清查、資產資源臺賬、資產資源使用等監管制度，確保農村各類產權交易統一進場入市。

2.4 完善宅基地權益取得方式保障農民住房權

針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式，通過開展自愿有償退出宅基地，極力打造新產業新業態。

2.5 加大資金支持力度，發揮農民主體作用

認真落實《關于鄉村振興戰略的實施意見(2018—2022)》(鎮發﹝2018﹞13號)文件規定的城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡所獲的土地增值收益鎮村分配政策。鼓勵農村集體經濟組織通過依法盤活集體“三資”募集資金，鼓勵鄉賢捐資支持農村人居環境整治。

2.6 三管齊下對農村集體資產進行監管

2020年基本完成農村集體產權制度改革和農村宅基地使用權確權登記頒證工作，形成平臺管理、制度管理和組織管理三管齊下的農村集體資產監管方式。

3 農村宅基地“三權分置”的法律困境與障礙

2018年中央一號文件中提出的宅基地“三權分置”改革旨在促進宅基地所有權的權能結構從“二元”向“三元”轉變，從而推動農村土地資源的有效配置，實現農村土地制度的改革深化。然而，各地宅基地“三權分置”改革實施過程中遇到宅基地“三權分置”中的“資格權”創設的法律依據不足、宅基地“三權分置”的屬性存在邏輯悖論、農民集體宅基地所有權的抽象性致使司法實踐中出現諸多現實困難等。同時，宅基地“三權分置”作為我國農村土地制度的重大制度創新，勢必會沖擊我國宅基地制度現有的法律框架，在實踐中還會面臨一些困惑與障礙。

3.1 宅基地“三權分置”中的“資格權”創設的法律依據不足

自從2018年中央一號文件中提出“探索農村宅基地所有權、資格權和使用權的分離”，“資格權”便成為學界爭議的焦點。什么是資格權？我國現行法律法規并沒有相關界定，給農村宅基地“三權分置”的實施造成法理困境和理論障礙。作為調整私法領域的典型規范《民法典》，把成員權排除在與財產權、人身權并列的基本范疇之外。[1]宅基地資格權是農村集體經濟組織成員以戶為單位對集體所有的宅基地享有的權利。宅基地資格權應當是包含財產內容和身份內容在內的綜合性權利，宅基地資格權的取得與農村集體經濟組織成員權息息相關，但二者在權利主體、客體和內容以及權利取得、變更和喪失等方面均存在明顯差異。保障農戶的資格權，有利于保障農民的基本居住性需求、化解改革風險、維護農村社會穩定。長久以來,隨著戶籍制度的改革和城鄉統籌的發展,現實中許多村民因外出打工或者求學離開農村而常年生活在城市，或因婚喪嫁娶，原有戶籍并未遷移的村民，戶籍仍在原地。由此引發的現實問題就是這部分村民是否仍有資格申請宅基地使用權，這對于三權分置的改革至關重要。

3.2 農村宅基地“三權分置”的屬性存在邏輯悖論

所謂“三權分置”中的“資格權”，相當于“成員權”，它具有人身權性質，而“三權分置”中的“所有權”和“使用權”則具有財產權性質。“三權”雖然具有一定內在聯系，但不屬于同一權利屬性，在邏輯上難以形成同一體系。農村宅基地“三權分置”改革的目標旨在加強集體所有權的前提下，切實保障農民居住權，同時，發揮宅基地的價值功能，通過合法流轉增加農民財產性收入。如果將“三權”同置一處，宅基地資格權的限制依然存在，宅基地使用權流轉的障礙仍然沒有消除。反過來說，若僅為激活宅基地使用權的財產流轉功能，索性取消宅基地使用權轉讓的限制，使其與國有建設用地一樣被納入自由轉讓的范圍，集體土地所有制便失去意義。綜上所述，“三權分置”在邏輯上難以自圓其說，難以形成有效的動態運行機制，立法難度可見一斑，實踐中也容易造成法律適用上的重重困難。

3.3 農民集體宅基地所有權的抽象性成為司法實踐中的現實障礙

落實集體所有權體現了“三權分置”政策實施中對宅基地所有權的進一步強化。依據《憲法》第十條規定，農村宅基地歸農民集體組織所有。而農民集體是抽象的概念，不能直接行使所有權，這使得農村宅基地所有權與一般的所有權相較顯得弱化。農地所有權存在權利主體不明、權能不全、農民權利虛化的問題。[2]我國現行法律對宅基地的處分權能的規定比較模糊，憲法對宅基地的處分權能的規定也比較原則，對于農民集體是否擁有處分權能也未明確。司法實踐中代表土地所有者的村集體只享有宅基地的申請審批權限,而農民對于獲得的存量宅基地的所有權的行使明顯弱化。農村集體作為宅基地所有權人的代表在征收過程中常常無法參與利益分配。由于法律未具體規定集體土地所有權主體行使土地所有權的組織形式和程序，從而造成了實踐中集體土地所有權主體的缺位和集體土地所有權行使主體的錯位。[3]可見，現行法律對農村宅基地所有權權能規定過于原則和模糊，導致農村宅基地“三權分置”的權能分配和權利架構存在難以解決的現實問題。當前實踐中，宅基地上房屋交易數量愈來愈多，引起的糾紛也與日俱增，這客觀地印證了我國對于宅基地上房屋的轉讓存在著治理困境。

4 農村宅基地“三權分置”的實現路徑

宅基地“三權分置”改革成果關系到鄉村振興戰略的整體局勢，其改革成效與鄉村振興戰略目標實現與否休戚相關，因此，宅基地“三權分置”的路徑破解成為農地改革的核心問題。根據土地承包經營權“三權分置”改革的實踐經驗，首先需要將土地政策上升為法律規定，為農村宅基地合法流轉奠定基礎。同時，建立并完善宅基地“三權分置”的配套制度設計是實現宅基地“三權分置”以及切實保障各方利益的前提條件。因此，在探索宅基地“三權分置”的實現路徑時，必須堅持原則，從我國基本國情和農村實際出發，提出一條高效、可行的實現路徑。

4.1 宅基地“三權分置”的創設應有明確的法律依據

《民法典》的出臺已使“三權分置”政策在土地承包經營權領域得以施行，這將在提升集體土地利用率方面產生重要的推動作用。然而，“三權分置”在宅基地領域還沒有加以規定和落實。農村土地“三權分置”涉及各方主體的財產權益，宅基地“三權分置”勢必會沖擊我國宅基地制度現有的法律框架。因此，需要法律的確認和保護。目前，我國關于農村宅基地制度的相關規定主要體現在《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律規范中，法律規范內容分散且供給不足，無法從根本上全面保障農村宅基地“三權分置”的有效實施，從而導致農村房屋流轉受到諸多限制、宅基地大量閑置以及由此帶來的一系列宅基地管理秩序混亂等現象。新出臺的《民法典》也不可能在短期內修改完善，我國有必要制訂一部關于農村宅基地的法律位階的專門規定，建議在吸收承包經營權的三權分置的立法經驗的基礎上，建議制定農村宅基地管理的專門法律。

4.2 落實宅基地所有權

堅持宅基地所有權，是盤活利用宅基地的根本保障。宅基地“三權分置”實施的首要條件是落實集體所有權，即在保持社會主義公有制性質的前提下，嚴格落實農村集體組織的的所有權地位，并給予其相應的處分權。基于此，建議明確所有權權能落實的法律保障，明確宅基地所有權應當由農村集體經濟組織或者村民委員會代表本集體成員集體行使，防止所有權弱化和虛置。同時，為避免農戶宅基地使用權成為事實上的私有權，還需要強化宅基地所有權的管理權能。建議在嚴格落實規劃的前提下，通過完善相應法律規范和政策措施，切實發揮村集體組織在宅基地上的審批權等管理權限。落實“宅基地集體所有權”的主要路徑就是通過相關法律法規進行規范和明確，從法律的角度明確宅基地所有權主體法人資格，并進行所有權產權確權、登記，進一步推動所有權主體的規范化進程[4]。

4.3 保障宅基地農戶的資格權

保障宅基地資格權，是盤活利用宅基地的基本前提，也是“三權分置”實施的關鍵所在，能否公平合理確認資格權關系到整個集體的利益。首先，要明確“資格權”的法律依據。如前所述，我國現行法律對“資格權”沒有作出具體規定，“成員權”也未納入《民法典》，我國《憲法》《土地管理法》也只有“集體經濟組織成員”的表述，農民只有獲得“成員權”身份才可以享受農村集體經濟組織的每個成員應有的權利。依據《農村土地承包法》第五條，農戶成員資格是承包土地的身份性條件，任何人不得剝奪和限制。成員權是農村集體經濟組織成員“身份”而享有全部權利的集合，包括“政治性、財產性、保障性”等權利，而“資格權”是具備獲得財產性分配的權利。[5]因此，具備“集體經濟組織成員”的資格是獲得宅基地“三權”中的“資格權”的先決條件。其次，還需厘清宅基地資格權的權利內容。擁有宅基地資格權就意味著權利人可以無償使用宅基地，這是社會保障功能實現的重要體現，這是針對本集體經濟組織成員的一項權利，而對于非農村集體組織成員或者集體組織成員超過法定標準的情形均應納入宅基地有償使用范圍。由此可見，宅基地資格權是身份權屬性和財產權屬性的綜合體。此外，必須建立宅基地自愿有償退出機制，實現農戶資格權的動態管理。對于資格權人有償退出的情形，要根據其退回面積的大小確定補償面積計算標準。

4.4 放活宅基地使用權

放活宅基地使用權，是盤活利用宅基地的實現路徑。農村宅基地“三權分置”的改革重心即放活使用權，一方面要盤活閑置宅基地資源，另一方面要明確宅基地的收益權。宅基地“三權分置”制度設計的目的即是突破現有法律對宅基地使用權人的權利封閉,引入其他社會主體到對宅基地的利用中來，從而有效盤活閑置宅基地。《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規定，明確人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現戶有所居，這是對一戶一宅制度的重大補充和完善。同時，針對大量農民進城并常年定居導致農村宅基地長期閑置的狀況，國家鼓勵進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地。可見，宅基地的保障功能弱化，社會經濟功能卻較為凸顯。農村宅基地的功能也發生了轉變，從單一的居住功能拓展為多元復合性功能，從而引發了大量的社會資本開始對農宅進行開發經營，為農村宅基地的流轉、滿足農民多樣化的發展需求創造了良好條件[6]。

5 結語

農村宅基地制度改革是一件復雜的系統工程，不僅需要國家層面完善相關法律，同時，還應該有相應的配套體系，包括建立清晰的產權制度、自愿有償退出制度、村民自治管理制度等。宅基地“三權分置”改革在現實工作中是一個整體工程，不論是所有權的穩定、資格權的確立，還是使用權的放活，都與鄉村振興的總要求相契合。落實宅基地集體所有權，鞏固農村土地集體所有制根本地位。保障宅基地農戶資格權，維護農民居住權益，尊重農民主體地位。適度放開宅基地使用權，彰顯宅基地價值，賦予農民更多財產權益，以促進農村土地制度的改革深化，有利于真正實現城鄉的融合發展。