產(chǎn)城融合PPP項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)與對策淺析

朱明明 中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司

一、風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）PPP 項(xiàng)目存在的共性風(fēng)險(xiǎn)

2014 年以來，國務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委等力推PPP 模式，自此掀起了PPP 發(fā)展的浪潮。但隨著大規(guī)模PPP 項(xiàng)目的開展，部分項(xiàng)目均暴露出前期調(diào)研不充分[1]、融資難以落地、實(shí)際投資額評估偏差大等多種風(fēng)險(xiǎn)，加之近幾年國家針對PPP 項(xiàng)目先后出臺(tái)了各項(xiàng)政策法規(guī)，以利于規(guī)范建管，導(dǎo)致部分前期手續(xù)不合規(guī)的PPP 項(xiàng)目面臨不能順利入庫或退庫的窘境。從PPP 項(xiàng)目全生命周期來看，目前已執(zhí)行的PPP 項(xiàng)目存在的最為普遍的風(fēng)險(xiǎn)因素主要有三大類，分別是事前政府審批風(fēng)險(xiǎn)、事中項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)與超支風(fēng)險(xiǎn)、事后項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)等共性問題。

（二）產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目特有風(fēng)險(xiǎn)

產(chǎn)城融合項(xiàng)目是為實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)”，就勢必要求產(chǎn)業(yè)與城市實(shí)現(xiàn)功能融合、空間整合，驅(qū)動(dòng)城市更新和完善服務(wù)配套，進(jìn)一步提升土地價(jià)值，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間有活力、共發(fā)展的模式。由此，征拆問題、土地問題、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入問題、運(yùn)營問題將成為產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目不可回避的話題。

1.征地拆遷方面

產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目一般都涉及較大體量的土地整理內(nèi)容，而如何解決項(xiàng)目前期大量的拆遷安置資金問題成為重中之重。實(shí)操中，通常是政府方作為實(shí)施主體，負(fù)責(zé)向社會(huì)資本方提供項(xiàng)目所需的凈地，社會(huì)資本方承擔(dān)費(fèi)用，但在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，往往存在政府調(diào)整征拆范圍、征拆投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超支的情況，這將直接影響項(xiàng)目的后續(xù)推進(jìn)以及投資控制。

2.土地獲取方面

由于產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容多且復(fù)雜，一般包括土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營、公共設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢等諸多子項(xiàng)目，子項(xiàng)目之間因性質(zhì)不同導(dǎo)致土地獲取使用權(quán)的方式不會(huì)完全一致。對于經(jīng)營性子項(xiàng)目，需根據(jù)國家土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，通過“招拍掛”等競爭方式獲取，但社會(huì)資本方往往難以對該類土地獲取方式實(shí)現(xiàn)控制，存在第三方競價(jià)獲取的風(fēng)險(xiǎn)；對于非經(jīng)營性子項(xiàng)目，主要通過政府劃撥等方式獲取，但仍存在征拆難以按預(yù)期落實(shí)或工作推進(jìn)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致土地劃撥無法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于多種原因在上述土地資源無法落實(shí)的情況下，還存在改變土地實(shí)質(zhì)用途違反土地管理的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

3.產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方面

產(chǎn)業(yè)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入是產(chǎn)城融合PPP項(xiàng)目的明顯特征，主要是由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)通過招商引資、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等多種方式，在合作區(qū)域內(nèi)匯成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群，以達(dá)到增加政府稅收、提高就業(yè)的目的。但在實(shí)操中，往往囿于社會(huì)資本方對政策把握不到位等，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入失敗或在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入過程中，與原規(guī)劃產(chǎn)業(yè)不相符，無法形成良性、健康的業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)以及預(yù)期目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

4.運(yùn)營邊界方面

產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目具有實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)的資源整合工作，多個(gè)子項(xiàng)目性質(zhì)不同，導(dǎo)致在運(yùn)營過程中，應(yīng)有各異的運(yùn)營內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等，但在實(shí)操時(shí)，部分項(xiàng)目會(huì)盲目將物業(yè)管理、房屋租賃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入一攬子納入運(yùn)營的現(xiàn)象，導(dǎo)致運(yùn)營內(nèi)容界定不清[2]，運(yùn)營邊界條件含糊、混亂，各方權(quán)責(zé)利存在分歧的風(fēng)險(xiǎn)。

二、對策措施

（一）征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

一是嚴(yán)格按照《PPP 項(xiàng)目合同》約定執(zhí)行，在合同中需明確，由于政府方原因?qū)е抡鞯夭疬w范圍發(fā)生變化，如擴(kuò)大或調(diào)整的情況，導(dǎo)致征拆資金支出增加的，應(yīng)由政府方自行解決資金問題；二是政府方應(yīng)根據(jù)合同要求，編制土地整理方案、并及時(shí)組織開展相關(guān)工作等[3]；社會(huì)資本方則聚焦控制投資風(fēng)險(xiǎn)，提前開展投融資策劃，資金籌劃等工作。

（二）土地獲取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

一是認(rèn)真梳理各子項(xiàng)目性質(zhì)，明確不同子項(xiàng)獲取土地的方式，如招拍掛、協(xié)議出讓、劃撥、租賃等等；二是對于經(jīng)營性項(xiàng)目，充分吃透法律和政策法規(guī)，避免因“招拍掛”方式無法按預(yù)期獲取土地，導(dǎo)致項(xiàng)目夭折。三是對于非經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)在PPP合同的核心條款中明確規(guī)定，若為政府方責(zé)任導(dǎo)致土地?zé)o法落實(shí)的相關(guān)責(zé)任，或應(yīng)當(dāng)由政府方提供同等價(jià)值的資源等補(bǔ)償措施，從而規(guī)避土地劃撥工作嚴(yán)重滯后或無法落實(shí)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

一是社會(huì)資本方應(yīng)對合作區(qū)域?qū)崿F(xiàn)準(zhǔn)確的預(yù)判，開展充分詳盡的調(diào)研工作，包括當(dāng)?shù)卣猩桃Y政策、產(chǎn)業(yè)定位、人才引進(jìn)、稅收優(yōu)惠等多項(xiàng)內(nèi)容；二是為保障入駐企業(yè)與規(guī)劃產(chǎn)業(yè)匹配，且符合政策要求，社會(huì)資本方應(yīng)盡早對擬入駐企業(yè)強(qiáng)化溝通、交流，制定科學(xué)有效的招商引資方案，待政府方審批后執(zhí)行，以提高產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)質(zhì)量。

（四）運(yùn)營邊界風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

一是對于不同類型的項(xiàng)目“量身定做”不同的運(yùn)營服務(wù)內(nèi)容，分門別類開展運(yùn)營管理，搭建運(yùn)營管理機(jī)制，避免“眉毛胡子一把抓”，規(guī)避運(yùn)營內(nèi)容不明，標(biāo)準(zhǔn)一致的問題；二是運(yùn)營過程中應(yīng)建立動(dòng)態(tài)機(jī)制，一旦產(chǎn)生分歧，應(yīng)有再談判的可能，為后續(xù)調(diào)整提供機(jī)會(huì)。

三、結(jié)語

產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目為全生命周期的活動(dòng)，由于其參與主體多、合作周期長、涵蓋內(nèi)容廣、產(chǎn)業(yè)門類多等特點(diǎn)，使產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目體現(xiàn)出很強(qiáng)的綜合性，對開發(fā)主體的能力要求極高。本文從風(fēng)險(xiǎn)視角，梳理產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目存在具有代表性的四類風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此提出應(yīng)對建議，以期在實(shí)操過程中提高對其特有風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合PPP 項(xiàng)目的落地和高質(zhì)量發(fā)展。