我國基層財政預算績效管理優化與國外經驗借鑒研究

黃豐雨 中國財政科學研究院

基層政府樹立財政預算績效管理意識，踐行預算績效管理實踐能夠科學合理配置財力，緩解當前基層政府的收支壓力，同時，也能有效引導和激勵基層政府在貫徹落實黨中央重大決策部署的過程中，最大程度實現經濟效益和社會效益。因此，促進基層政府樹立預算績效管理意識，壓實支出責任，積極有效開展預算績效管理活動有著充分的現實必要性。

一、財政預算績效管理概念內涵及國外經驗

學術界通常認為，中文的“績效”是由英文“Performance”而來，“績”是指業績，即工作結果；“效”是指效率，即工作過程。對“績效”的衡量一般包括經濟、效率、效益三方面，即經濟上的低成本、效率上的投入產出之間的最優比例和效果上既定目標的高完成度。此外，通常對于政府公共服務的績效，還會增加從公平性角度的衡量。績效管理就是通過從管理理念、技術方法、運作機制等方面為提升“績效”而開展的一項管理過程。

財政預算績效管理是基于財政預算政策而言，將績效的相關信息融入財政預算管理活動的全過程之中，從而實現預算與績效管理一體化是財政預算績效管理的本質內涵。從政府的微觀視角來看，財政預算績效管理是以提高財政資金資源分配有效性和使用效益為目標，將財政預算管理工作與績效管理有機融合，優化預算資源分配，完善財政政策。

相較于我國，國外一些發達國家于20世紀50年代已在開始探索財政預算管理科學化，而績效預算（Performance Budgeting）也是在這個時期被政府關注并推廣到預算管理實際工作中。從國外實踐經驗來看，績效預算通常被運用在預算撥款審核的過程中，即將財政資源的使用分配計劃與相應的目標相結合，并且以此衡量政府工作的效率以及相關項目完成程度。瑞典財政部門的管理人員就認為，績效預算并不是一種具體的預算管理方法，而是一種服務于目標和效率的管理機制。澳大利亞財政部門則將績效預算解釋為是一種支持政府進行資金分配和運作的管理模式。雖然各個國家對績效預算認識不一樣，但不難看出，其與預算績效管理在內涵上并不盡一致。在績效預算的概念中，績效處于預算分配的核心地位，突出體現的是預算管理的靈活性以及財政資金使用環境與計劃的適應性。但在預算績效管理的概念中，更強調的是一種全過程全鏈條的管理活動，從確定預算績效目標開始，跟蹤監控預算執行情況，對預算執行效果進行績效評價，并以此作為下一年度財政預算資金分配的參考以及政府工作效率的衡量。對于我國目前所處的發展階段和基層政府治理需要而言，預算績效管理更適合基層政府運作環境。但國外績效預算的經驗也為我國基層政府財政預算績效管理提供了寶貴經驗，其一，在將績效理念和管理措施與預算管理活動相結合中要體現投入產出的導向；其二，建立“績效影響財政資源分配”的理念，激勵基層政府樹立績效意識，壓實“花錢必問效、無效必問責”的責任導向。積極學習并吸納、借鑒國外績效預算實踐經驗，有助于提高基層財政預算績效管理的科學化程度，這對于較缺乏優秀管理人才的基層政府尤其重要。

二、實施財政預算績效管理對基層政府的意義

財政資金在助力政府履行社會公共服務職能、實現社會公平正義、推動經濟增長等方面發揮著顯著作用。在我國現行的五級政府管理體制中，基層政府通常是指縣、鄉兩級，主要是與一般老百姓接觸面最多、最廣的一級政府，是人民群眾能夠直接感受到的政府的具體形式，所以，基層政府的政策制定、執行和管理能力直接影響著人民群眾對政府的看法和態度。也正因涉及群體廣泛，基層政府在提供社會公共服務的過程中面臨著資源分配效率以及整體公共服務效率等復雜問題，因此，實施科學的財政預算績效管理對提高基層政府行政能力有著重要的實際意義。主要體現在以下方面：

1.提高財政資金使用效益和行政服務質量。財政預算績效管理以結果為導向，是對財政資金使用目標和政策目標的審核和評定。推進并且深化財政預算績效管理，能夠有效促進基層政府部門合理配置資源，改善基層政府決策管理科學性，明晰權利以及職責范圍，提高政府行為質量。

2.夯實績效責任意識，提高工作主動性。財政預算績效管理蘊含先進的績效理念和管理思想，實施預算績效管理，有助于進一步提高基層政府部門員工的績效責任意識和工作積極主動性。

3.推進政府工作標準化、規范化、制度化進程。預算績效管理是全鏈條閉環的管理體系。在實施過程中，政府相關部門決策者能夠對于工作進度以及工作結果進行有效的監控和預測，幫助基層政府實現工作效果與戰略目標的統一。

4.提高基層政府透明度。績效信息公開是政府公開的重要組成部分。隨著基層政府支出規模不斷擴大，政府預算績效信息公開是大勢所趨，也是“以人民為中心”的體現。預算績效信息公開能夠減少部門與部門之間、部門與服務群體之間信息不對稱情況，有利于提升民眾對政府行為的信任度。

三、我國基層政府財政預算績效管理現狀及面臨的問題

受我國政府管理體制以及區域經濟發展不平衡的影響，基層政府財政預算績效管理呈現不平衡的特點。一方面是財政資金來源和使用的不平衡，基層政府財政收支矛盾總體較為突出，而與東部經濟較為發達城市相比，中西部貧困地區的基層政府在預算資金的可獲得性方面更是存在巨大差距。另一方面是基層政府提供公共服務能力與民眾訴求之間的不平衡，民眾對更好更高質量公共服務訴求明顯，而財政收入增長過慢導致不同部門財政資源爭奪等問題。在這種情況下，提高財政資金使用效率，促進支出結構優化，是解決和緩解這些不平衡的有效手段。但當前基層政府在推進實施財政預算績效管理過程中還面臨以下方面問題和挑戰：

1.績效管理意識和理念不夠深入。部分基層政府干部的管理理念仍停留在傳統階段，以爭取更多預算、上馬更多項目為主要目標，延續過去忽視財政資源使用效率的粗放管理模式。有的基層政府部門將預算績效管理視為工作負擔，并沒有將績效理念與實際工作相結合。

2.績效管理機制尚未形成，實施過程阻力較大。預算績效管理并不是財政部門一家的事，需要政府部門齊抓共管、形成合力。但在實踐過程中，尤其是在一些基層政府部門，受行政環境和政策復雜性的影響，財政部門協調難度較大，面對阻力較多，影響實施效果。

3.績效管理技術方法和能力建設不足。基層政府通常面臨人手少、事情多的局面，尤其是對于專業性較強的預算績效管理而言，人員經驗與技術方法能力不足造成構建基層政府財政預算績效管理體系存在較大困難。

四、強化基層財政預算績效管理的對策

為解決基層政府推進落實預算績效管理過程中所遇到的現實問題，借鑒國外先進經驗以及結合國內各區域基層政府實際情況，可以在以下方面強化相關措施。

1.提高績效管理意識。領導干部要發揮帶頭作用，認識到績效管理是破解當前基層政府財政預算收支矛盾的利器，深入學習中央和國家相關部門的決策部署，發揮好榜樣示范作用，帶頭重視和實施好預算績效管理的各項措施。

2.完善預算績效管理機制，用制度化方式破解部門間拉鋸、博弈的局面。借鑒國外經驗做法，以項目化方式規范各部門預算計劃，以制度化的安排建立預算資金分配、使用秩序，引入一系列的技術衡量指標，來指導規范預算績效管理工作，減少基層政府對于財政預算績效管理的抵觸情緒以及實施難度。

3.建立有效的人才選拔和能力培訓體系。人才是預算績效管理的支撐，在基層政府績效管理人才相對缺乏的情況下，對現有人員的技術能力培訓和績效理念意識灌輸顯得尤為重要，同時不斷加強對技術方法的總結，提煉方法經驗形成標準化、規范化、制度化的支撐體系也是快速提升能力的有效途徑。此外，建立合作、開放的技術指標、專業機構資源共享機制也有助于提升預算績效管理的專業性。

五、結語

綜上所述，財政預算績效管理對于基層政府開展公共服務有著積極而重要的作用，國外的成熟經驗可供我們廣泛的學習和借鑒。結合我國基層政府的現實情況和當前面臨的主要問題，從預算績效管理意識和理念建立入手，通過制度化的措施和安排，著力提升基層財政預算績效管理人員的技能和方法是優化基層政府財政預算績效管理的可操作路徑。