農村土地拋荒問題治理對策

□文/黃熳琳 徐珊珊 裴彤 張芳嵩 王 順

（貴州商學院經濟與金融學院 貴州·貴陽）

［提要］農村土地拋荒問題是實現國家鄉村振興戰略目標的一大攔路虎。通過對貴州省仁懷市米山村實地考察，發現農村土地拋荒問題仍普遍存在。本文分析產生土地拋荒的原因，結合本地實際提出解決思路。

土地拋荒的實質是農戶在現代化發展中的一種理性決策行為，若該問題得不到妥善解決，不僅危及當地農村、農業的可持續發展，更關乎國家的糧食安全、社會穩定以及現代化發展的成敗。十九大報告提出的鄉村振興戰略，是“三農”問題的深化，其核心是“人”、“地”和“錢”等關鍵要素的充分調動。實現鄉村振興戰略的任務目標，首先要堅守黨中央提出的“谷物基本自給，口糧絕對安全”底線，堅決守住8億畝耕地紅線，落腳點還是解決土地拋荒問題。本文以貴州省仁懷市米山村為樣本，結合實地考察的具體情況，剖析土地拋荒的原因，并對其提出相應的治理思路。

一、土地拋荒概況

米山村距中國最大的醬香白酒產業集群區——遵義仁懷市茅臺鎮31公里，距茅臺機場15公里。全村地形主要以山地丘陵為主，土地坡度大，含土量少，水土流失比較嚴重，土地分布呈“小而散”的特點。米山村現有農戶637戶，總人數3，356人，耕地總面積2，830畝，60%的村民人均承包土地1～2畝，承包2畝以上的村民占40%，人均耕種土地較少。過去十幾年來，隨著茅臺鎮白酒產業的迅速發展，作為醬香型白酒的重要原材料，高粱需求迅速增加。在政府的引導下，米山村村民與茅臺鎮釀酒廠家簽訂協議，定向往茅臺鎮廠家供應高粱。近些年來，為降低釀造成本，茅臺鎮白酒廠家開始大量使用東北、澳洲等地高粱，大量村民感覺“種地不賺錢”，身強力壯者紛紛外出打工，只有45歲以上，或一些需要照料老人孩子的婦女留守耕種土地，土地的有效利用面積差不多只有50%（另外，調查組借助村民微信群發放問卷，76.6%的農戶表示他們家的土地存在不同程度的拋荒），可見土地拋荒的問題比較普遍。

二、土地拋荒原因

米山村地形以山地丘陵為主，山間道路狹窄，無法全面實施機械化耕種，加上農村基礎設施建設落后，導致農業生產成本高，收益低，大多數農民不愿意耕種土地。“農一代”退出，“農二代”不愿務農也是一個普遍現象，耕地成了農民的“財產”象征。長期受“不好好讀書，一輩子就只在家種地”的思想灌輸，使得年輕人認為在家耕地是沒出路的表現，“種地不賺錢”更是加劇了青年勞動力的流出。因此，相對于留鄉耕作，農民更偏向外出務工。

（一）耕種土地，收入不高。相對其他產業，種植業收益少、時間長、投入人力和財力多。據調查，米山村村民通過耕種土地年收入3，000～5，000元的占63.33%，在10，000元以上的僅占6.67%；相反，大多數外出務工者，兩個月的工資就超過5，000元。以米山村傳統的種植業——高粱為例，種植要求較玉米更為苛刻，需避免蟲害、干旱和水澇，程序復雜；高粱成熟后，還要考慮由于成熟果實過重使得秸稈下壓，進而導致果實發芽變質。由于喀斯特地貌限制，機械化作業更無從談起，使高粱種植多數還在傳統農耕形式，效率低、耗費勞動力大、成本高。有些種糧大戶，為趕時節，只能聘人收割，費用高達150～200元/天。另外，高粱收成晾曬后，商販可能還要以各種理由壓低收購價格。若遇到不可抗的天災，導致收成不佳，農民便功虧一簣，因此農戶要么把土地退耕還林、退耕還草，甚至拋荒，也不愿種植。

（二）年輕人有“進城夢”，不愿留鄉。近年來，國家推行新的政策，許多農民摘掉了“文盲”的標簽的同時又戴上了“農盲”的標簽。多數農民工從農村走向城市，從農業進入其他產業，在對城市建設作出重大貢獻的同時，卻給當地農業發展造成了不同程度的影響。這些離土離鄉的農民，多數不愿回鄉，更別提務農，致使大量耕地因無人種植而拋荒。

（三）自然條件差，勞動生產率不高。米山村屬于典型的喀斯特地質特征，崎嶇不平，坡度大，土壤含沙量高，土地流失嚴重，導致地表貧瘠，不利于農業生產。加上大量平整土地被住宅等基礎設施占用，使可耕種的土地更少，邊遠、山間的土地以退耕還林的形式利用開發。山的中段部分因土地坡度過大，土地養分少，產能低下，土地分散不集中。山的高段部分因樹木遮蔽，陽光照射率低，交通不便，致使投入與收入不成正比，而無人耕種被拋荒閑置。據調查，此類土地閑置率為53.3%。土地未被利用的一個原因是留鄉的空巢老人、婦女、留守兒童勞動力受限，無法利用，甚至個別有勞動力的老人愿意種植，但因家人反對（擔心人身風險），致使土地閑置。

（四）市場機制不健全，農民利益得不到保障。由于農民與企業之間知識差距大，市場關系不平衡，農民認為賣農作物給企業的價格低。農作物市場缺少政策維持平衡，暴露了其固有的缺陷。農民沒有自主選擇的權利，簽訂的合同不公平，利潤分配取決于企業，這必然會影響到兩者之間“利益雙收”。農戶未受到培訓，知識面窄、資源局限，有的寧愿荒廢土地也不愿意將土地轉讓或出租給企業。有的農民缺乏聘用工人的想法和產權觀念，認為自己出租的土地種出來的糧食才可以自行買賣。部分企業會大量的聘請農民種植玉米、小米、高粱等農作物，但受各種因素影響，個別農戶未按照企業的規范去生產種植。企業為農戶提供優質的種子、有機肥料、農藥等。一般企業和農民之間會簽署“農產品收購協議”，形成紐帶關系。在農作物的市場價格波動范圍較大時，農民通常會在農產品價格可觀時賣給出價更高的買家，相反也會在價格較低時要求企業履行雙方簽署的協議來保證自己的最低收益。農民與企業合作發展農業，擺脫困境，同時通過商業模式創新去鎖定企業和農戶的關系。

（五）基層土地拋荒問題治理機制不暢。2014年國家就開啟“三權分置”改革，但因農民存在顧慮，至今農地的流轉率不高。由于管理機制不健全，一些已流轉的農地，農村收益明顯增加，集體經濟存在不同程度的邊緣化，影響土地的進一步流轉工作。農村土地出讓管理、耕地挪用管理機制不暢，國家有關土地管理政策法規宣傳不到位，一些土地被農民占用違規建房，未被有效處罰，造成一些優質、平整、農業利用率高的耕地被挪為他用，客觀上造成土地拋荒問題。

三、土地拋荒治理對策

（一）發揮政府在土地拋荒治理中的主導作用。政府應擴大對種糧大戶、高粱種植合作社等新型經營主體的拋荒耕地流轉補助、非拋荒耕地流轉補助，完善與落實土地拋荒、農用耕地非農化利用的懲罰政策，完善農村土地拋荒的獎懲機制，提升農村土地的農用利用率。農村道路建設，是促進農村社會經濟發展的根本，應完善鄉村道路、水利等基礎設施的建設維護與管理機制，提升農村經濟發展基礎支撐。持續支持鼓勵農村土地承包經營權的流轉，推進農村的機械化、規模化經營與利用，提升土地的利用率。依托當前國家鄉村振興戰略，打破城鄉土地、勞動力等要素資源配置不均機制障礙和壁壘，加快推進城鄉社會經濟一體化發展進程，特別是應該創新政策，如利用街道辦對農村對口幫扶機制，以城市反哺農村的形式，繁榮農村經濟，提升農村土地的勞動生產率，推進農村土地拋荒問題的逐步化解。

（二）完善政府、企業和農戶等相關的多元合作機制。如在政府引導下，促使（茅臺鎮白酒）企業與（高粱種植）農戶在平等協商的基礎上深化合作，推進農戶加強利用閑置的土地資源，提高自己的經濟收入。完善農村的農機、化肥、種子、農技等要素供給市場，提升農業生產要素投入質量，降低農業生產成本，增加農民的各項收入，從根本上化解土地拋荒問題。

（三）完善農村金融保險制度，降低農民耕種土地的風險。農村金融是土地價值增值的重要源頭活水，農業保險是農民心中的“安神藥”，是農業發展重要保障。據實際調查，米山村高達80%的農戶愿意購買相關作物收成保證的農業保險，但現實是，此類保險在很多地方并未得到全面普及。建議政府加強政策引導，完善相關制度機制，支持鼓勵有條件的金融保險機構，針對不同產業開發各類金融保險產品，為農業的可持續發展提供要素支撐，推進土地拋荒的解決。

（四）立足資源要素稟賦優勢，推進農旅等產業的融合發展。中國國酒之都形象深入人心，貴州省仁懷市醬香白酒聞名遐邇，古香古色的茅臺鎮街道上酒香四溢，酒文化豐富多彩，吸引來自世界各地的愛酒客、旅游者絡繹不絕。茅臺鎮周邊鄉鎮，應加強茅臺鎮品牌效應的利用，以前沿科學技術和商業理念支撐，充分挖掘本地資源，圍繞酒產業做文章，創新“高粱+”新模式，打造農旅融合、特色農業或農產品，提升農戶致富創收渠道，這對深化與提高當地農村土地的利用率，不失為一個較佳選項。

（五）創新政策，支持鼓勵有為青年返鄉、來鄉創業。地方政府應結合地方社會經濟、產業發展實際需求，可以效仿國家“免費師范生”政策，完善與高校或科技院開展聯合培養人才工作機制，同時完善融資、稅收優惠相關政策，為返鄉、來鄉人才干事創業提供平臺、資金、技術等“硬支撐”，讓他們有信心、有底氣投身于鄉村振興的戰略實踐中，特別是在農村產業革命、鄉村治理等方面“顯神通”，切斷農村土地拋荒的產業發展源頭。

（六）創新土地整治利用形式，提升土地利用率。結合各地地質地貌特點，做足“高粱+”文章，探索出“高粱+油菜”、“高粱+蘑菇”、“高粱+蔬菜”等輪作的新方式，打造高標準高粱種植基地。在土地整治上，結合仁懷市田地分塊化嚴重、山坡高峻陡峭的特點，圍繞農業用水供給不足，農業科技利用不足等問題。大力推廣“坡改梯＋小水利工程＋科技種田”的土地綜合治理模式，擴大種植業的產出效能，弱化土地拋荒問題。另外，依托國家退耕還林、退耕還草政策，結合仁懷市多高山的特點，不適宜種植莊稼的地方推廣優質果樹的種植，加強拋荒土地的再利用率，為農戶帶來雙倍收入。

四、結語

農村勞動力流失、農業產業投入與收益間的不平衡、農戶對耕種存在的消極心理等因素造成了農村土地拋荒問題。治理土地拋荒，保證耕地有效使用，保障民生糧食安全。要想解決土地拋荒問題，還需要根據當地的實際情況實事求是，治理方法因地制宜。政府充分發揮職能，與企業或其他組織協同，完善農業經濟運行機制，改變農民落后的思想，加強農村基本設施建設，從根本上解決土地拋荒問題。