撤點并校留置資源處置和利用研究*
——以山東省菏澤市為例

馮 翠

(菏澤學院政法學院，山東 菏澤 274015)

撤點并校留置資源即撤點并校后遺留下來的閑置和已處置資源，主要是指我國農村中小學教育布局重新調整后和全國中小學校舍安全工程實施中被撤并停辦的所有可用校舍校產，包括被撤并學校的校園土地、房屋、實踐基地及其他附屬設施設備等。但這不包含尚在辦學中學校的空閑校舍。

一、菏澤市撤點并校留置資源處置與利用現狀

(一)菏澤市撤點并校留置資源基本情況

2001年我國頒布的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出，要因地制宜調整鄉村義務教育學校布局，由此撤點并校政策在全國范圍內展開。菏澤市積極響應國家號召，于2001年6月在全市展開農村中小學布局調整。2001年全市小學數量為3 581所[1]，2004年下降到2 028所，四年內小學數量下降了40%，此后下降趨勢趨于平穩。受某些省份部分地區片面將辦學規模和學校數量作為調整的主要依據，搞簡單“撤并”或“一刀切”的影響，2012年全國中小學教育布局調整被叫停，菏澤市中小學撤并速率也變得更為平緩，至2019年降為1 408所[2]，每年下降比率約為5.5%。據估計，未來一段時期，菏澤市撤點并校留置資源仍會有增無減，因為我國城市化進程的分析報告顯示，到2030年，全國城鎮地區每年大約要流入1 200多萬農村人口[3]，中小學階段農民工隨遷子女人數將呈現穩步增長態勢，所以我國農村中小學數量仍會持續減少，撤點并校留置資源將進一步增加。

(二)菏澤市撤點并校留置資源處置與利用基本做法

根據菏澤市統計局統計數據顯示，自撤點并校以來，菏澤市中學數量增減波動幅度較小，被合并以后留置校園多數改為小學使用，留置資源仍作為教育資源使用。故本次調研的重點選擇數量增減波動幅度較大的小學進行，本次調研共選取了菏澤市牡丹區、曹縣、單縣、東明、鄆城5個縣區的15個村莊的教學點和小學為樣本進行調查，調查結果如下：

1.菏澤市撤點并校留置資源處置方式有兩種：未利用和已利用。未利用是指撤點并校留置資源處于閑置狀態，這種閑置狀態既包括撤點并校以來的閑置也包括利用后的再次閑置，即目前作為待處置資源，處于閑置或廢棄狀態。這種處置方式只是少數，原因是自從2017年國務院頒布《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》后，各地加強對土地、閑置校園校舍等的排查工作，遵循土地資源最佳利用和最大收益原則進行區域土地規劃，各縣區不舍得將這些資源閑置。已利用是指撤點并校留置資源正在以不同方式、不同形式被使用，總體看來利用率不高。

2.菏澤市撤點并校已利用留置資源目前大致有四種利用方式：一是仍作為教育資源使用。比如轉為幼兒園使用，使其在教育系統內轉化，這樣做的依據是根據山東省教育廳在答復政協委員提案時給予的指導精神：鄉村振興戰略和美麗鄉村建設體系將把農村幼兒園建設納入其中，按照“大村獨辦、小村聯辦”原則，推進農村幼兒園建設的進程，優先將農村中小學閑置校舍改建為幼兒園或附設幼兒園。鑒于菏澤是人口大市，學前教育基礎差、底子薄的現實，市政府出臺了《菏澤市第三期學前教育三年行動計劃(2018—2020年)》，各縣區將部分撤點并校后閑置的小學或教學點優先改建為幼兒園。除了轉化為幼兒園使用外，還有的轉化為成人學校，或者繼續作為小學、改為教學點使用。調查顯示，近半數的留置資源仍保留教育功能。二是作為農村公共服務設施使用，將農村閑置中小學校舍改建為村級衛生室、文化活動場所等，作為村級公共事業用房，或發展其他公共事業，這種情況占所調查學?？倲档?27%。三是作為土地資源使用，對于具備復墾價值的校園校舍，直接拆除后歸還原土地使用權擁有者作為耕地，這類利用方式占比很小，因為拆除也需要支付一定費用，無疑會使本來并不寬裕的教育經費更為緊張。四是直接變現、出租或出售。由村委會代表村集體對有處置價值且交通便利的校舍進行出租或出售，所得收入歸村集體所有[4]。

二、菏澤市撤點并校留置資源處置與利用存在的問題

(一)未實現再利用的留置資源存在的問題

1.造成農村小學教育資源的浪費與流失。校園校舍作為學校資產的重要組成部分，是國家重要的教育資源，本該在農村小學教育中發揮重要作用。但本次調查發現，仍有少量農村小學的校園校舍處于閑置狀態，這些閑置資源有的整體保存良好，即使是保存良好的校園校舍，也需要不定期地進行安全隱患的排查和日常維護，維護經費的支出加重了原本就緊張的農村教育經費，從教育資源應為教育服務的角度來看，這不失為一種資源浪費。有的閑置資源長時間無人管理，校園內雜草叢生，建筑主體破損現象較多，教學設施銹跡明顯。當初興建時，當地政府和村民投入了大量的人力、財力、物力，目前這些校園校舍卻閑置在那里，得不到利用，閑置本身同樣造成了農村小學教育資源的浪費與流失。

2.容易滋生安全隱患。留置資源中年久失修的校園校舍長期無人使用和管理，教室殘破坍塌。不但影響村容村貌，同時也可能成為不良青少年或社會閑雜人員的不法活動場所，甚至可能成為不法分子的藏匿地，給附近村民帶來諸多潛在安全隱患，也給當地社會治安造成威脅。破敗房屋一旦坍塌，不僅直接影響周邊村民的日常生活，而且會危及到相鄰地居民的生命安全。這些潛在的安全隱患理應引起當地政府或村委會的警覺和重視，及時拆除或進行改造處理，為實施鄉村振興掃清障礙。

據資料顯示，中國城市化率將由2020年的60%上升為2030年70%，再加上人口生育政策的影響，未來10年，中國將會出現規模更大、設施更完善的閑置學校。如何做好留置資源的處置和利用，避免更大程度的資源浪費將是不容忽視的重要問題[5]。

(二)已實現再利用的留置資源存在的問題

1.留置資源的再利用效率不高。實施鄉村振興戰略，資源要素是基礎，鄉村內生性資源更是基礎。撤點并校留置資源作為鄉村振興的本土資源理應得到充分發掘和利用。從此次調研結果表面來看，撤點并校留置資源以各種不同的方式被利用，但通過與村民深入訪談得知，留置資源的利用率并不高。這主要表現在三個方面：一是作為教育資源再利用率低。學校自從建成投入使用的那一刻開始，就應該作為教育資源被充分利用，但由于農村生源逐漸減少，菏澤市出現了許多不完全小學，原來的完小變成了只有兩三個年級的不完全小學，也就是教學點。這就造成學校部分校舍空置，校園場地、教學設施和運動設施等都得不到充分利用，教育資源沒有發揮本該發揮的教育效益。二是作為公共醫療文化教育資源再利用率低。比如，菏澤市單縣浮崗鎮王柳行小學被改建為村級衛生所，醫生和護士由一對夫妻兼任，兩個人都是從醫改過渡而來的赤腳醫生，診療水平全靠口頭問診和聽診器，有時候病情不盡相同，給藥卻一樣，再加上衛生狀況差，一些村民反映很少有人在此看病，診所形同虛設。有些改建為文化教育活動場所，開展的文化活動也僅限于傳播農耕知識，有時還是為了推銷化肥類產品。雖然近兩年啟動了農村勞動力職業技能定點培訓，說好一年一次的培訓機會也不穩定，培訓完沒有回訪，村民學多少是多少，沒學會也找不到人請教。顯然，撤點并校留置資源作為村級公共服務設施，并沒有發揮出公共文化陣地應有的作用。另外，出租的閑置校園校舍利用率較低。已出租的校舍使用效率不高，空曠的校園場地和寬敞的校舍常?！按蟛男∮谩?，利用率非常有限。在調研中發現曹縣安蔡樓鎮大王莊的校園校舍前幾年租給村民養雞養豬，后來由于經濟效益不是很理想以及嚴重污染環境等原因，目前已經荒廢。這種留置資源返閑置的現象既導致了租金無處收取，也無法滿足鄉村發展對資源高效利用的要求。

2.留置資源教育功能的消失消解了鄉土文化的傳承路徑。撤點并校前，鄉村學校不僅是一個村落為數不多的公共建筑之一，更是承載著維系鄉村社會結構、傳播文化、教書育人的重要建筑[6]。鄉村學校不僅發揮教育職能，而且傳承鄉土文化。撤點并校后，留置資源大部分不再保留教育功能，鄉村學校消失，傳承鄉土文化的紐帶不復存在。在與村民訪談的過程中，一位村民表示他的家緊鄰撤并前的學校，撤點并校之前，他已經習慣了上課時學生的朗朗讀書聲和每天放學時的打鬧聲、說笑聲，這些載體不僅僅是視覺、聽覺感受，更是精神上的寄托與支撐。鄉土文化是鄉村居民日常生活的組成部分，它不只承擔著傳承中華優秀傳統文化的任務，同時也擔負著振興鄉村的重任。留置資源教育功能的消失割裂了鄉村文化的傳承，使得原本優秀的鄉土文化失去其原本的活力，同時會影響鄉村振興戰略的實施。

三、撤點并校留置資源處置和利用問題的歸因分析

(一)對閑置資源的處置制度不健全

據調查，現有的閑置農村小學校園校舍大多是由村級集體經濟組織興建或由村民投工投勞興建而成的，屬于產權關系比較復雜的教育資源。雖然國家一直致力于學校布局的調整和教育資源的優化配置，但是國家并沒有出臺關于閑置農村小學校園校舍處置與利用的明確規定。相關法律法規，諸如《中華人民共和國教育法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》也都沒有明確農村校園校舍的性質，并未說明校舍資產就是國有資產。盡管國務院曾在2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》中明確指出，撤點并校后的教育資源務必要用于發展教育事業。但在教育部門實際執行政策時，鄉鎮和村常常會提出產權異議，無疑，這更增加了處置工作的難度。安徽、甘肅等幾個省份曾出臺過農村中小學閑置資源處置的指導意見和具體措施，山東省教育廳、山東省發展和改革委員會也在2011年發布了《關于開展農村中小學閑置校園校舍普查工作的通知》，但內容只涉及要求各地總結綜合利用閑置校園校舍的做法和經驗，開展農村中小學閑置校園校舍情況普查，對于如何處置，并沒有明確規定。2020年山東省頒布《全面消除普通中小學大班額問題工作方案》中指出：各地閑置的機關事業單位辦公場所，要優先改建為中小學校。但這一方案基本不適用于農村小學校舍的處置。

(二)地方政府處置留置資源的執行力弱

政策執行力是指政策執行者通過對政策目標及其方向的把握，設計執行方案，調度和配置相關資源，運用政策工具，從而實現政策目標、最終解決社會問題的能力和成效[7]。菏澤市在撤點并校留置資源的處置和利用過程中，資源閑置和利用率不高的原因部分可歸結為地方政府處置留置資源的執行力不強。具體原因包括以下四個方面：一是缺乏留置資源相關法律法規，導致地方政府執行困難。二是留置資源問題復雜，又非重大民生工程，政府執行積極性不高。閑置校園校舍的處置與利用不但問題復雜，而且周期長，見效慢，收益低。致使許多地方政府遲遲沒有設立專門機構，組織專職人員負責，也沒有出臺相關政策措施，更缺少設立閑置校園校舍處置與利用的專項資金。三是因為政府部門認識的不到位，導致他們對閑置資源的重視不夠，管理過程和內容缺失。政府部門作為政策執行活動的主體和執行力的核心要素，其工作人員的認知水平、利益取向、執行心態及能力發揮等往往會決定政策執行的效果。依據布坎南的公共選擇理論，地方政府也是“理性人”，追求自身利益的最大化。政府部門作為“理性人”和政策執行者，在缺少有效的監督問責機制和激勵機制的條件下，他們往往不太關心閑置資源的處置和利用問題。四是在利用撤點并校留置資源的過程中，上級只要求利用留置資源，而對利用的結果不跟進，也不評估，這就從另一個方面影響了政府某些部門的政策執行力。

(三)村民對于留置資源的處置和利用參與度低

通過與村校所在行政村的村民訪談發現，撤點并校階段，當地政府以及學校并未征集過社會公眾的意見，撤點并校后如何處置和利用留置資源，大部分村委會也從未征詢過村民的意見。調查顯示，留置資源被出租、出售或作為村級公共事業用房都是事后村民通過口耳相傳得知的，出租給誰、租金多少，租金的使用去向，出售價格的高低，改建為衛生室、文化大院等的必要性等等，許多村民并不知情。按照建校當時的國家政策要求，義務教育階段學校在縣、(鄉)鎮、村辦小學的“三級辦學”模式下，農村學校建設用地幾乎均由鄉鎮和村無償提供，土地屬于村委會集體所有。學校建立時沒有辦理審批登記手續，也沒有明確校、村雙方產權。這些沒有辦理土地審批登記手續或產權不明晰的校園，所占用的土地應仍歸村集體所有。因村校是由鄉村兩級辦學，校舍由當時村民出工出力和教育部門適當補助建成，故房產也應歸還給村社所有[8]。既然留置資源是屬于村集體所有，那么留置資源的處置和利用也應該遵循民主決策程序，充分征求民眾的意見。但是當地政府和村委會處置前體察民意過少，95%的村民希望提高政策參與度與政府決策透明度。

四、完善撤點并校留置資源處置和利用的對策

(一)健全留置資源處置和利用制度

資源處置，制度先行。閑置留置資源的處置和利用需要有系統配套的制度做引領。首先，各縣政府部門組成農村中小學閑置校舍處置領導小組，加強閑置留置資源的處置管理。按照國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》的要求，農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，因此在以縣為主的管理體制下，閑置校園校舍的處置與利用要以縣政府為主進行管理。其次，做好農村小學閑置校園校舍處置與利用的頂層設計，制定關于農村小學閑置校園校舍產權分配、處置原則、處置程序等法規或政策，以此指導各級地方政府的處置和利用行為。再次，地方政府應結合本地區實際，因地制宜地制定政策措施和具體實施意見。各縣政府應組織有關部門對閑置校舍進行全面的摸底排查、核實、分類梳理，在此基礎上，建立閑置校園校舍數據庫，構建閑置校園校舍信息發布、經營利用等網絡平臺，開展閑置校舍資源基本信息的推介發布，吸引更多社會資本盤活農村閑置校園校舍，探索閑置校園校舍多渠道公益性盤活利用模式并制定相應的處置與利用方案。

(二)提高地方政府對留置資源處置與利用的執行力

撤點并校留置資源的合理高效處置利用是實現鄉村振興的重要著力點之一，而地方政府對留置資源處置和利用執行力的強弱決定著這一目標實現的程度。要完成這一目標，首先地方政府要認識到處置與利用留置資源對于鄉村振興的意義。撤點并校留置資源是提高鄉村集體經濟的重要途徑和必要保障，也是實施鄉村振興戰略的重要步驟。妥善處置與高效利用撤點并校留置資源既可以提高鄉村的經濟效益又可以增進鄉村的社會效益。其次，需要增強地方政府執行人員的大局觀念，強化行政道德意識，強化自律，避免留置資源處置和利用中執行者的自利行為。再次，為提高執行人員的積極性，應完善政策執行的激勵約束機制，把目標確立、任務分解、監督檢查、考核獎懲和責任追究等環節有機結合起來，形成政策執行的強大推動力和剛性約束力。最后，建立上下級機關、部門之間政策執行的協調機制，做好部門之間的信息協同、目標協同、組織協同和機制協同，在鄉村治理實踐中實現各機關部門之間留置資源處置的精準分工和高效協同。

(三)優化留置資源處置與利用的民主決策機制

撤點并校留置資源主要是由農村學齡人口的減少所造成的，作為農村公共服務設施的一部分，其公益性質始終沒有改變，因此留置資源的處置和利用必然要考慮對提高村民生活水平，改善其生活質量和居住環境等帶來的影響；必然要考慮村民尤其是數量眾多的留守老人和留守兒童的真實需求；必然要考慮農村迫切需要的公共服務設施建設的必要性和可行性。這就要求地方政府和村委會一定要加強決策前的調研，深入群眾，獲取第一手信息資料，確保政策制定科學可行。政策的制定與執行是相互聯系、相互促進的有機整體，提高政策制定的科學性和可行性是增強政策執行力的基礎。當前各地都在制定“十四五”農業農村現代化規劃，農村留置教育資源的規劃應與“十四五”農業農村現代化規劃在目標和舉措等方面做好有機銜接。決策中廣泛聽取各方面意見特別是鄉村發展規劃專家學者和普通群眾的意見，充分論證，增強政策的前瞻性和預見性，對可能出現的問題要有充分估計，增強政策的連續性、穩定性，確保政策切合實際、行之有效。地方政府和村委會還應加強決策后的跟蹤監測，定期進行資源利用效果評估，通過評估明確政策執行主攻方向。要結合鄉村振興指標體系實時情況，定期做好跟蹤監測，及時掌握留置資源的處置和利用進展情況，特別是對低效利用的留置資源要做好價值和用途分析。定期將評估結果進行公示，并將評估結果作為干部獎懲的重要依據。要把各地各村推進留置資源利用情況作為高質量發展考核、鄉村振興戰略實績考核的重要內容，并將考核結果作為選拔任用黨政領導干部的重要標準，推動鄉村振興責任全面落實到位[9]。

撤點并校留置資源的處置和利用問題已引起社會的廣泛關注，撤點并校留置資源存在閑置、廢棄以及低效利用等問題，已經直接影響了其為鄉村振興服務的效果。為了讓撤點并校留置資源更好更高效地服務于鄉村振興，應該通過出臺配套制度來健全處置和利用政策，多措并舉提高地方政府執行能力，聽取利益相關方建議優化決策機制。