公共空間視角下流動攤販治理研究

□文/任恬藝 程書琴

（寧波工程學(xué)院人文與藝術(shù)學(xué)院 浙江·寧波）

［提要］隨著城市化進(jìn)程的加快，大量人口涌入城市就業(yè)，“馬路經(jīng)濟(jì)”所帶來的負(fù)面效應(yīng)不斷突出。如何通過科學(xué)治理，將流動攤販納入一個合法、規(guī)范的軌道，就成為非常重要且值得探討的問題。本文以寧波市為例，通過實(shí)地探訪，了解流動攤販現(xiàn)狀，并結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)典案例，融入“互聯(lián)網(wǎng)+智慧城管”機(jī)制，協(xié)調(diào)流動攤販、城管、居民三方利益主體，提出合理化建議。

引言

改革開放以來，城市流動雖然極大緩解了城市勞動力市場供過于求的基本矛盾，但由其衍生出來的各種社會問題至今仍然沒有得到解決。城市管理者與攤販之間的空間沖突與人為矛盾屢見不鮮，尋求流動攤販治理的新模式已迫在眉睫。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，許多民眾面臨失業(yè)的煎熬，就業(yè)成為難題，為了能更大限度的促進(jìn)就業(yè)穩(wěn)定，政府開始轉(zhuǎn)變以往堅(jiān)決排斥和取締的態(tài)度，提出了“疏堵結(jié)合”的治理模式。2009年，國家試圖將流動攤販合法化，國務(wù)院法制辦公布了《個體工商戶條例（征求意見稿）》，但效果不佳，矛盾仍時有發(fā)生。2013年，十八屆三中全會有關(guān)文件中指出，對于城管執(zhí)法方面的體制機(jī)制，執(zhí)法服務(wù)水平要有所改善，要注重突出矛盾預(yù)防、抑制、減輕的前置性功能，對行政管理方式進(jìn)行不斷創(chuàng)新。2017年，在商事制度改革的背景下，國務(wù)院出臺《無證無照經(jīng)營查處辦法》。

新冠肺炎疫情的發(fā)生，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來前所未有的沖擊，疫情過后的失業(yè)問題日益突出，中國各地出臺了一系列支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的金融政策，在積極做好疫情防控的同時推動企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，以較快的速度讓經(jīng)濟(jì)社會步入正軌。國家紛紛出臺政策以及實(shí)施建議，支持多渠道多方式的靈活就業(yè)；全國人大代表?xiàng)顚毩嵋苍谌珖鴥蓵辖ㄗh要給予“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”與從業(yè)者合法地位；中央文明辦明確指出不將流動商販列為文明城市測評考核內(nèi)容。地?cái)偨?jīng)濟(jì)方興未艾，阿里、百度、京東、蘇寧、騰訊等諸多企業(yè)也紛紛推出各類花式多樣的計(jì)劃，任何公民都可進(jìn)行擺攤活動。目前，地方政府紛紛出臺各項(xiàng)政策，各大媒體推波助瀾，似乎地?cái)偨?jīng)濟(jì)成了拯救中國經(jīng)濟(jì)的秘密武器。地?cái)偦顒訉Ψ€(wěn)定經(jīng)濟(jì)、確保就業(yè)具有一定的正面作用的同時，也引起與城管之間的矛盾沖突事件，已經(jīng)引起了廣大人民群眾的關(guān)注，并在社會產(chǎn)生了一些負(fù)面的輿論。此類問題如果處理不當(dāng)，將可能影響社會的穩(wěn)定和諧，是我國目前面臨的亟待解決的問題。

一、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)將學(xué)界關(guān)于流動攤販研究現(xiàn)狀歸納如下：一是關(guān)于流動攤販的性質(zhì)與特征的研究。張延吉（2014）界定了流動攤販的性質(zhì)，認(rèn)為它屬于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中非正規(guī)部門之下的一種類型。戴靈琳（2018）描述了近代我國的非正式就業(yè)群體發(fā)展大致經(jīng)歷的三個時期，并總結(jié)出流動攤販由于其進(jìn)入門檻比較低成為社會眾多弱勢群體的首選，從而呈向上發(fā)展的趨勢，成為我國城市發(fā)展中普遍卻又特有的現(xiàn)象。二是關(guān)于政府部門在流動攤販治理中的作用與機(jī)制研究。吳克昌等（2017）梳理了流動攤販問題治理中城管人員的日常執(zhí)法和專項(xiàng)整治行動，探討了街頭官僚運(yùn)動式執(zhí)法的動員機(jī)制；黎黎媛（2018）指出政府維護(hù)社會公平公正的價值訴求與流動攤販行使勞動就業(yè)權(quán)的價值訴求之間存在沖突，政府應(yīng)該樹立責(zé)任意識，審慎公正用權(quán)，建立信息披露與監(jiān)督反饋機(jī)制，促進(jìn)公共價值的實(shí)現(xiàn)。三是流動攤販協(xié)同治理研究。朱永強(qiáng)等（2015）借鑒社會工作“基礎(chǔ)—服務(wù)型”治理理念，分析論證了城市流動攤販治理的社會工作介入的必要性和可能性，強(qiáng)化共同參與、溝通協(xié)商、達(dá)成共識、協(xié)同治理的治理意識；范金妹（2017）強(qiáng)調(diào)要在共享理念指導(dǎo)下加強(qiáng)對城市流動攤販的治理；崔占峰（2018）等提出了城市治理中的“軟法”邏輯，以成立攤販組織的方式來實(shí)現(xiàn)攤販利益的組織化，并在此基礎(chǔ)上促成溝通與協(xié)商性治理。四是流動攤販治理的微觀分析。莫海媚（2018）以職業(yè)倦怠量表和領(lǐng)悟社會支持量表為工具，采用分層整群抽樣和偶遇抽樣的方法對流動攤販進(jìn)行測試，研究考察流動攤販職業(yè)倦怠和社會支持的關(guān)系；戴若穎（2018）等人基于隨機(jī)森林的流動攤販分布模型預(yù)測流動攤販的空間位置，揭示流動攤販形成和分布的規(guī)律。新發(fā)展理念下，將流動攤販治理置于公共空間視角下的研究仍然較少。

二、流動攤販治理現(xiàn)狀調(diào)查分析

（一）調(diào)查地點(diǎn)選擇。本文分別選取寧波市海晏北路地鐵站、海晏北路與寧東路交叉路口、寧波工程學(xué)院南門等四個地方進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查的選址屬于廣場、交通主干線、地鐵站以及高校，具有較大的交通量，有流動攤販出現(xiàn)，具有一定的代表意義。其中，海晏北路、寧東路的地理位置毗鄰寧波市政府，流動攤販的治理在一定程度上可以折射出寧波市的治理狀態(tài)。高校層面，學(xué)生的需求一定程度上擴(kuò)張了流動攤販群體并成為他們的主要經(jīng)營場所。

（二）調(diào)查與發(fā)現(xiàn)。寧波市各區(qū)的地?cái)傄故械呐e辦大多是由政府牽頭主辦，文旅集團(tuán)或管委會等承辦，大多需繳納一定押金，不收取租金，也存在一些需要承擔(dān)一定費(fèi)用的夜市，比如星街坊、寧大步行街，由于缺乏地理優(yōu)勢還要收取攤位費(fèi)，入駐的店家并不多，因此人流量也不大，大多數(shù)攤主還是希望尋找免費(fèi)的場地。鄞州之夜YEAH YEAH夜市和山丘市集則需要繳納150元的租用物料費(fèi)，包括桌椅、桌布、準(zhǔn)入吊牌和服務(wù)費(fèi)，位于南部商務(wù)區(qū)，具有很大的人流量和消費(fèi)潛能，攤位一度處于“售罄”狀態(tài)。橙邑集市的攤位需要承擔(dān)每個月2，000的費(fèi)用，如遇下雨或工作日白天，人流量非常少，規(guī)定每周五、六、日必須處于經(jīng)營狀態(tài)，其他時間可隨攤主自行決定，攤主紛紛表示處于“虧本經(jīng)營”的狀態(tài)，而他們的大多數(shù)也擁有一定的基礎(chǔ)，很多老人都是幫助子女經(jīng)營這一分店。夜市所經(jīng)營的物品大多為文創(chuàng)、家居、服飾、美妝日化、生活用品等，也有食品類。在攤主方面，大多還是年輕的群體，并不完全以賺錢謀生為目的，利用個人閑暇時間，圖個有趣、新奇，同時也有大學(xué)生等創(chuàng)業(yè)群體，擴(kuò)大宣傳面。在流動攤販經(jīng)營較多的食品方面，在夜市中雖然也有食品類，但大多是以團(tuán)隊(duì)的形式出現(xiàn)，后面擁有組織的協(xié)助，與我們平時在街頭巷尾看到的流動攤販有較大區(qū)別。總體來說，當(dāng)前寧波市地?cái)偨?jīng)濟(jì)掀起熱潮，但是傳統(tǒng)的流動攤販衍生出來的問題仍然沒有得到有效解決。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流動攤販群體中大多數(shù)都是外來務(wù)工人員，老年群體多為全職，也存在中青年兼職的現(xiàn)象，由于證件辦理的復(fù)雜程度和辦理的難度性，比如需要提供房產(chǎn)證明，他們基本沒有營業(yè)執(zhí)照或相關(guān)證件，流動攤販并不是完全意義上的流動，他們擁有自身固有的一個或多個經(jīng)營場所，往往根據(jù)個人經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營狀況制定。攤販群體之間擁有交流社群，會分享合適的擺攤地點(diǎn)、擺攤經(jīng)驗(yàn)與情感交流等。

流動攤販與城市管理者兩者之間“貓捉老鼠”式的狀態(tài)仍然存在，雖然與城管之間產(chǎn)生的矛盾和之前相比減少了許多，但流動攤販對城管執(zhí)法人員懷有排斥和躲避的心態(tài)，往往會避開城管出勤的時間以及一些管理盲區(qū)進(jìn)行經(jīng)營活動。一般情況下，流動攤販群體并不愿意接受政府的統(tǒng)一管理，在有專門的經(jīng)營場所和固定的經(jīng)營時間讓其進(jìn)行正規(guī)化擺攤時，會著重考慮攤位租賃的價格和地點(diǎn)等因素。這對城市政府管理地?cái)偦顒訋砹艘欢ǖ碾y度。

疫情期間由于大家減少出行、注重衛(wèi)生，再加上管控的嚴(yán)格，確實(shí)對流動攤販的經(jīng)營生活帶來了很大的影響，但在遇到一些生活上的困難時，他們并不會向政府求助，而是求助于自己的老鄉(xiāng)等熟人。疫情期間，為了恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，寧波市組織了很多場報(bào)名參與集中擺攤的活動，而且并不收租金或租金較低，流動攤販對這類信息只是略有聽聞，但自己并沒有報(bào)名的行動。原因主要有兩點(diǎn)：一是由于部分中老年流動攤販群體，得到此類消息的時間相對滯后，對線上報(bào)名這些操作并不熟悉；二是他們認(rèn)為這樣的活動會讓他們失去了“自由”。

三、結(jié)果討論

治理和維護(hù)城市管理秩序是城市管理職責(zé)范圍內(nèi)的工作。當(dāng)街道出現(xiàn)流動攤販占街、小巷、道路等負(fù)面情況，影響市民正常出行、交通擁堵、造成環(huán)境污染時，城市管理部門有義務(wù)予以限制或取締。流動攤販作為核心利益相關(guān)者，政府執(zhí)法部門作為公共利益相關(guān)者，應(yīng)采取以下對策使地?cái)偨?jīng)濟(jì)健康、有序地發(fā)展：

（一）“多責(zé)協(xié)同”機(jī)制。實(shí)行簡易登記制度，根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則，明確落實(shí)責(zé)任。強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，對一些行動不便、缺乏技能的弱勢群體及時給予政策上的幫扶，定期組織專項(xiàng)技能培訓(xùn)、擴(kuò)大教育力度，使他們在市場上也擁有自身的競爭力，能夠進(jìn)行公平擇業(yè)。與此同時，完善心理援助機(jī)制，及時疏導(dǎo)緩解這類群體的心理負(fù)擔(dān)，避免發(fā)生暴力抗法的過激行為。探索成立小攤販自治組織，學(xué)習(xí)新加坡和香港的做法，疏通利益表達(dá)渠道，提高自我管理能力。

流動攤販治理中，食品安全、損壞公共基礎(chǔ)設(shè)施、違章占道攤販、亂貼濫掛等行為時有存在，因此監(jiān)督勢在必行。除了政府以外，每個社會個體也可作為第三方對流動攤販進(jìn)行監(jiān)督。搭建一個網(wǎng)絡(luò)平臺，建立公開的社群，群中加入設(shè)攤區(qū)域內(nèi)的社區(qū)民警、城管、市場監(jiān)督管理局等部門的工作人員，違規(guī)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，迅速對其作出相應(yīng)處理，有效提高了政府的行政效率，節(jié)約行政成本，為消費(fèi)者維權(quán)提供渠道，為規(guī)范攤販自身行為提供有力保障。

（二）“有溫度的城市”與人性化管理。新公共服務(wù)理論指出，消費(fèi)者作為公共服務(wù)的對象，擁有一個更重要的身份——公民。新公共服務(wù)七大原則中，有一條是“服務(wù)而不是掌舵”，這要求城市管理者必須樹立為公民服務(wù)的管理理念，要強(qiáng)化宗旨服務(wù)意識，對城市流動攤販的經(jīng)營情況認(rèn)真開展調(diào)研，了解攤販群體的實(shí)際困難之處，為精準(zhǔn)服務(wù)攤販群體做好準(zhǔn)備。當(dāng)前，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念深入人心，新加坡、韓國、法國等國家在流動攤販治理層面都十分注重人性化管理。隨著時代的更迭，政府越來越注重傾聽民意，注重深入基層傾聽民聲。流動攤販也屬于公民，屬于普通人中的一員，其擁有的基本生存權(quán)、人身權(quán)、就業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)受到尊重與保護(hù)。城市管理者以往“一趕”、“二罵”、“三打”的執(zhí)法方式不但違反了中華人民共和國憲法，更違背了時代發(fā)展的新理念，不利于社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）全視頻記錄全環(huán)節(jié)快速辦案。（1）現(xiàn)場執(zhí)法全視頻記錄。執(zhí)法隊(duì)員發(fā)現(xiàn)違法行為后使用執(zhí)法記錄儀詳細(xì)記錄違法情形，當(dāng)場確定行為人并核實(shí)身份信息，當(dāng)場詢問行為人違法行為發(fā)生的時間、地點(diǎn)、原因等違法信息，當(dāng)場發(fā)放相關(guān)法律文書，執(zhí)法過程全視頻記錄。（2）執(zhí)法告知全視頻記錄。在進(jìn)入快速辦案模式前，需按照法定程序如實(shí)告知當(dāng)事人相關(guān)規(guī)定及其權(quán)利義務(wù)，告知其執(zhí)法過程全視頻記錄。（3）視聽證據(jù)制作。執(zhí)法人員及時收集執(zhí)法全環(huán)節(jié)視聽證據(jù)刻錄成盤并制作《視聽資料關(guān)鍵內(nèi)容文字說明書》，對每個環(huán)節(jié)視聽資料的關(guān)鍵內(nèi)容和相應(yīng)時間段等作文字說明，形成完整的全環(huán)節(jié)視聽資料證據(jù)鏈。（4）文書送達(dá)全視頻記錄。執(zhí)法人員按照法定程序送達(dá)法律文書并使用執(zhí)法記錄儀記錄。例如，執(zhí)法人員送達(dá)《行政處罰事先告知書》，當(dāng)事人表態(tài)放棄陳述申辯權(quán)利要求立即處理，送達(dá)過程執(zhí)法記錄儀全程錄音錄像。隨后執(zhí)法人員向其送達(dá)《行政處罰決定書》，可通過掃描非稅收二維碼完成罰款繳納。通過以上流程，能夠?qū)崿F(xiàn)“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的辦案標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以維護(hù)城市公共治理水平；另一方面保護(hù)擺攤者的合法利益。

四、結(jié)語

黨的十九屆五中全會提出，要健全基本公共服務(wù)體系，完善共建共治共享的社會治理制度。“人間煙火氣，最撫凡人心”，開放地?cái)偨?jīng)濟(jì)并不意味著放開責(zé)任，流動攤販治理中良好的經(jīng)營環(huán)境、必要的政府援助、更多的社會寬容、更多的民生機(jī)會仍然需要全社會的共同努力，以更好地滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，推進(jìn)新時代社會主義市場經(jīng)濟(jì)邁向更高水平。