房地產稅立法研究

□文/吳秦雯

（銅陵學院 安徽·銅陵）

［提要］近年來，我國房地產企業市場經濟發展迅猛，房地產價格持續走高，為保證房地產行業市場的可持續快速發展，政府部門相繼推行一系列限購和限制價格的政策，但效果不佳。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出要加快房地產稅改革推進，盡快在近些年中使房地產稅立法通過草案。與此同時，在2016年5月1日推行的“營業稅改革”，營業稅退出歷史舞臺，而消費性增值稅逐漸出現在眾人眼前，這種變化嚴重影響地方政府原有的主要稅收來源，地方主體稅種的缺失將會導致地方政府面臨著財政減少和增加稅收要求的壓力。本文對我國房地產稅立法方面展開分析，并提出觀點。

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指明“加快房地產稅立法改革”，房產稅改革逐漸成為一種時代潮流。房地產稅制改革經過十幾年得發展，已經逐步進入到穩步推進立法的階段。

一、關于開征房地產稅的一些爭議

（一）就房地產市場來說，房地產稅推行是否受到影響。一些學者認為房產稅在未來中長期期間征收與房價的漲跌起伏關系不大。從短期效益來看，在房地產市場穩中有升趨勢下開征房產稅的影響對房價影響可以忽略不計。當經濟不景氣，房地產市場面臨巨大下行壓力時，房地產稅的沖擊效應明顯大于短期市場效應。因此，從中可以得出結論，房地產稅開征的時機受到房地產市場的直接影響。并且一些學者指出研究房地產稅是稅收管理制度的必要組成部分，房地產稅立法應加快推行。

一些學者持否定態度。近年來在減稅和減少費用的背景下，房產稅的引入可以很容易地理解為增加稅收，并在短期內提供的稅收收入非常有限，所以不需要承擔風險，因此房地產稅收立法不應提倡。

（二）伴隨營業稅的消失，房地產稅能否成為地方稅主體稅種。一部分觀點認為，在地方主體稅種缺失的情況下，房地產稅極大的可能成為地方稅主體稅種，因為隨著經濟不斷的發展，房地產產業不斷升溫，稅源豐富將會是房地產稅的一個主要特點，即使稅率很低，只要大范圍開征，政府就能征收到萬億元以上的稅收收入；另一種觀點持反對態度，認為房地產稅很難成為地方稅的主體稅種，因為區域的房地產價格差異大的原因，這給房地產稅的征收標準帶來了不同的尺度，而這些尺度會影響征收公平，所以如果開征房地產稅，必須是一個小的征收范圍，才能順利進行，這與上述一般征收有所不同。如若普遍征收將會發展產生一系列的社會環境問題，反而政府不能征收足額的稅收經濟收入。

房地產稅累積了豐富的稅源離不開房地產業不斷發展。尤其是近些年來社會各界人士熱衷于炒房，大量資金流入房地產產業，導致社會經濟泡沫愈發嚴重，從而國務院也不斷發布公文推進房地產稅立法進程。因此，本文將會對地方稅和房產稅的相關理論進行闡述，論證開征房產稅以及房產稅能否成為地方主體的可行性。

二、關于地方政府開征房地產稅為主要稅種的分析

（一）地方主體稅種的概念。在我國現有的財政體制下，一般有三個主要認定標準，即立法權、收入所有權和稅收征管權確定某一稅種是否屬于地方稅體系。可以說如果該稅收制度歸屬于地方政府，就可以判定該稅種就是屬于中國地方稅種，但這并不是唯一的條件，主要原因是該稅收制度如果是中央政府征收管理，即使某一個稅種被劃入地方財政經濟體系之后，該稅種征收管理不歸屬于地方政府所有，那地方政府在進行征收管理工作時將會受到很大的限制，本質上來看，這其實是中央政府把該項稅收風險轉移給地方政府，目的不僅是為了完成資金撥付，而且限制地方財政權過于龐大。綜上所述，稅收征管權的歸屬也是決定稅收是否屬于地方稅還是中央稅的重要標準。

（二）地方稅種的概念及特征。主體稅是具有較強的經濟收入功能和經濟調節功能的稅種，并且在中央稅收體系和地方稅收體系中占據著主導地位，極大地影響稅收征管的進行。因此，可以得出，在地方政府的征收體系中，房地產稅稅源豐富，稅基廣闊，所以也成為地方政府重點征收的主要稅種。因此，本文從以下幾點來介紹地方主體稅的特征：第一，寬稅基，稅源豐富。在稅收體系中它能夠為地方政府提供豐富的稅源，并且在地方稅收體系中占據著重要地位。第二，流動性弱，地域性強。一般而言該稅基地域性明顯，稅收征管程序也比較固定，政府在進行征收時具有較強的針對性，不會因為納稅人的遷移而發生稅款的流失。第三，適度的經濟彈性。所謂的適度的經濟彈性就是經濟的發展引起稅收收入也不斷增長，為了有效滿足地方政府的財政支出需求，一定要注意適度靈活的原則。

（三）房地產稅概念及特征。房產稅的前身其實是“物業稅”的概念。但比較物業稅和房地產稅的概念時并不具有完全相同的含義，本文在這不深層次討論兩者之間的區別。物業稅是自然人在擁有一定財產的過程中征收的稅，而本文研究的房地產稅是以房屋和建筑物作為征收管理對象的稅種，具有稅源豐富、地域性強、流動性弱等地方主體稅種特征。

上述了解房地產稅與地方主體稅種的概念與特征，從立法角度看，房地產立法面臨什么樣的困難，如何解決這個問題，本文將繼續從房地產稅立法的角度解釋其合理性。

三、我國在推進房地產稅立法過程中遇到的問題

從根本上說，房地產稅法律體系中出現的問題綜合來說就是“缺”、“亂”。所謂的“缺”是房地產稅缺少主體法律系統，缺少更高級的立法授權和征稅權限。所謂的“亂”是我雖然重視房地產業的發展，也出臺了《土地管理法》《城市房地產管理法》等相關政策，但是從他們的結構和內容上看不具有統籌房地產法的功能，且出臺的相關政策對征收的范圍難以界定，因此就會導致重復征稅的混亂現象。

（一）房地產立法過程中的“缺”

1、從立法過程中，立法層級低，以授權法為主。從立法過程上看，我國的房地產立法層級低且屬于行政部門立法模式，由全國人大授權國務院立法。一般說來，我國現階段房地產立法的程序可分為以下部分：全國人大或常務委員會主持召開房地產法律的立項、國務院委托相關的房地產財政、稅務主管部門起草法案、起草法案上報國務院初步調查論證、全國人大再行審查論證、全國人大或常務委員會審議通過。因此，從中可以看出，我國的房地產立法過程立法層級低，以授權為主。

2、中央與地方征稅權設置不合理。21世紀初，稅收、稅率、稅收征管等基本法律制度在最新立法明確下制定為法律。在我國稅收立法由中央統一制定，并下放部分權限，因此地方政府只有一定征管權和選擇權，并沒有制定權，這極大地影響地方政府在征收地方稅種的積極性，同時也削弱了房地產市場經濟的稅收調節功能，導致推進房產稅立法無法開展。現如今，各地方稅制不夠完善，地方稅立法權受限直接影響地方主體稅種的缺失。中央應該適當下放地方在立法工作權限，由地方政府主導立法房地產稅。因為地方政府更熟悉本地的基本情況，因此可以選擇適合地方社會發展的適用稅率、起征點和稅收優惠，增強稅收征管制度與經濟社會發展良好效應，促進地方政府合理協調稅收收入和稅率高低，形成良好的征收環境，從而減輕納稅人的稅負。此外，立法權下放會使地方政府在一定程度上提高工作積極性和提高稅收征管效率。

（二）房地產立法過程中“亂”

1、征稅范圍過于狹窄。從我國出臺的部分土地政策和我國房地產試點改革的進程中我們可以看出目前我國僅對全國兩處上海、重慶實施實施試點改革但從改革的效果上并不是很理想。國內的征管制度與國外征管制度有很大的區別，總體來說國外將房屋、建筑物、企業，個人所擁有的房產都歸納入房地產稅范圍內。而且我國征收管理的范圍僅包括市、縣和工礦區等房地產、更重要的是建筑用地，非經營性房地產私人使用不屬于征收范圍，使我國房地產稅征收范圍十分有限，從而導致了征稅范圍過窄，對地方財政收入產生了不利影響，降低了地方稅收管理的積極性。

2、重復征稅現象普遍。法律規范的不統一、法律內容交叉重復、對征收范圍的界定不明確，不可避免的會出現重復征稅的現象。其他稅種雖然也存在重復征稅的現象，但是在房地產業征稅方面尤為明顯。其主要原因是我國缺少相關系統的房地產稅法，無法將混亂的相關政策統一并納入完善的稅收法律體系之中。例如，從2006年“營改增”推行發展以來，我國稅種有18個，其中涉及到房地產的稅種有一半之多，此外與房地產行業有關的稅費還包括教育費附加、地方教育費附加、土地出讓金及政府行政性事業收費等。由于課征的界定不夠清晰，范圍無法確定，從中可看出涉及房地產行業的稅收課征有“租”、“稅”、“費”這三種類型。例如，我國現行稅收法律體系中的城市土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅都是以土地或者土地上的房屋為稅收對象，不可避免存在著重復征稅的問題。又如，在征收城市土地使用稅的過程中，相應的部門與各政單位也會征收各種稅費。再如，各立法機關在起草法案的時候都強調法律的“完善”，卻沒有考慮相關法律之間的聯系，結果造成大量立法文獻的重復，損害的法律的威嚴和立法的效果。近些年，國家倡導貫徹落實“減稅降費”大力支持社會各界有利社會發展行業，但重征，多征現象與減稅大趨勢背道相馳，引發的后果將會造成國民收入分配的不平衡，國民整體稅收負擔增加，不能體現我國國民收入分配的公平性和科學性。

3、稅率設計不科學，具有單一性。稅率是衡量稅收對象所占比例的重要標準，通過稅率征收額度或比例可以看出征稅負擔程度。對于稅法來說，稅率與其稅負有關，它會直接影響國家財政收入，是一個非常重要的稅收要素。目前，我國實施房產稅有兩種計稅的方式，一種是從租計征，一種是從價計征，在設置相關稅率中，非出租房屋稅率為1.2%，出租房屋稅率為12%。但隨著中國房地產市場的不斷增長，房地產價格持續上漲，這種計稅標準只有在穩定的房地產市場的前提下才會適應，當房地產行業上升或者下降是無法體現當下的房地產“時間價值”。再者我國東西部，南北部經濟發展程度不同，例如上海的房地產與新疆西藏西部各省的房地產，價值相差甚大，如果只采取單一的稅率比例的話，難以體現出法律的公平性和科學性，同樣也無法解決不同地區房地產征收的問題

四、推進房地產稅成為地方主體稅種相關建議

（一）解決房地產立法的“缺”

1、在法律層面上，國務院授權法向全國人大立法轉變。如何推進房地產相關法律授權性的升級就在于我國房地產發展是否穩定，房地產稅相關政策是否完善。全國人大立法一個明顯的特征就是其法律的穩定性。每年召開的全國人大會議無法及時解決靈活性強的房地產產業，而國務院發布的暫定條例卻具有較強調整性。例如在國家經濟和社會發展，以及面臨突發性社會問題對企業生產經營造成重大影響，國務院有權制定臨時企業所得稅暫行條例，報全國人大及常務委員會備案，這就體現出國務院授權法的靈活性。所以，推進房地產稅授權法權限的升級必須由國家牽頭，通過社會各界的努力完善房地產相關政策，為房地產立法創造出良好的社會環境。

2、加快推進房地產基本法的進度，合理劃分中央與地方征收權設置。近年來，我國出臺了房地產有關政策有《城市房地產管理法》《住宅法》《土地法》等，由于多法并存的現象嚴重，我國應該借鑒國外先進的房地產稅法律體系，將上述有關房地產政策進行合并整理，并根據我國現有的國情加快推進房地產基本法的進度。此外，由于我國特殊的政治體系，中央對地方的限制，其中稅收立法和稅收管轄權方面極為明顯。在中央稅和地方稅劃分上中央的征收權處于絕對的優勢，再加上營業稅的取締就會導致地方缺少主要的財政收入來源，地方沒錢也成為這幾年地方政府尷尬的現象。加快推進房地產基本法的進度，不僅可以規范房地產發展的方向，而且還可以納入地方法律體系成為地方政府主體稅征收的依據。另外，隨著消費稅由中央稅轉變為中央地方共享稅的趨勢，中央為了解決地方財稅資金短缺，逐漸將征收權下放，那未來中央是否能夠授權地方更多的立法權，推進房產稅法成為地方政府主體稅種，這不僅能夠有效緩解地方財政資金問題，而且更能夠調動地方政府的積極性，提高行政效率。

（二）解決房地產立法的“亂”

1、擴寬征稅范圍。相較于國外一些國家房地產稅征收范圍，我國房地產征收范圍明顯小很多。根據國務院《房產稅暫行條例》的規定，中國房產稅實際征收對象只是能夠遮風避雨可供人生產、學習、工作、生活場所，并且與房屋不可分割的各種設施或者不單獨計價的配套措施也屬于房屋，但征稅的范圍是位于城市、縣城和工礦區房屋，不包括農村的房屋且對于一些私人住房則施行房產稅免征，這一區別征稅差異與稅收公平性原理相違背。因此，我國的房地產稅收征收范圍應逐步擴大城市、縣城和工礦區以外的農村地區，和對私人非商用的一般住宅、豪華住宅、農村住宅和炒房性房地產等。同時，對部分符合減免稅條件的房地產也給予一定的稅收優惠。

2、采取“合并征收”，消除重復征稅。隨著房地產立法進程的不斷加快，立法文獻的數量、立法之間的不同部門、不同法律效力的法律規范不斷增加，呈現出立法的進程錯綜復雜的關系，這也是導致房地產重復征稅的主要原因。如果想消除重復征稅的現象就需要維護國家法制的統一，其具體措施是將不同房地產有關立法文獻根據我國房地產發展的基本情況合并定制有效的科學的房地產立法。對涉及的不同房產征收政策將相關的房地產合并征收，統一納稅，這樣就避免了不同政策對同一對象重復征收現象。

3、借鑒外國房地產立法經驗，靈活設計差別稅率。借鑒外國房地產立法經驗，就需要進一步加強對外國房地產制度的研究分析，取其精華，為我所用。由于不同國家地區之間的社會屬性的房產價值存在著很大的差異，因此我們可以借鑒西方發達地區成功的稅收征管模式，采用適用地區彈性以及比較靈活的差異性稅率，取消無法體現出“時間價值”的單一比例稅率，根據國家及地方的具體情況因地制宜的確立合適的稅率。例如，城市范圍內城市中心區域房地產稅稅率標準比城市郊區、邊遠地區、農村地區高，同一地區不同產業內商業房地產稅稅率應該高于工業及農業房地產稅稅率。此外，對于首套實際住宅房地產和炒房，投機房地產采用差別化對待政策。例如，對擁有多套住房和豪華住房的個人征收的房地產稅稅率應該高于首次購買用于居住的個人。借鑒外國地區房地產立法的成功經驗通過靈活設計差別稅率，利用房地產稅可以有效地調節社會財富差距，而且可以極大的發展和推進我國房地產立法進程，有利于我國稅收法律體系的完善。

五、結語

從上述內容出發，本文基于構建地方稅的視角，對我國現存的房地產稅收問題進行了分析。從分析中可以看出，我國地方稅收法律制度建設不夠完善，房地產立法面臨著“缺”和“亂”現象，導致房地產稅立法進程緩慢，房地產稅還不能夠成為地方主體稅種。解決“缺”和“亂”的有效方法就是通過本文所闡述的相關建議辦法，解決重復征稅、立法權限低、不科學的稅率和不合理的稅收征管權的設置。推進房地產稅成為地方主體稅一定要結合地方經濟發展的實際，不能施行“一刀切”的方法，要積極聽取社會各界的建議，統籌規劃，建立起合理的地方主體稅種體系，完善我國稅收法律體系，解決我國長期以來不合理的房地產稅問題。