就業創業資金使用效益評析及對策研究

宋蘇玲 東至縣就業創業服務中心

農民工是改革開放的偉大產物，能夠推動改革開放的全面開展，與此同時，其也是新型工業化、城鎮化的重要參與者和建設者，是農民群眾的優秀代表。農民工是我國產業工人的重要組成部分，是就業工作的重點群體，我國現有農民工2.9 億人。隨著時代的不斷發展，農民工問題日益嚴峻，再加上社會就業壓力持續增加，因此，我國采取了鼓勵農村富余勞動力向城鎮有序轉移以及鼓勵有條件有能力的農民工返鄉創業兩項政策，期望促進我國工業化、現代化發展的同時，能夠有效解決農民工問題，保障其切身利益。大量農民工返鄉，為社會主義新農村建設過程中出現的集體經濟薄弱、農民增收乏力、長期投入機制尚未健全等問題提供了解決措施，有效促進了新農村建設目標的實現。

一、就業創業補助資金的監管情況

第一，健全的管理制度。區域就業局制定了各種制度，以加強對就業和創業援助資金使用情況、業務程序和財務管理等。關于資金最密集的社會保障和就業補貼，政府制定了制度，以加強對公益工作的管理，并查明有就業困難的人。第二，完善內部控制制度。建立完善的內部控制制度，以管理本組織、工作人員應享權利、職責、業務流程等。規范所有業務活動，限制審計權限。第三，規范商業交易。通過嚴格審查資料、特別注意現場視察和使用數據比較來核實申報人的真實性。加強業務培訓，以確保政策執行不連貫，加強基本服務，并在源頭避免財政風險。

二、就業創業資金使用效益的評析

（一）資金使用總量趨勢下降

（1）總體供資趨勢和就業福利水平下降。就業援助資金的使用在過去十年中有所增加和減少，總體增幅不大，從2010 年的624.94 億元增至2019 年的916.17 億元，總體增幅為46.60%。按增長計算，2010 年后下降，2017 年后恢復，但沒有達到以前的水平。（2）與國家總預算以及社會保障和就業總支出相比，就業援助資金很少，而且呈下降趨勢。與社會保障和就業總支出相比，就業福利減少了54.39%，從2010 年的6.84%降至2019 年的3.12%。就業援助在國家總預算中所占份額也從2010 年的0.70%下降到2019 年的0.38%，下降了45.71%。

（二）就業和創業基金業績評估問題

（1）評審依據單一

評價主題的多樣化有利于更透明的業績評價過程和更可靠的就業和風險投資業績評價結果。在評價實踐中，參與評價的主要機構往往只有基金經理，評價方法主要是自我評價。在這種評價模式下，就業和風險投資的管理法和評價權集中在同一主題上，使得績效評價的監督職能難以履行，進一步降低了績效評價結果的可信度和說服力。此外，作為就業和創業基金受益人的就業和創業員工也是就業和創業基金的申請人和用戶。該組在績效考核中應有較高的發言權，但實際上，這些受試者無法深入參與績效考核。

（2）整體重視程度不高

近年來，我國對于返鄉農民的創業培訓工作極為重視，絕大部分地方政府對于農民工返鄉創業都給予了較大的支持，但基層機構卻難以提升對返鄉農民工創業就業的重視程度，導致農民創業培訓工作難以落實到位，相關培訓措施也只是流于形式，嚴重缺乏針對性與實效性。再加上部分返鄉農民工對創業就業的認識不高，參與創業培訓的熱情不高，出現了“上熱下冷”的現象。再加上部分地方政府并未給農民工創業者提供完善的社會保障服務，使得部分農民工的創業之路充滿障礙，導致其創業信心嚴重下降。

（3）資金的使用與經濟發展沒有密切聯系

就業和創業資金的使用與經濟發展有關，就業援助資金的使用情況、國家總預算支出的規模和經濟增長的規模在三個層面進行了分析。10 年的總體趨勢導致2010 年國內生產總值略有增長，隨后是一段較長時期內波浪穩步上升和下降，2018 年后趨勢有所下降。2011 年和2014 年，國家總預算支出增加了兩倍，2016 年后保持相對穩定。2010 年，就業和創業援助資金開始大幅減少，直到2017 年才逐步增加。三行上下不在同一時期，相關性不高。

三、提高就業創業資金使用效益的對策

（一）為農民工就業創業提供政策保障

為了有效解決移徙工人的就業和創業問題，各國政府必須為移徙工人的就業和創業提供強有力的政治保障，地方當局和相關金融機構應努力支持移徙工人的創業精神。第一，應建立一個由移徙工人創辦企業的財政擔保制度，從地方政府預算中撥出部分資金支持移徙工人的就業和創業。為了確保這項政策的執行和有效性，可以建立一個監測和評價制度，并制定評價標準，以確定是否需要為移徙工人創業劃撥資金。第二，政府應改善移徙工人創業的社會保障制度，避免對移徙工人創業的擔憂。具體而言，政府必須在社會保障、醫療保險、住房等領域向移徙工人提供強有力的政治支持。以降低移徙工人創業的其他成本。各國政府還可以利用自己的采購服務幫助移徙工人開辦企業，以擴大市場、改善業務和增加收入。最后，整個社會都支持創業精神，可以加強促進有利于移徙工人創業的政策，特別是通過在當地報紙或利用金融網絡上傳播移徙工人創業成功的例子，以便還可以為希望建立自己的企業的移徙工人組織企業交流會議，要求成功建立自己企業的移徙工人解釋他們所遇到的問題、困難和解決辦法，并鼓勵移徙工人積極參與建立自己的企業除了交流會議的形式之外，還可邀請成功開辦企業的移徙工人、專業技術人員和有關專家共同設立一個創業咨詢中心，指導移徙工人創業，并就工人面臨的問題提出合理和有效的建議，還可以在網上平臺上以文本、圖表、視頻等形式宣傳創業問題和政策。為了擴大福利——移徙工人的創業福利政策的宣傳渠道，使農民工更加了解創業的相關政策。

（二）建立就業價值指標

創業與經濟增長之間的關系有許多指標，如城市就業彈性（就業相對于經濟增長率的增長率）、勞動力參與率、勞動力市場價格指標、結構性失業和現金失業。目前，中國對外公布的就業計量指標主要是定量的，包括以下四個指標：登記的失業率、新調查的失業率、勞動力需求率和每年新增就業人數，以及與資助項目的關系不大再由就業援助資助的10 個項目中，資金的使用集中在社會保障援助、公益就業援助和其他方面，就業援助總額與對優先人員和工作的援助相比非常低。一般就業援助資金的使用、國家總預算支出規模和經濟增長規模之間的關聯不大。

（三）構建信息化系統

為協助綜合數據評估資本績效，就業和創業基金的分配和行政辦公室應建立一個信息系統，以完成資本數據的收集。具體而言，就業風險投資管理的主體必須在信息系統建設中發揮主導作用，通過引進和培訓人才，為信息系統的管理和維護提供人力資源支持。在應用信息系統時，管理基礎必須記錄所有基金的趨勢、申請人和用戶的信息等。同時，管理機構主體必須通過開展信息審計，確保信息的完整性和真實性。關于數據利用，績效評估主體必須分解和分析信息系統中記錄的數據，以顯示數據在績效評估中的價值。

（四）成立多方協調體系

若想實現就業創業目標，應考慮資源整合問題。為此，可匯總政策、社會與自身的各項資源，成立多方協調體系。強化和有關行政部門的交流協調，獲取豐富的政策資源。例如，支持小微經營主體吸納就業、人才扶持等，同時還需實時整理、更新所有相關政策，做好梳理分類工作，主動協調交流，避免資訊“孤島”出現。另外，需主動發揮當前已有組織的作用，借助各大有影響力的活動，匯集青年人才及資源，為大學生創業發展提供更全面的服務。注重發掘內部資源，注重自身革新，整合周圍可利用資源，可參考其他組織在就業及創業扶持上的成功經驗，基于自身特點進行融合創新，設置分工明確的組織結構與團隊，以逐漸在就業渠道、平臺與市場資源方面形成組織優勢。

（五）引入第三方評價主體

關于業績評價專題，為了確保結果的客觀性，可以嘗試引入第三方評價專題，以消除管理評價一體化的不利之處。具體而言，一方面，第三方評價實體必須是獨立的，以避免因其與管理和使用創業資金的其他實體的聯系而對績效評價結果提出質疑，從而提高以下結果的可信度，另一方面，第三方評價實體必須專業化，確保有效開展評價，從而提高評價結果的可靠性。

（六）依據主客觀因素區別執行對申報主體處罰執行力度

對于出于非主觀原因而作為就業創業補貼基金支出的人，調查后會積極配合退還資金的單位和個人，免除行政處罰。對于故意虛報或隱瞞資金的單位和個人，行政機關應當收回相應的資金，并根據有關規定處以罰款。拒絕執行行政決定的，應當向人民法院申請強制執行，并列入政府廉正黑名單。

（七）擴寬就業創業融資渠道

為了進一步促進回歸農民創業和就業的順利發展，擴大就業和創業融資渠道至關重要。因此，國家和地方政府應指示農村金融服務機構增加對家鄉農民工創業的信貸支持，真正“從人民手中接過來，造福人民”。為了增加對金融機構的信貸支持，可以采取以下幾個方面：一是擴大新農村金融機構的試點，擴大私人融資渠道。根據當地的實際情況，地方政府應與地方金融機構合作，設立回歸工人創業公共財政基金，相應地向各種企業家提供財政和信用支持。二是介紹了信用證制度和農民共同擔保貸款制度。企業家可以將住房權、土地使用權、證券、注冊商標發明專利等一系列無形資產作為抵押，從而有效擴大了農民小額信貸和共同擔保貸款的復蓋面，同時降低了反擔保門檻和信貸擔保標準，擴大了變相融資渠道。三是實行企業貸款回收期折扣制度，即給予農民工回收期折扣利息，或者適當降低貼現率審批條件，從而在一定程度上減輕企業家的信貸壓力。

四、結束語

總之，就業和創業基金的有效利用關系到“穩定就業”“穩定民生”“保障發展”的大局，是政府應高度重視的重要任務。當前，第一，在經濟增長不確定、財政資源有限的情況下，需要不斷提高現有的金融“就業補貼”，即就業和創業基金的效率以及促進社會基金的聯系效應，以便在支持社會基礎和促進就業和創業市場的發展方面發揮作用。第二，鑒于復雜的國際形勢、coid-19流行病和新一輪科學、技術和工業革命，就業和創業的發展因素也發生了重大變化。必須改進就業和創業宏觀監測指標，加快就業和創業制度建設，積極發揮就業和創業基金在促進就業方面的宏觀監測作用。