版權行政保護的實踐困境及對策

左 琪

(南京理工大學 知識產權學院，江蘇 南京 210000)

1985年，我國設立國家版權局，開始對版權進行行政保護。彼時，國內版權侵權現象頻發，版權環境亟待改善，版權行政保護發揮了巨大作用。近年來，國家版權局等四部門多次啟動專項行動重點整治多領域網絡侵權盜版行為。“劍網2019”專項行動期間，共刪除侵權盜版鏈接110萬條，收繳侵權盜版制品1 075萬件，關閉盜版網站1 405個，查處網絡侵權盜版案件450件，查辦刑事案件160件，涉案金額5.24億元。①可見版權行政保護力度之大。相較而言，司法保護卻稍顯孱弱，版權行政保護存在過度擠占司法保護空間之嫌。有學者認為，在現今版權環境穩定向好的情況下，應當逐步削弱版權行政保護的強度，甚至有學者質疑版權行政保護的合理性。實踐中，針對我國版權行政保護存在的“損害公共利益”界定不明、版權行政處罰呈擴張趨勢、版權行政調解無明確規定等現實困境，有必要借鑒域外經驗并結合本土特點提出相應對策。

1 版權行政保護的理論分析

1.1 版權行政保護的必要性與正當性

多數學者認為我國版權保護采取的是司法與行政“平行互補制”。②司法是維護社會公平正義的最后一道防線，因此訴訟成為規制版權侵權行為與救濟權利人合法權益的保障措施。然而，司法保護只是適用法律處理版權糾紛的有效措施之一，對版權予以行政保護存在必要性。一方面，不同于司法保護被動性、維權效率低等特點，行政保護具有主動性、靈活性、高效性等特點。一般來說，對于侵犯版權但并沒有涉及犯罪的違法行為導致未涉及公共利益的私人權益受到侵害時，權利人需主動向法院提起訴訟申請，法院才會受理案件。訴訟程序繁多、舉證難，耗費當事人相當大的時間成本與精力成本；裁判結果的不確定性與以往司法實踐賠償額偏低的情況弱化了權利人尋求司法救濟的信心，司法維權效果不甚理想。相比之下，版權行政管理部門、公安部門與市場監管部門等面對侵犯著作權行為主動出擊，進行版權日常監管和專項治理，③有效打擊了侵權盜版行為，提高了維權效率。有學者認為，行政主導的社會生態使得行政部門在一些爭端處理上更顯高效、經濟。④同時，考慮將版權侵權案件進行繁簡分流，對于案情簡單不涉犯罪的糾紛采取行政保護式的非訴糾紛解決機制，⑤有利于節約司法資源。另一方面，司法保護側重于事后救濟，在存在著作權侵權行為或已造成權利人損失時，判決行為人停止侵權、賠禮道歉或賠償損失，只能在一定程度上彌補權利人已遭受的損害；而行政執法部門可以將事先監管、事中引導與事后查處相結合，⑥對版權侵權行為進行事先預防、事中管理與事后救濟，將行政保護貫穿于版權傳播與使用的全過程。由此，版權行政保護的主動性、高效性與全過程參與體現其存在必要性。

對版權予以行政保護不僅存在必要性，而且具備正當性。其一，《著作權法》《〈著作權法〉實施條例》《互聯網著作權行政保護辦法》《著作權行政處罰實施辦法》及其他相關法律、行政法規、規章的頒布與實施，共同構成我國版權行政保護的制度保障。其二，《伯爾尼公約》《TRIPs協定》《世界知識產權組織版權條約》和《世界知識產權表演和錄音制品條約》等國際條約中對版權予以行政保護的法律規定均在相關條款上有不同程度的體現。在法律全球化形勢下，各國法律制度的制定基于本國國情與社會發展階段，逐漸與國際接軌并融合。以上國際條約對版權行政保護的認可為各成員國制定相關法律規定提供了參考與借鑒。由此可見，相關國內法與國際條約共同構成版權行政保護的正當性基礎。

綜上，對版權予以行政保護兼具必要性與正當性，理論上反映了版權行政保護的合理性。

1.2 對質疑版權行政保護合理性的反駁

有學者認為知識產權行政執法與知識產權私權公權化所強調的私權限制是相悖的，不能用“知識產權私權公權化理論”以自證知識產權行政執法存續并擴張的合理性。⑦筆者認為，知識產權私權公權化理論并不是否認知識產權作為私權的本質屬性，亦不是限制知識產權行政執法的理論依據，恰是對實務中以行政介入知識產權保護現象的表述與認可；知識產權私權公權化的目的在于維護公共利益與規范市場秩序，在此基礎上附帶保護了權利人的私人利益，其本質并未論證知識產權行政執法擴張或限制的合理性，只是對維護公共利益的措施的有效性給予法律制度的認可。知識產權私權公權化是對知識產權行政執法的平義解釋，學界理應遵循中庸之道，因為過猶不及，于事無益。由此，知識產權行政保護具備合理性，而版權從屬于知識產權，作為知識產權的重要組成部分，理應對其予以行政保護。

2 版權行政保護的實踐困境

2.1 “損害公共利益”界定不明

《著作權法》中關于版權行政執法的“損害公共利益”要件的存在必要性及其界定在理論界與實務界長期爭論不休。2020年，全國人大常委會公布了最新《中華人民共和國著作權法》，其中第五十三條保留了關于“損害公共利益”的規定，但與以往表述有所不同。因此，“損害公共利益”要件仍是版權行政執法的前提條件，排除了去公共利益化的版權行政保護。《國家版權局關于查處著作權侵權案件如何理解適用損害公共利益有關問題的復函》(國權辦〔2006〕43號)中指明：“向公眾傳播侵權作品，構成不正當競爭，損害經濟秩序就是損害公共利益的具體表現。”但是，該復函作為規范性文件效力不高，且關于“損害公共利益”的規定界定不明，實踐可操作性不強，指導效果不盡如人意。

2.2 版權行政處罰呈擴張趨勢

我國版權行政保護將日常監管與專項整治相結合，充分調動行政機關的執法主動性以維護社會公眾利益。然而，在行政執法過程中，行政機關對版權侵權行為的行政處罰呈擴張趨勢。其一，近年來，為應對因技術發展而日益猖獗的版權侵權現象，國家版權局等四部門多次聯合啟動打擊網絡侵權盜版專項行動，對網絡視頻、音樂、文學、新聞等領域進行突擊治理。運動式執法在短期內成效顯著，但不能收到標本兼治的效果。行政處罰對版權環境的周期性凈化反而會誤導市場的自發調節機制，不利于版權市場秩序的穩定與長遠發展。其二，最新《著作權法》及其相關法律規定均未明確界定“損害公共利益”要件，導致版權行政執法無具體適用依據，在個案認定上容易擴張行政處罰范圍，進而限制司法適用可能性。

2.3 版權行政調解無明確規定

最新《著作權法》第六十條規定“著作權糾紛可以調解”，與以往著作權法規定保持一致，但對于版權行政調解的實施主體、適用范圍、具體程序、訴調銜接等細節并未作出明確規定，導致著作權行政機關對實務中的著作權侵權糾紛適用行政調解無法可依、無章可循。正因版權行政調解相關法律規定的缺失，造成版權行政調解主體對行政調解與行政處罰定位的混淆。著作權行政機關可發揮強制性與主動性優勢對損害公共利益的版權侵權行為實施行政處罰，而對于未損害公共利益且版權糾紛當事人雙方存在合作關系或牽涉多元利益的情況，行政調解主體卻容易忽視雙方利益需求，片面追求解紛結果而喪失調解主體應有的中立性。

3 版權行政保護的域外經驗

3.1 英國:版權行政調解服務與行政管理措施

1709年，英國議會通過了世界上第一部版權法《安娜法令》，為世界各國版權保護的相關立法奠定了基礎。迄今，英國始終注重強化版權保護，努力探索版權侵權糾紛化解機制。2006年，英國知識產權行政管理機關正式對外提供網絡版權糾紛的行政調解服務。⑧行政管理機關提供版權行政調解服務的目的在于提高糾紛解決效率，降低司法成本，且版權侵權糾紛涉及公共利益時不適用調解程序。此類調解結果對于司法裁判具有一定參考價值但不具有強制執行力。

英國《數字經濟法》中的“三振機制”以行政手段介入版權侵權領域，不但有效遏制網絡服務使用者上傳或下載盜版作品的行為，而且減輕了網絡服務提供者的管控義務與賠償責任。⑨“三振機制”嚴格限制行政機關的權限以防止其過度干預文化版權市場的正常運行機制，同時注重對于用戶個人信息的保護，即在控制行政機關權力、保障用戶個人隱私的基礎上嚴厲打擊侵權盜版行為，促進信息技術與文化產業發展。⑩

3.2 日本:加強國家干預與注重利益平衡

在互聯網時代，科技日新月異的發展改變了傳統的創作模式、作品樣態與傳播方式，甚至引發新型的更具隱蔽性的版權侵權手段。技術迭代的動態性導致立法制度的滯后性無法完全適應社會發展的需要。為遏制版權侵權行為，激勵文化創新，營造誠實守信的良好社會風尚，同時與《世界知識產權組織版權條約》《世界知識產權組織表演與錄音制品條約》等國際條約接軌，日本在版權領域頻繁修訂法律，加強國家干預，創設了行之有效的版權糾紛調解機制:文化廳治下著作權糾紛調解委員會在調解版權糾紛過程中具有較大的自由裁量權，其可以根據案件性質、當事人申請調解的理由是否具備正當性、調解過程的狀態等因素進行綜合判斷，把控調解的啟動與終結程序。

在ATB—25下面層施工結束后對其壓實度與平整度進行檢測，并跟蹤檢測該高速公路通車一年后瀝青路面損壞狀況，檢測結果如表6所示。

日本注重維護版權人與社會公眾的利益平衡，妥善化解版權糾紛，構建和諧社會。一方面，政府通過出臺版權保護相關政策維護權利人權益、鼓勵文化創新；另一方面，政府以專門補償金方式保護廣大民眾的切實需求。版權局不僅通過行政執法打擊版權侵權行為，而且通過推行版權權利教育以強化國民維護版權、尊重他人智力成果的意識。

3.3 韓國:政府支持的版權社會化管理體系

近年來，韓國對于涉及版權保護的相關法律規定進行頻繁修訂，已經形成了由政府支持的版權審議、糾紛調解、版權登記與服務的社會化管理體系，推動了韓國文化產業與社會經濟繁榮發展。著作權審議調停委員會、計算機軟件審議調解委員會、域名糾紛調解委員會等機構分別負責有關版權、計算機軟件、國家互聯網域名糾紛的調解。政府在尊重權利人個人私益與市場經濟規律的前提下對版權侵權糾紛進行適當規制與有效管理。著作權糾紛調解以非公開審理為原則，若調停成立，便具有與通過裁判達成的和解同等的強制執行力。值得一提的是，韓國是第一個正式通過包含“三振出局”規則法案的國家。

4 完善我國版權行政保護的對策

4.1 明確界定“損害公共利益”的內涵

明確界定版權行政執法中的“損害公共利益”要件，可在一定程度上避免行政執法的“泛公共利益化”，防止行政機關濫用執法權，不當擠壓本應由民法或刑法調整的空間。界定“損害公共利益”可從版權侵權行為的客觀方面與行為人的主觀方面著手。客觀方面:判斷版權侵權行為的次數是否頻繁，例如侵權行為已被多次投訴或屢禁不止；判斷行為人傳播的作品內容是否違規，若傳播內容為國家所禁止或涉及個人隱私、商業秘密等情況，則應認定為損害公共利益；判斷版權侵權行為的方式或手段是否惡劣，具體表現為行為人故意規避或破壞技術措施。主觀方面:判斷行為人實施版權侵權行為是否為故意甚至惡意；判斷行為人是否以獲取經濟利益為目的實施經營性侵權行為。在具體行政執法過程中，還應當借助比例原則以適當約束行政機關的自由裁量權。

4.2 限制版權行政處罰的適用范圍

版權行政處罰是高強度的行政介入手段，應當嚴格限制其適用范圍。首先，我國版權行政保護可基于本國國情與版權產業發展情況適當借鑒域外經驗，在國內版權環境相對穩定的情況下，深化版權行政管理與服務，逐步減少專項執法的適用范圍與頻次。其次，從版權侵權行為的客觀方面與行為人的主觀方面明確界定“損害公共利益”要件，在個案處理中兼顧比例原則，嚴格限制版權行政處罰的適用。對版權行政管理機關肆意擴大“損害公共利益”要件解釋或者“以罰代刑”“有案不移”等情形，賦予案件當事人訴權以充分發揮行政訴訟的監督作用。最后，通過參考借鑒英、韓、法等國的“三振出局”規則以間接治理數字出版產業侵權盜版現象，可創造性地建立起黃、紅、黑“三色機制”，但最終僅對用戶施以中斷網絡服務的處罰。

4.3 健全版權行政調解的制度規范

健全版權行政調解規范以回應行政調解在實踐中已廣泛運用的制度需要，并對行政調解存在的定位、濫權等問題進行指引與規制，有利于政府優化行政服務，增進社會福祉。健全版權行政調解的制度規范可從如下幾方面著手:首先，在《著作權法》及相關法律中明確版權行政調解的實施主體為版權行政管理機關內設的執法部門，具體執法部門應明確自身調解定位，與行政處罰主體相區別。其次，行政調解的適用范圍應嚴格限定在未損害公共利益的版權民事糾紛中。再次，對于行政調解的啟動、進行、終結程序應細致規定，具體可適當參照日、韓等國版權行政調解的相關規定，但行政機關需保持居間中立，不應被賦予較大的自由裁量權。最后，應當妥善解決調解與訴訟的銜接問題，對于先調后訴、可調可訴、只調不訴等多種模式，在現有法律制度的框架下結合產業發展需求作出選擇。

5 結語

近年來，國內多領域版權侵權現象頻發，不利于文化創新與傳播，我國版權保護行政與司法雙軌制契合國內文化產業發展需要。行政保護主動性、高效性的特點與事先預防、事中管理與事后救濟的全過程參與決定了其在版權領域不可或缺的價值，《著作權法》等相關國內法與《伯爾尼公約》等國際條約對于版權行政保護基本達成共識。目前，我國版權行政保護仍存在一定問題。對此應明確界定“損害公共利益”要件，防止行政執法過度擠壓司法保護的空間；嚴格限制版權行政處罰的適用范圍，推動政府職能逐步從管理型向服務型轉變；健全版權行政調解的制度規范，平衡多方利益，緩和社會矛盾，使我國版權行政保護擺脫實踐困境。

注釋：

②董亞麗,李澤泓.著作權的行政保護[J].中國出版,2020(7):40-43.

③黃先蓉,程夢瑤.改革開放40年的出版法制建設[J].科技與出版,2018(12):59-67.

④陳太清.知識產權罰款的碎片化及其整合:以《著作權法》《專利法》修正為背景[J].電子知識產權,2020(1):42-57.

⑤王涵.數字有聲讀物版權保護現狀實證研究:以“喜馬拉雅FM”為例[J].出版發行研究,2019(2):69-72.

⑥王騫.多元維度下版權適當保護之思考:基于我國版權行政執法的考察[J].電子知識產權,2020(3):41-50.

⑦李永明,鄭淑云,洪俊杰.論知識產權行政執法的限制:以知識產權最新修法為背景[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2013,43(5):160-170.

⑧孫佳敏,俞鋒.網絡版權保護及糾紛解決機制的國際發展與現實啟示[J].中國出版,2016(14):54-59.

⑨易繼明,蔡元臻.版權蟑螂現象的法律治理:網絡版權市場中的利益平衡機制[J].法學論壇,2018,33(2):5-18.

⑩朱喆琳.論英國《數字經濟法》的“三振機制”及其啟示[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2016,46(2):89-94.