存款保險制度的“風險最小化型”和“成本最小化型”：一個文獻述評

柯文軒 孫鑫宇

(中國人民大學 財政金融學院，北京 100872)

引言

存款保險制度(以下簡稱“存保制度”)是防止擠兌、促進銀行體系穩定的一項基礎性制度，是金融安全網的重要組成部分。目前，全球有超過146個國家或地區建立了存保制度①，基本包括了主要發達經濟體和新興經濟體。存保制度不僅旨在維護銀行體系穩定，保護存款人的合法利益，也為銀行業競爭提供了市場化退出機制，從長期看，將促進銀行業的良性競爭和差異化經營，提升銀行業運行的市場化水平。

我國的存保制度在2015年5月建立。作為我國金融監管制度的重要組成部分，在全面深化改革的背景下進一步完善存保制度，厘清存保制度與金融安全網關系，明確存款保險的功能、定位和作用十分必要。按照國際存款保險協會(IADI)的分類和統計，存保制度類型主要有付款箱型、風險最小化型和成本最小化型(也稱“中間型”)，風險最小化型和成本最小化型是目前世界范圍內比較主流的存保制度類型②。本文從這兩種制度類型的比較視角，分別對其主要代表國家美國和日本的相關文獻進行梳理述評，以便為我國的存保制度和金融安全網完善提出可供借鑒的建議。

一、風險最小化型：以美國模式為代表

美國存保制度形成時間最早，制度設定最為完善，運行經驗最為豐富。美國聯邦存款保險公司(FDIC)是風險最小化型的典型代表，擁有事前監督審查、現場或非現場監督管理、風險差別費率、問題銀行事后處置等多項職能。1929—1933年經濟大蕭條時期，嚴重的危機導致近萬家銀行倒閉，以至于聯邦政府不得不令銀行“關門休假”，并出臺《格拉斯-斯蒂格爾法》，建立FDIC并實施存保制度。FDIC甫一建立，就對穩定銀行體系產生了立竿見影的效果：銀行倒閉數大幅減少，公眾信心顯著增強。此后存保制度在很長一段時間里維護了銀行體系的穩定。頒布《格拉斯-斯蒂格爾法》堪稱美國聯邦政府歷史上影響最為深遠的事件之一[1]。 20世紀60年代起，金融自由化在全球范圍展開，金融管制出現放松，銀行倒閉事件也開始頻現。到了20世紀80年代，美國銀行體系進入稍顯動蕩的一個時期，爆發了“儲貸危機”。學術界不少研究者開始審視美國率先建立起的存保制度的經驗教訓。Calomiris等人基于歷史數據檢視了存保制度的影響，回顧了內戰前和20世紀20年代美國的金融體系：國家層面上存保制度帶來了顯著的道德風險和逆向選擇，客觀上促使了高杠桿和存款人的高風險偏好，因此20世紀80年代的銀行業危機也就不足為奇了。他主張人們應當汲取早期金融業的經驗，降低存款保險帶來的道德風險[2]。Keeley等人考察了存保制度、銀行風險和銀行牌照價值的關系，以及存款保險即便存在道德風險仍然可以較好地運轉的原因：銀行失敗造成的牌照價值損失帶來了一種“監管成本”，部分抵消了進行過度風險承擔的激勵。而當時銀行失敗的增加和存款保險的賠償部分地歸因于市場銀行業競爭增強后銀行牌照價值的下降，因而存款保險必須進行制度改進，以降低其對銀行過度風險承擔的激勵[3]。在銀行破產事件增加的背景下，Wheelock & Kumbhakar也對20世紀80年代的儲貸危機進行反思和批評，以美國堪薩斯州的銀行為樣本考察了美國存保制度的改革效果，發現風險承擔型的銀行獲利更多，有風險傾向的銀行更容易投保，而在銀行加入存款保險的頭10年中，銀行的道德風險和逆向選擇問題更容易顯現[4]。Duan & Moreau等人同樣審視了20世紀80年代美國銀行業的教訓。他們的研究基于美國銀行業數據評估了存款保險對銀行風險管理的影響：存款保險機構與這一期間的銀行體系不穩定有一定關系，FDIC累積的利率風險敞口加劇了這一時期的信貸錯配，助長了這一時期銀行體系的利率風險與信用風險敞口的擴大[5]。Osborne & Lee實證檢驗了90年代制度改革前后系統性風險、銀行牌照價值、資產規模與銀行道德風險等的關系，也印證了改革前銀行體系的道德風險問題和儲貸危機后存款保險制度改革對降低銀行道德風險的正面作用[6]。Pennacchi基于1988—2004年期間和1920—1933年期間銀行資產負債表數據的研究顯示，現代銀行在存款保險機構建立后能夠有效地對沖流動性沖擊，而在沒有存款保險時則難以做到[7]。FDIC自身也對20世紀80年代至90年代初的銀行業危機作了回顧與反思，充分肯定了存款保險在這一時期的重要作用，美國金融業避免了大蕭條時的悲慘狀況，存款人的利益得到了充分保障，金融中介體系的運轉并未明顯中斷③，金融體系的穩定得以充分保持。同時，FDIC指出，這一時期存款機構的風險早期識別應當加強，存款保險基金的補充對于降低銀行風險承擔十分重要，而對大銀行的處理則面臨了一個“承擔系統性風險”和“維護市場紀律”的兩難選擇。

可見，20世紀80年代美國銀行業經歷了一段相對動蕩時期，學術界紛紛對存保制度和銀行業監管進行了反思。美國也對原有制度進行了改革，在1991年頒布了《聯邦存款保險公司改進法》(FDICA)，針對當時銀行業和存保制度暴露出的道德風險、委托-代理問題作了改進。Lee等人比較了存保制度的國際實踐，承認存款保險在“防止銀行被擠兌”和“使得銀行更容易失敗”上存在著內在矛盾，存保制度的好壞在于能否克服其內在的矛盾，這一比較研究支持了共同保險、存款保護上限等措施[6]。Demirguc-Kunt & Detragiache基于61個國家1980—1997年的數據的研究顯示，存保制度確實增加了銀行危機爆發的可能性，制度環境越差則這一效應越顯著；更具體地，存保制度的效用好壞與否也受到覆蓋率、融資方式和利率市場化程度的影響[8]。而20世紀初期FDIC成立以前，美國部分的州頒布實行了存款保險法，Calomiris等將其視作一個特殊實驗，研究了聯邦一級存保制度的影響,以探究存保制度本身對銀行業的影響，發現存款保險與這一時期的高銀行損失相關。在有存款保險的情況下，投保銀行在攬儲上更加冒險，其清償風險增加。這些前期擴張的銀行在此后的經濟蕭條期也遭受了更大的損失[9]。

2008年國際金融危機極大地考驗了風險最小化型的存保制度。美國作為危機發源地，其銀行業受到嚴重沖擊，但存保制度在危機應對中總體比較成功。危機期間，美國在存款保險的范圍、限額等方面作了重大調整，有效地維護了銀行業的穩定，防止了擠兌的發生。危機期間FDIC主導實現了包括Washington Mutual在內的25家銀行的有序退出。危機后各國的金融監管體系也進行了改革和調整。主要改革舉措包括：存款保險額度由10萬美元提高到25萬美元，并為不計息的活期交易賬戶余額提供存款保險；危機爆發后FDIC的流動性擔保計劃擴展了存款保險的擔保范圍，通過將擔保范圍擴大至非存款領域，為日益依賴金融市場進行資產負債管理的銀行體系的流動性提供了幫助和緩沖；開始對合規機構長期債券提供擔保，并由財政部對貨幣市場基金提供保險等。《多德-弗蘭克法案》也強化了 FDIC的備份檢查權、執行權和有序清算權。處理危機的過程顯示，由于金融市場主體的高關聯度和復雜化，僅僅依靠存保制度難以應對危機期間金融市場的恐慌，需要金融安全網三大支柱的緊密協作[10]。而FDIC危機期間的臨時流動性擔保計劃和對高級擔保債的擔保豐富了救市手段，為處理銀行體系不良資產提供了市場化途徑，對一些系統重要性金融機構在“大而不能倒”思路下的處置，使得此類金融機構事關整個金融體系的業務功能得以延續，也降低了由此引發的道德風險問題。從2008年金融危機前后政策轉換的視角來看，僅憑存保制度不能預測和防范系統性金融危機。在系統性危機中，FDIC發揮的是救助平臺作用，配合政府的臨時救助和《多德-弗蘭克法案》對危機造成的破壞進行修復，而美國存保制度的主要功能是在銀行體系穩定時期進行日常監管[11]。

美國作為存保制度最為完善的國家，其存保制度發端于20世紀30年代經濟大蕭條，經過數十年的發展、調整，形成了風險最小化模式。在這一模式下，存款保險機構通過各種功能的配置來降低自身面臨的各種風險，具有較強的事前監督功能和較完備的事后處置功能。然而，即便是以風險最小化為導向，包括存保制度在內的美國金融安全網仍然沒有阻止儲貸危機和2008年國際金融危機的發生。從上述研究可以看出，盡管學術界對存保制度的穩定效應和道德風險效應存在爭論，但是由大蕭條這一歷史事件下形成并逐步發展的存保制度的成效在總體上獲得了肯定，FDIC配合政府緊急救助在2008年金融危機中也取得了顯著成效，在穩定危機時期的金融體系上發揮了顯著作用。

二、成本最小化型：路徑和比較

一種經濟制度往往由于歷史性事件形成，制度的形成與發展具有路徑依賴特征。美國的存保制度為應對大蕭條而建立，FDIC建立之前的銀行體系沒有隱性擔保，存保制度逐漸形成了以降低風險為中心目標的制度模式。而包括我國在內的眾多后建立存保制度的國家，銀行體系在存保制度建立以前存在不同程度的國家隱性擔保，在制度的形成過程中需要更多地考慮制度實施成本問題，逐漸形成了成本最小化型存保制度。

成本最小化模式以日本、加拿大、俄國等為代表，我國目前實行的存保制度也具有成本最小化型的一些特征。成本最小化模式下，存款保險機構以處置問題銀行的成本最小化為目標，較之最基礎的付款箱型，增加了銀行破產處置功能、部分檢查監督功能。陳國進分析了日本金融制度變遷中的路徑依賴特征，戰后重建的需要等因素決定了日本以銀行為中心的金融制度，銀行業受到政府的嚴格保護。強大的銀行業出于維護其壟斷利潤的需要，抵制金融制度的變革[12]。作為制度引進的存款保險更多地考慮到制度成本因素，而日本銀行體系的相對穩定，促使了金融體系平穩時期成本最小化模式的形成。同我國類似，日本在很長一段時間實行了對銀行業的隱性擔保，政府保護下銀行的牌照價值在維系銀行體系穩定性方面發揮了重要作用。20世紀80年代后半期以來，銀行業經營環境的變化使得隱性存款保險走到盡頭，隨著利率市場化進程的推進和銀行業競爭加劇，大銀行也背負了沉重的不良債權壓力，安排大銀行救助問題銀行的機制無法延續，推動了存款保險機構事后處置職能的加強[13]。

Demirguc-Kunt & Kane通過一組跨國數據考察了在美國和后建立存保制度的國家中，制度的設計如何影響市場紀律、銀行穩定性與金融發展。后建立存保制度的國家需要充分考慮包括監管在內的制度環境因素[14]。Robert & Cull等通過一組跨國數據考察了存保制度對金融深化的影響，顯示存款保險在配套監管制度和銀行體系較健康的國家才能產生積極作用，而后建立存保制度的發展中國家通常在制度配套上也相對落后[15]，因而制度作用還有改善空間。Inakura & Shimizutani等研究了日本引入存款保險后對銀行業的影響和存款搬家問題，發現存款搬家的情況在1996—2001年銀行體系風險上升時期增加，公眾對存保制度的認知影響了存款搬家。存款人在監督銀行方面發揮越來越重要的作用，存保制度增加銀行信息披露的透明度也很大地促進了銀行業市場競爭[16]。Iljoong & Kim等研究了東南亞國家和韓國建立存保制度的影響，顯示銀行在引入存保制度后更積極地承擔風險，這一影響隨著存款保險覆蓋范圍的擴大而加劇，更高的監管質量能降低與存保制度相關的道德風險[17]。Feng & Tong基于日本銀行業的數據分析了存款保險改革后存款人的風險偏好，非危機時期存款人對風險敏感，而在危機時期，“大而不能倒”的意識顯著地影響了存款人的風險意識[18]。不少研究也關注了存保制度與銀行牌照價值的關系：銀行體系穩健運行的關鍵在于市場競爭與準入限制的平衡，而在金融自由化過程中，銀行的牌照價值迅速下降，存保制度作為一種補償性安排在這一過程中被引入[19]。項后軍等人的研究也證實，存保制度對于銀行的牌照價值有正向影響，且對不同銀行的影響具有異質性。在利率市場化的過程中，存保制度是一項重要的配套措施，其政策效應隨著時間推進而不斷顯現[20]。其基于2009—2017年中國銀行業數據的研究也顯示，存保制度弱化了銀行牌照價值與銀行風險間的負向關系，實施成效值得肯定，但是在降低高風險銀行風險承擔的同時，存保制度也增加了低風險銀行的風險承擔，因此需要進一步完善費率機制[21]。張正平等人比較了存保制度在不同國家的績效，指出存保制度在發展中國家的保護水平超過發達國家，更高的保護水平意味著更高的道德風險[22]。紀洋等人基于跨國面板數據的研究，考察了從隱性存保到顯性存保過渡對金融體系的影響，顯示顯性存保制度降低了后建立存保制度國家的非銀行類金融危機的概率，存保制度的不同設計對銀行危機和其他金融危機有不同影響[23]。李靜婷從金融監管制度動態變遷的角度作了考察，分析指出，只有在金融安全網各要素之間建立明確的權力制度安排，才能有效發揮金融安全網的預期作用。當一國金融監管者面對的金融風險情況發生變化時，金融安全網和存保制度就會發生主動或被動的制度調整；在政府的嚴格調控下，我國商業銀行長期以來處于穩定的經營環境中，金融機構倒閉案件屈指可數，金融危機應對經驗欠缺，使得我國后建立的存款保險管理機構在應對危機和問題機構處置方面，無法通過學習國際經驗和引進先進人才來彌補弱勢局面，過渡銀行是現階段銀行處置市場化改革的一個政策工具[24]。何光輝等人基于存款保險理論基礎和產生發展的研究指出，我國建立存保制度具有后發優勢，參照美國的經驗教訓，存保制度應當是國家層面上的強制性制度，在制度建設中注重稅收、信息披露和銀行組合風險等問題，形成激勵相容的制度安排[25]。

從上述研究可以看出，成本最小化模式對于后建立存保制度的國家是一個相對便利和可行的制度選擇，我國和日本當下的成本最小化(中間型)存保制度的形成具有一定歷史必然性。學術界對后建立存保制度國家的大量研究強調了制度配套和制度環境的重要性。成本最小化模式在某種程度上體現出國家對銀行業保護的一脈相承，這一模式下的問題銀行處置更加依靠政府，在制度的確立和選擇上更加注重考慮國家整體和銀行業的效率、成本和穩定，學術界對于后建立存保制度的國家的政策建議也多指向事后處置與事前監督功能的完善。

三、結論與展望

存保制度存在的必要性業已成為共識，其本身無須作出全盤性的改變或否定，在具體制度設計上，各國存保制度有趨同的趨勢。目前存保制度的兩種主流模式的背后是不同的發展路徑，對于風險最小化模式的典型代表美國而言，其具有深厚的市場經濟淵源，市場機制在制度演進過程中發揮了重要作用，存保制度業已在日常監管和危機應對中積累了充分的經驗。在次貸危機中，美國存保制度配合美國政府的緊急救助措施，有效地應對了危機局面，防止了大規模的擠兌發生。在存在“大而不能倒”的情況下，如何將銀行體系道德風險降至更低水平是學術界關注的重點。而對于我國、日本等后建立存保制度的國家而言，國家在制度形成過程中發揮了重要作用。大量關注后建立存保制度國家的研究都驗證了制度環境因素對于存款保險功效的影響。因此，后建立存保制度的國家，一方面需要完善監管水平、法律體系等制度配套；另一方面其制度本身也有改革、完善的空間。如何在本國制度的發展路徑上，根據銀行業發展的實際設定相應的存保制度，是值得研究的課題。雖然不少學術研究建議我國存保制度向著進一步完善事前監督功能和事后處置機制的方向前進，然而不同的歷史沿革、發展路徑與經濟結構，決定了我國不能隨意照搬美國的模式和路徑。在全面深化改革的過程中，如何理順政府與市場、國家行為與市場機制的關系，仍然是制度完善的關鍵問題。

即便是歷史最久、實踐經驗最豐富的美國存保制度，FDIC的Blinder & Wescott也總結了以下幾個方面待解決的問題：一是可能扭曲激勵和增加道德風險的存款保險風險定價問題；二是避免順周期偏差問題，即存款保險在商業衰退周期期間提高了銀行吸收存款成本。這樣的順周期效應可能導致信貸發放的縮減，從而減緩經濟活動；三是合適的保險限額問題，即現行存保制度旨在確定一個公平、透明的保障限額，保護小額存款人，但不會加劇道德風險。這幾個方面也是已有學術研究關注較多并且沒有達成理論共識的幾個方面。而就我國而言，存保制度同樣在費率定價、機構設定、職能設計等方面還有完善空間。如何充分發揮其正面效應以促進我國金融體系高質量發展，還有很多課題有待學術界關注和探究。周小川分析金融穩定與道德風險的相關關系時提供的一個思路值得學術界探索：一是預期關系的角度。由于系統性金融危機的高成本，金融安全網成為一種公共品，而公共品的不當使用必然引起道德風險，研究的方向可以是如何管理和引導必然存在的道德風險；二是激勵不相容關系的角度。在信息不對稱情況下，由于制度的具體機制設計不完備，造成金融機構存在“制度安排的空子”，研究的方向是如何改善制度安排，最大化地實現激勵相容；三是軟性體制(文化)關系的角度。表現為由文化因素形成的治理結構缺陷導致的行為扭曲，也是可以進一步開展的研究方向[26]。

注 釋

① 資料來源：國際存款保險協會(IADI)統計數據。

② 參見2020IADIAnnualSurvey，https://www.iadi.org/en/core-principles-and-research/deposit-insurance-surveys/.

③ 參見HistoryoftheEighties-Chaper1.FDIC,1997:81.