鄉村振興戰略背景下的鎮級內審工作實施路徑分析

駱連虎 重慶市渝北區審計局青年理論學習小組

黨的十九屆五中全會提出，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略。2018年8月，審計署《關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》印發，明確提出審計機關在鄉村振興戰略實施中的總體要求、審計監督重點和工作要求。強化指導鎮級內審工作作為審計機關審計監督的重要組成部分，是落實習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上關于“要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力”講話精神的根本所在，是實現審計監督成效、促進內審目標落到實處的關鍵所在；從助力鄉村振興戰略落地生根角度而言，強化指導鎮級內審工作是促進村級經濟規范發展、推進農業產業發展、推動村級集體經濟壯大，實現農業發展、農民富裕、農村繁榮的必然要求。

一、背景

近年來，隨著鄉村振興戰略的深入推進，大量資金和項目涌入農村，原本處于最基層的村干部掌握了越來越多的涉農資金使用權和項目建設分配權。然而，因村級管理薄弱、人員法規意識淡薄等問題造成的“蠅貪蟻腐”典型案件叢生，村干部失職、瀆職現象嚴重，據不完全統計，紀檢監察機關每年公布的村干部違紀違規案件都在1萬件以上。村居管理粗放和村干部權力運行監督缺失所帶來的“蒼蠅式”腐敗現象已經成了鄉村振興戰略順利推進的一大社會障礙，同時還對基層百姓的根本利益造成了極大的傷害，作為最基層的群眾組織，村居儼然成了違紀違法案件的高發地，而當前“村財鎮管”背景下，村級監督作為鎮級內審管理的最重要部分，上述問題的產生與鎮級內審工作“空心化”“形式化”的現狀是密不可分的，內審工作流于形式，對村級財務、建設管理的監督乏力，與項目資金大量進村、亟待強化監管的現狀存在較大脫節。鎮級內審質量不高除了各單位對內審工作的認識不夠、不重視之外，主要是因為基層審計機關對鎮級內審工作監督不到位、指導方式過于單一。

二、鎮級內審工作的現狀及薄弱環節

隨著審計署《關于內部審計工作的規定》的出臺實施，各單位開始逐步強化內部審計工作，內部審計在規范單位財務收支、強化內部控制、提升經濟效益、防患化解風險等方面起到了不可替代的作用。但目前，我國內審工作仍處于較為邊緣化的位置，部分單位領導對內審工作的認識和重視度不夠，內審制度不健全、不完善，內審工作缺乏規范性、權威性、獨立性，無法充分發揮相應的職能和應有的效果。

（一）內審效果不明顯，內審環境需進一步改善

一是內部審計定位不明、權責不清。單位領導對內審工作的認識和重視程度不夠，缺乏利用內審來規范單位運行的意識，認為內審就是自己找自己的麻煩、挑自己的毛病、只是為了應付上級審計機關任務的觀念。審計署《關于內部審計工作的規定》，明確規定內部審計工作應當在本單位主要負責人的直接領導下開展，向其負責并報告，實際上，大部分單位內審工作并不直接由單位主要負責人領導，而是由副職領導分管，內審沒有被賦予足夠的權限，監督職能缺失。

二是內審機構不健全，難以充分發揮作用。大部分單位未建立專職的內審機構，也未配備專職的內審人員，內審機構和內審人員更多的是以其他部門成員兼職為主或者直接聘請社會第三方審計來代替內部審計。因社會審計對于政府機關運行規范認知偏差，使得審計效果難以充分發揮。

三是內審獨立性不強、權威性不夠。因大部分單位的內審機構是抽調財務、法務、紀檢等職能人員組成的非專職內審機構，內審人員需要同時兼任財務、紀檢等其他臨時性工作，內審機構話語權不足，處于邊緣化地帶，且內審人員易受工作環境影響，從而弱化內審效果。加上內審對象跨專業、跨領域、數量大的特點，非專職的內審機構難以有針對性的開展監督指導。

四是內審隊伍建設需進一步加強。因人員編制數量受限，內審人員嚴重不足，專職內審人員更少，與審計任務量大、工作負擔重的現狀脫節，導致內審工作的開展難以實施到位。其次是內審人員年齡結構、知識結構和業務經驗結構不合理，在崗內審人員以老年職工為主，且專業集中于財務審計，缺少工程造價、金融風險、合規風控等專業知識職工。

五是對內審工作認識不到位，職能越位。內審的職能一般包括監督和服務，但部份內審人員存在“審計至上”的思維方式，認為審計的主要職責是監督，審計服務是“份外”之事，二者有機結合不好，難以自覺將內審工作融入促進單位規范運行全局，只注重從微觀入手揭示和反映問題，重審計查處，未從宏觀著眼，從“治理”角度入手，發揮促進規范運行的“助推器”作用。

（二）內審工作機制不健全，內審作用發揮有限

一是內審業務質量仍需加強。內審程序欠規范，如，未嚴格發出審計通知書和制定審計實施方案，審計過程中也沒有充分取得相關審計證據和編制審計工作底稿，審計報告未征求被審計單位或個人意見等，部分項目雖然執行了部分程序，但仍存在審計程序執行不嚴格、取證及中間過程留痕不清晰等問題，影響了內審工作的質量和效果；其次部分內審執行過度依賴中介機構，對中介機構出具的審計報告簡單套用，未出具經單位內審小組審核后的內審報告；還存在內審報告問題事實表述不準確，混淆財務收支審計和經濟責任審計概念，問題定性依據不充分等問題。

二是內審范圍較狹窄。大多數以財務收支審計為主，有的年初制定了經濟責任、投資審計的計劃，但實際審計過程中均按財務收支審計進行，缺乏在內控、合規、風控等方面開展內審工作的意識，內審價值創造性不強，內審效果有限。

（三）內審結果未得到充分運用，問題整改難

一是缺乏內審成果運用機制。各單位內審工作較多的是應付檢查式開展，未充分運用內審成果，較少將內審成果作為考核、任免、獎懲干部的依據，也未將內審結果納入干部廉潔檔案。

二是對內審整改工作認識不到位。整改對象認為審計問題與業務發展無關緊要，審計整改采取選擇性整改、應付式整改、教條式整改現象普遍，整改措施不力、責任未落實到人、整改進度慢、整改不全面不徹底；還有的認為審計整改就是內審部門的職責，與業務部門無關，難以發揮內審的監督指導作用。

三是覆蓋面廣、歷史遺留問題整改難。有的問題涉及多個部門，需要相關部門共同參與整改，或者從更高層面進行整改，非單一部門之力可完成整改，部門聯動差導致整改不力；還有的是由于歷史原因、社會發展水平以及機制制度缺陷形成的疑難問題，難以在法定整改期限內完成整改。

四是新問題整改難度大。內審機構查處的普遍性、常規性問題，在整改時可以有以往的整改標準借鑒，及時整改；但對于一些新內容新問題，尤其是改革創新過程中的體制機制問題，內審人員在問題定性、意見建議上因缺乏完善清晰的法律法規依據，導致定性不準確，意見建議也可能難以理解、缺乏可操作性，增加整改難度。

三、審計機關強化指導監督內審工作指導路徑分析

前文所述當前內審工作存在的問題和原因，若從各單位自身來看，是內審工作制度不健全和內審人員能力不足的問題；若從審計機關監督指導內審工作層面來看，是指導方式單一、未建立健全指導機制長效機制的問題。規范村居運行，使得鄉村振興戰略目標落到實處，需要審計機關與各鎮內審機構同時發力，各鎮要提高認識、加強內審管理，審計機關更應創新內審監督指導方式，探索國家審計與內部審計協同機制，多維度、全方位提升鎮級內審質量。

（一）建立國家審計與內部審計協同機制

一是計劃協同。審計機關指導各單位按照審計機關對內部審計工作有關要求，結合國家審計計劃，統籌編制各單位內部審計計劃，重點關注重大政策落實、資金分配及績效、工程招投標及政府采購、土地開發和流轉、生態環境保護、民生保障和改善等重點領域，及時發現權力運行和責任落實過程中存在的損害國家和人民利益、重大違紀違法、重大履職不到位、重大資源浪費、重大環境污染、重大風險隱患等問題；指導各單位推動內管干部任期經濟責任審計全覆蓋，實行定期輪審制度，原則上實行三年輪審制；并加強對各單位年度內審計劃執行情況進行監督。

二是“審計問題清單”協同。審計機關結合國家審計發現的問題，按行業梳理典型性、普遍性、傾向性問題，動態編制問題清單下發至各單位，要求各單位以清單列舉的問題為重點開展內部審計工作，加強監督檢查，重點關注各單位內部審計機構對問題清單列舉問題的審計情況及審計整改情況，對未按要求開展內部審計工作，或內部審計效果不明顯、整改不到位的單位進行通報和責令整改。

三是創新內審人員指導方式，建立“國家審計人員參與內審項目”“抽調內審人員參與國家審計項目”常態化機制。各單位內審項目開展以“單位內審機構自主實施審計為主，社會中介機構協助參與審計為輔”的模式為主，審計機關可根據單位需求委派國家審計人員參與指導重點項目內審工作；各單位統籌安排不同技術專長的內審人員參與國家審計項目，加強國家審計人員在審計程序、疑點查證、審計方式等方面做好對內部審計人員的“傳幫帶”作用。

四是審計機關指導各單位按照有機構、有人員、有經費、有制度、有項目、有作用的“六有”標準建立內部審計常態化、規范化、制度化工作機制。“有機構”即各鎮黨政主要負責人頂層推動，積極建立健全本單位專職內部審計機構；“有人員”即按照政治強、紀律嚴、作風優、業務精的標準合理配備內審人員，全面提升內審隊伍的能力和素質，打造一支內審精兵強將；“有經費”即嚴格執行預算管理規定，按照財政資金保障范圍和經費保障政策，統一將內審經費列入財政預算，為內審機構提供足夠的財政支持；“有制度”即進一步建立健全內部管理和監督機制，完善內控管理制度，切實提高內審機構效能建設和依法審計水平；“有項目”即統籌編制內部審計計劃，堅持問題導向原則，突出審計重點，及時揭露風險，補足短板；“有作用”即強化內審結果的整改運用，加強整改落實情況自我監督，對內部審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題，及時分析研究，確保問題整改見實效。

（二）建立動態化的內部審計組織體系

審計機關分專業、分領域建立內審人員庫，統籌安排其中人員參與“交叉審”或抽調其中人員參與國家審計項目，發揮內部審計前沿優勢；加強各單位內審機構、內審人員的溝通交流，結合審計質量檢查、專項指導、專題調研以及國家審計項目，指導和監督各單位開展內審工作；建立“上傳下達”機制，以內審簡報等創新形式，及時將內審新規定、新政策資訊、問題整改情況等傳達至各單位，建立功能全面和結構優化的動態內審監督組織體系。

（三）建立內部審計成果運用機制

審計機關充分評估被審計單位內審工作開展情況，積極運用被審計單位內部審計成果。對內部審計已發現并整改到位的問題，可不在國家審計報告中反映；但對問題整改不及時、不到位的，將依法提出處理意見并督促整改落實。對各單位內審工作有效性進行評估，將其作為確定審計機關對該單位實施審計全覆蓋頻次的重要依據；對內部制度健全有效、內部審計工作基礎好、成效大的單位，可在審核內部審計有關證據基礎上，加強內部審計成果運用，減少重復性工作。

（四）制定整改標準

針對審計整改難，屢審屢犯問題，審計機關根據“審計問題清單”制定出臺“常見審計查出問題整改標準清單”，為審計整改責任單位提供一般性參考，切實解決整改過程中存在的整改結果認定模糊、界定困難等問題，有效促進審計建議和審計決定落實。