區域公共事務合約治理論綱

王友云， 陳秀珍

（懷化學院法學與公共管理學院， 湖南懷化418008）

合約作為一種柔和與彈性的新機制，正改變著傳統以命令、控制為核心的政府管理方式，塑造出一種以平等、協商、互動、柔性為特征的新型國家治理機制。美國學者菲利普·庫珀指出，社會公共事務的基礎發生的唯一重要轉變就是通過政府機構來行使政府權力的行動轉向了通過合同來治理[1]。隨著水資源跨界治理與利用、跨域環境污染、區域公共衛生危機等跨域公共問題不斷增多，區域共同事務所激發的矛盾如何解決，一直困擾著區域協同發展，如“九龍治水”、地方保護主義、貿易壁壘等區域問題。如何解決跨行政區重大區域性公共問題，亟待探尋一種新的治理模式適應跨域公共問題“跨域性”和“外向型” 的治理要求[2]。縱觀實踐發展，以區域合作協議為核心的區域公共事務合約治理正在發展為區域治理新方式，有必要對區域合約治理進行從理論基礎到實踐操作的論綱梳理。

一、合約的應用領域及區域治理中的應用實踐

（一）合約的主要應用領域

從理論研究和實踐進展來看，合約的應用可以歸納為四個領域：

一是公司治理中的合約應用。1937年，科斯發表《企業的性質》，將企業界定為 “一系列合約關系”，此后，“企業合約制” 研究在經濟學中逐步成為重要主題。阿爾欽和德姆塞茨（Alchian，Demset）、威廉姆森（Williamson）、張五常（Cheung）、楊小凱等國內外學者從交易費用、代理問題等方面對合約展開了大量研究。合約在現代公司制度、委托- 代理關系、技術與資本市場等方面發揮了重要作用。

二是法律領域的合約應用。得益于社會契約論的觀點，契約在公法領域獲得了很大發展，并且將私法的契約理念運用到國家治理領域，成為解決公共問題的一種重要法律機制。英國公法學者伊安·哈登（Ian Harden）指出，現代國家已經成為“合約制國家”。大多數學者認為合約治理突破了傳統法律規制手段的僵化特征，滿足了現代公共行政的彈性需求。

三是作為公共服務提供方式的合約應用。合約被認為是一種能有力提升效率、減少成本的公共服務生產方式，它提供了內在的激勵（Moore，2003），為政府提供了更多的機會選擇。威廉姆森運用交易成本經濟學的途徑來解釋公共服務生產還是購買的選擇，分析了合約提供公共產品的優勢與不足，奠定了公共服務領域合約應用的理論基礎。

四是合約在國家治理機制設計中的應用。合約處理公共事務具有較大的調適空間，適應了國家治理走向現代化的需求。合約制的廣泛應用已成為全球政府改革的一種基本趨勢，“一種合同制國家，在這個國家里，人事和其他資源都通過一系列的合同來管理”[3]。政府采購、土地流轉、排污權交易、公共工程招標、區域合作協議等不斷涌現，凸顯了合約治理的生命力。

（二）合約在區域治理領域的應用實踐

國外區域治理中合約的應用，以西班牙、德國與美國居多。西班牙的應用主要集中在《西班牙公共行政機關及共同的行政程序法》 里對行政機關合作協議的專門規定。 《聯邦德國行政程序法》 賦予了各州成立共同的行政機關的權力，為區域公共事務合約治理提供了依據。美國的州際協議制度是美國建國伊始就為之奮斗的事業，現已發展成為一項享譽世界的制度，為世界各國發展橫向地方間關系提供了一定借鑒。美國的州際協議制度積極推進了美國的區域一體化進程，為美國從傳統城市化向現代大都市化轉型以及美國地方政府間關系的發展都做出了重大貢獻，成為美國一項成熟的重要制度[4]。

改革開放后，隨著區域公共問題增多，區域合作方興未艾，區域一體化不斷向縱深發展，簽署合約成為推進我國區域治理的重要方式。2001年，我國首份政府間協議《上海市江西省加強全面合作協議》 簽訂，之后，珠三角、泛珠三角、長三角、京津冀、成渝地區以及其他區域共同體之間簽訂的區域合作協議不斷增多。據初步統計，截至2020年底，長三角共簽署協議文本100 份左右，京津冀150 份左右，泛珠三角350 份左右，11 個主要省際邊界區域簽署政府間合作協議200 份左右。內容涵蓋旅游合作、環境保護、流域治理等各個方面，區域合作協議的大量簽署為區域公共事務合約治理理論研究提供了實踐基礎。

二、區域公共事務合約治理的理論基礎：契約理論

（一）契約理論基本內涵及區域公共事務合約治理的產生

人類利用契約規范經濟、政治、社會生活等領域的諸多方面，契約成為人類規范自身和社會關系的一個偉大發明，契約理論成為長盛不衰的經典理論。契約成為規范社會諸多關系的一種主要方式，權利與義務、權力與權利、權力與權力關系都可以借助契約加以規范，通過契約界定各自的權力、權利、義務和責任等，契約在法律意義上體現為合同、社會生活領域里的諸多協議、各方之間的合意等[5]。在推進國家治理體系和治理能力現代化建設中，應積極挖掘這一古典理論新的生命力，契約精神與治理理論、市場經濟理論、當代文化價值理念都不謀而合。

面對日益增多的區域公共問題，區域內任何一個地方政府都無法憑借自身力量加以解決，因為很多區域公共問題具有突破邊界發展的自然屬性。如流域治理、區域大氣污染、公共危機等問題，都因水、大氣、危機的外溢性而發展成為跨域公共問題。當下，政府與政府間通過簽訂合作協議處理區域公共問題日益增多，凸顯了達成區域集體行動和解決“公地悲劇” 的力量[6]。合約已經成為區域公共事務治理中各地方政府、政府各部門之間以及政府與個人、社會組織之間等關系的處理方式，并已發展成為區域治理的一種新方式。區域公共事務合約治理實踐的發展要求尋找其理論基礎，契約理論因其內涵的契約精神和在治理中煥發出的強大生命力，應成為其重要的理論淵源與依據。

（二）區域公共事務合約治理的契約理論依據

首先，區域內各主體平等伙伴型關系的發展成為實踐契約理論的主體基礎。人類社會正在走向一個治理時代，區域公共治理要求退出以行政強制維系地方政府間利益協調的機制，淡化以等級為基礎的行政隸屬關系，積極發展區域內各地橫向合作關系，突出地方政府作為平等的權力主體的行政地位，實現“以域代屬”[7]，發展伙伴型與協作性主體關系，這是行政權力在民主化時代發生的巨大變遷和重大轉型。這一變遷和轉型為各地方政府平等合作提供了主體保障，發展契約需要有獨立主體地位的雙方或多方，才能保證簽約各方的獨立性、平等性和自由自愿原則。區域內各政府及其部門既有區域公共利益實現的訴求，又有管轄區劃的自身利益要求，這使其成為一個相對的利益體，成為一定意義的“經濟人”。隨著市場經濟的發展，地方的積極性和主動性得到了較大發展，在保證中央權威的前提下，賦予了地方較大的自主權，這使得地方合作得以全面展開，合約治理有了充分的主體自由保證。凡此等等，構成了合約治理充分的主體要件，為區域合作中發展多元共治伙伴型關系奠定了主體基礎。

再有，區域公共事務合約治理賡續了契約理論的內在精神。契約最根本的特質是合意，契約的這種本質同治理具有相通之處。治理是一個過程，注重多主體協調，強調持續的互動與合作。多元平等主體之間的信任與合作是共同治理的基礎，而信任、平等與合作是契約的本質特征，這也是契約能作為一種公共治理方式發展的內在原因。治理方式走向契約化，形成國家重要治理新方式的契約治理。契約精神對區域公共治理是一種重要的資源，契約的內在特質與區域公共治理的內在精神相一致。區域合作協議的目標、權利與義務、履約方式與違約責任都在逐步完善，具備了契約的基本框架，體現了契約的理論品質和精神內核。我國締結的大量區域合作協議，是獨立主體之間為處理公共問題而達成的協議，都內含了契約的根本特質，貫徹了平等、自由、自愿、公開、公正、公平、誠實信用等契約的基本精神，保證了區域合作協議作為 “契約” 的一種存在。

三、區域公共事務合約治理的應用過程

（一）區域公共事務治理合約的締結

從博弈的視角看，區域公共事務合約治理是各地方政府重復的動態博弈實現博弈均衡的過程，區域治理合約是各方締約主體博弈均衡的結果。從法律分析來看，在締約原則方面，基于區域治理合約的法律屬性考慮，區域治理合約締約原則應主要指：平等原則、自愿原則、互利互惠原則、協商一致原則、合作共贏原則，這些原則在理論依據、法律依據和事實依據方面都符合區域治理合約簽署的內涵；在締約主體方面，區域內各地方政府及其職能部門都可成為締約主體；在締結程序方面，區域治理合約締結程序平臺主要有行政首長聯席會議制度、行政代表會議制度和非會議的要約與承諾制度三種，其中尤以行政首長聯席會議制度為主要形式。一般需經過要約邀請、要約和承諾三個基本步驟和談判、合約的草擬、通過、簽署、批準五個基本程序。談判有設置專門性的談判委員會和臨時成立非正式的談判小組兩種形式。從我國實踐來看，區域治理合約一般是簽署后立即生效，但有一些重要的合約通過約定以附加條款形式主動尋求上級或中央機關批準，這主要是為了增加區域治理合約執行的權威性。為提高區域合作實效和解決區域問題，降低行政成本，只有那些重要的、影響中央和地方政治平衡的省際間合約才需中央的同意和批準。

（二）區域公共事務治理合約的實施

合約作為一種具有一定約束力的法律性文本，其生命在于實施。這里主要探討區域治理合約實施中的效力和實施模式問題。效力主要是指合約簽訂以后所產生的約束力，即對哪些主體有約束力的問題。合約對誰具有效力的問題，即效力范圍問題，主要包括對締約機關的約束力和對相對人的約束力。合約必須得到締約機關的善意履行，具有對各締約主體完全的約束力。區域治理合約具有相對性，即合約關系只發生在特定的締約機關之間，合約內容和責任只發生在各締約主體之間，對第三方或相對人不產生效力。但基于誠實信用原則和保護第三人利益原則，合約的相對性得到了擴張，基于公共利益而簽訂的合約卻無時無刻不在影響個人利益，與區域內個人利益息息相關。區域治理合約對相對人的效力設定往往是間接的，締約各方在合約簽訂后為落實合約內容往往會在自己管轄范圍內創立行政規范性文件，而這些規范性文件會對私人利益產生實際影響。關于合約的效力等級問題，主要是指合約與締約主體轄區的規章及行政規范性文件的關系。所有的區域治理合約的效力都低于憲法、法律和行政法規，這是確定無疑的。區域治理合約同締約主體轄區規范和行政規范性文件的關系，應從有利于區域整體利益實現的高度，做出區域治理合約優先的選擇標準，使其得到優先實施。

區域治理合約實施應堅持全面履行、誠實信用、情勢變更、公益優先的實施原則。按照是否設立專門的區域治理合約實施機構這一標準，可以將區域治理合約的實施分為自行實施模式、機構實施模式以及兩者混合模式等三種。我國大部分區域治理合約或者約定機構實施，或者采用機構實施和自行實施同時進行的混合模式。機構實施主要有三種類型：一是日常工作小組；二是由一方締約機關已存在的機構加以實施；三是獨立管理機構。對獨立管理機構的設置，應通過區域內各地方政府協商在合約中明確規定，協議性、權威性、獨立性和常設性應成為區域治理合約管理與執行機構的主要特征。

（三）區域公共事務治理合約的糾紛解決

主要探討區域治理合約糾紛解決機制的多層化問題，區域治理合約的糾紛解決機制應從四個方面的途徑去完善：

首先是責任條款解決機制。這是一種雙方約定的責任，一旦某一方發生違約行為，另一方可以就事前訂立的合約規定的違約責任條款進行責任追究。這是一種違約責任，而不是侵權責任；是一種約定責任，而不是法定責任；是一種補償責任，而不是懲罰責任；是一種強制責任，而不是任意責任。

其次是行政解決機制。就區域治理合約在實踐中產生的沖突性質來看，是橫向平等的行政主體之間因區域公共問題產生的糾紛，可以適用行政權限沖突解決機制，行政解決機制是在行政權力自身范圍內解決區域沖突。具體說，可以通過締約各方共同的上級行政機關解決模式解決彼此之間的糾紛；也可以通過締約各方自行解決的模式解決彼此糾紛，這種自行解決糾紛模式其組織形式主要通過行政首長聯席會議或者臨時協調委員會這樣的程序平臺解決共同的爭議。合約糾紛行政解決機制應主要設計好行政程序的啟動機制問題，糾紛發生以后，可以通過利益受損的行政相對人申請啟動、一方締約機關向締約雙方共同的上級機關申請啟動、上級行政機關依職權主動解決合約產生的糾紛等方式啟動行政程序。行政解決可以嘗試按 “采用條款約定模式→締約各方自行解決模式→上級行政機關裁決模式→司法解決或立法解決” 這樣的順序開展[8]。

再次是司法解決機制。區域治理合約司法解決機制的具體制度設計主要涉及主管法院、受理條件和起訴主體三個方面。就主管法院來看，可通過憲法的修改，賦予人民法院審理區域治理合約糾紛的初始管轄權，或者通過修改行政訴訟法或者制定單行法對專門的區域治理合約訴訟做出規定，從而解決管轄權問題，使之具有真正的可訴性。就受理條件來看，可由法律法規對區域治理合約的訴訟條件直接做出規定，按規定進行訴訟，或者在窮盡行政內部的解決途徑仍然沒有解決問題的情況下才能提起訴訟，或者人民法院應直接受理重要的區域治理合約產生的糾紛，為區域重大糾紛“定紛止爭”。關于起訴主體問題，締約各方主體應是主要的起訴主體，與區域利益相關的組織和公眾，因為受到了區域合約糾紛的影響，應該可以作為訴訟主體起訴違約方違約行為。

最后是仲裁解決機制。主要指區域內各締約方通過簽訂仲裁協議約定解決爭端。西方發達國家契約救濟制度的發展，通過積極尋求協商、仲裁和內部裁決等司法外途徑，揭示了政府間合約本身的特性與司法外救濟制度具有更大程度上的契合。仲裁解決機制正是一種司法外很好的救濟制度，具有一裁終局、速度快、比較專業、程序靈活、權利得到充分保護等優點。區域治理合約締約機關為進行仲裁而簽訂的 “仲裁協議” 是進行仲裁的主要法律依據，也可以在區域治理合約中約定仲裁條款以及訂立臨時仲裁協定作為仲裁的法律依據。

四、區域公共事務合約治理的約束因素

（一）區域公共事務治理合約本身的不完全性

不完全契約理論是締約各方難以預見契約執行期間發生的重要事情，這種重要事件一旦發生而導致爭議時，第三方也無法強制執行，為此而必須進行機制設計，去盡量規避這種不完全性帶來的損失。區域治理合約也存在不完全性，主要原因在于有限理性及機會主義行為、信息不對稱和環境不確定性三個方面。

首先，締約主體存在有限理性以及地方政府存在機會主義行為。地方政府官員在簽訂區域治理合約互相博弈時，其各方決策總是基于政府作為“行政人” 的有限理性。由于有限理性，人們既不能把全部信息寫入合約中，也無法預測將來發生的偶然事件。地方政府的政績考核機制缺陷和地方官員事實上的較短任期制度，可能誘發地方政府的機會主義行為，在區域治理合約簽訂和實施過程中會誘發“逆向選擇” 和 “道德風險”[9]。其次，地方政府間在締約履約各個階段存在信息不對稱。在區域公共事務的治理中，地方利益與區域公共利益不免發生矛盾，基于地方利益區域各地方政府間難以形成有效的信息溝通機制，信息的不對稱成為區域合約治理的一個重要難題。再次，區域公共事務治理的環境具有不確定性。現代契約理論認為，環境與未來具有復雜性與不確定性，契約主體的行為會隨環境的變化而變化， 任何一方難以形成“ 穩定的偏好秩序”[10]。締約階段約定的利益結構隨著環境的變化在執行階段可能會發生改變，這就有可能造成利益得不到滿足的地方政府利用信息優勢進行逆向選擇。合約不可避免地用語模糊給合約執行過程中的解釋帶來不確定性。地方政府官員較短的任期，增加了合約治理這種長期性合作方式的不確定性。我國區域治理合約沒有統一的相對穩定的區域管理機構和制度規范，也會誘發投機行為。

（二）區域公共事務治理合約應用的環境約束

區域治理合約的實施必然受到環境的影響，包括區域的自然地理環境和社會人文環境兩個方面。區域的自然地理環境又稱為地學因素，主要包括自然條件、資源稟賦、區位因素、生態環境、基礎設施等。自然條件和資源稟賦差、區位優勢不明顯、生態環境不好、交通和通信為主的基礎設施不完善都會對區域合約治理產生負作用。這種負作用既體現在對區域合作物質基礎完善的阻力，又體現在對區域合作人文基礎的合作觀念和契約精神形成制約。地理環境的約束作用會隨著地理環境的改善而降低，而且地理環境更多通過人文環境起作用。

埃通加·曼格爾曾說，“文化是制度之母”[11]。區域人文環境的約束主要體現在契約精神、區域共同文化和社會資本都還比較缺乏，對合約治理形成了一定的人文約束。區域內各主體就重大公共問題解決實施合約治理，締結區域合作協議并使協議有效實施，必須有契約精神作為重要的人文動力，需要挖掘契約所內含的自由、平等、共贏、誠信等精神元素。我國區域治理的契約精神還不是很充分，區域內自由、平等、誠信等理念發展不足。這根源于區域合作協議具有一定的行政性特征，難免使協議的締結和實施帶有一定的 “身份” 與權力色彩，放大了行政區劃分割性的一面；再就是在 “碎片化治理”“行政區行政” 和 “行政區經濟” 模式和思維在區域治理尤其是省際交界地帶治理中還存在，生成契約精神的區域市場經濟和民主行政基礎還有待進一步成熟[12]。在區域共同文化方面，主要體現在有些區域尤其是經濟不發達的區域，封閉保守、故步自封、夜郎自大等思維觀念和思想意識還存在，制約契約精神生成的非正式制度還有一定的路徑依賴，如一些不合時宜的具有地域特征的風俗習慣、鄉規民約和觀念體系等，在一定程度上構成了區域合約治理的文化障礙。在社會資本方面，帕特南提出社會資本是 “社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會效率”[13]。在區域治理中，促進區域合作意識生成的府際信任還匱乏，合作規范和合作網絡還需進一步完善，社會資本在區域治理中的催化劑作用還沒有充分發揮。

（三）區域公共事務治理合約執行力不足

合約管理是一個從形成、運作、終止和變更的全部過程管理。我國區域合作協議普遍存在的問題是執行受阻，效力沒有得到有效發揮。一是協議的簽訂缺乏法律依據。沒有憲法條款和地方政府組織法的依據和規定，更沒有統一的《政府間關系法》規范，外部法律效果沒有凸顯。二是協議的很多內容比較空乏。條款不完備，官話多，套話多，缺乏實質性內容，協議更具原則性和宣言性指導意義，法律文本意義偏弱，政策文件意義更濃，為后續執行帶來難題。三是缺乏推進協議執行和監督的機構以及保障執行的機制，使很多內容難以進入實質執行層面，成為擺設。四是協議的軟法性特征使其效力發揮主要靠信任維系。區域治理合約軟法特征主要表現在平等協商的成立方式，籠統而無明確權利義務結構的條款，以勸誡、說服、讓渡等軟制度為主的保障機制，不具完全約束性和無明確的違約責任條款等特性[14]，尤其是責任和糾紛解決要件存在法律瑕疵，沒有明確的責任主體、內容和問責程序，糾紛解決要件不清晰。

五、區域公共事務合約治理的完善策略

（一）創新區域公共事務治理合約應用的方式

區域治理合約作為一種治理工具，同嚴格法律意義上的合同運作是不同的，更多是從宏觀上將合約作為一種推進區域集體行動和解決公共問題的工具。基于區域治理合約的特殊性，合約的應用方式要注重創新，發展有別于私法合約實現的新方式，以順應區域治理發展的新趨勢。首先，區域治理合約應用應更多使用協商共治的方式，而不是強制的行政命令方式。在合約締結、實施和解決爭端治理的各個階段，區域內各主體應通過互相協商、來回談判、討價還價、互相協助的方式推進合約的應用，達成共識。其次，區域治理合約應用應更多通過柔性行政的方式解決爭端。在區域各主體達成的協議中，對違背協議內容的懲罰可通過諸如取消成員資格、取消優惠、終止合作甚至孤立等方式，這是區域治理合約的軟法性質決定的。再次，區域治理合約應注重非正式應用方式的構建，形成彈性治理方式。如締約過程中的談判、協商、對話、論壇、讓渡權力等方式；實施過程中的正和博弈、互利共贏、互相妥協、讓步等方式；糾紛解決過程中的談判、自愿和解、第三方調解等方式。

（二）優化區域公共事務治理合約應用的環境

從優化自然地理環境來看，應通過改善以交通和通信為主的基礎設施，為區域合作創造自然地理條件，并通過地理環境的改善降低地學因素對人的觀念產生的負作用，使合約應用的契約精神、區域文化和社會資本等人文因素得到強化。從優化社會人文環境來看，主要應通過社會資本和區域文化建設兩個方面消除區域合約治理的人文環境約束。一方面要建設社會資本，為合約治理累積互信。社會資本 “就是一個群體的成員共同遵守的、例示的一套非正式價值觀和行為規范，按照這一套價值觀和規范，他們便得以彼此合作”[15]。非正式規范的社會資本對于正式制度的運行有重要意義，可以降低交易成本。我國是一個契約精神相對欠缺的國家，政府間的合約更依賴于政府之間的信任，府際信任應成為區域治理合約執行的重要動力。因此，必須大力發展和培育府際信任，形成以信任為基礎的社會資本，這是合約實施的重要內生因素。另一方面要建設區域共同文化，形成合約治理的文化認同。文化向度是認識和推進區域治理方式變革的精神維度，應從文化向度去解碼區域合約治理的正當性和有效性，探討區域合約治理的區域共同文化建設路徑。區域文化是在歷史發展中形成的具有自身特色的價值觀念、人文歷史、風俗習慣、宗教儀式等，具有明顯的地域與民族特色，文化因素滲入心靈深處，猶如一定的人文土壤滋潤著區域治理。區域內山同脈、水同源、民同俗、文化同根，要積極發展合作理念、利他思想和互惠規范，產生區域合作文化，促使合作產生。要深入挖掘本區域的制度文化、契約文化、法治文化等有用的文化元素，培育契約精神和區域共同體意識，為區域合約治理注入文化內涵。

（三）構建消除區域治理合約不完全性的有效機制

首先，要樹立重復博弈思想，創設區域治理合約自我實施機制。主要應在締約主體之間形成維系合約運行的穩定信任和聲譽，信任和聲譽能降低不完全合約運行的交易成本。以信任與聲譽為主要內容的社會資本有賴于區域內各地方政府長期合作和重復博弈形成，重復博弈能給雙方帶來穩定的預期，久而久之，將形成持久的府際信任資本。同時，應深入挖掘有益信任建構和契約精神成長的地域文化，形成區域內廣泛的社會凝聚力，促進合約的自我實施。

其次，要創設公共能量場，構建區域合約治理協商機制。引入公共行政后現代話語理論，創設公共能量場，這將為降低區域治理合約不完全性提供一個新的視角。主要通過為區域治理合約的達成和推進搭建一個協商治理的平臺和機制，形成一個多方的話語交談結構，圍繞區域公共問題的討論創設一個“公共能量場”[16]。這個 “公共能量場” 的建設在于兩點：一是需要尋找 “公共能量場” 的現實依托——話語場所，如政府間委員會、理事會、協會、咨詢委員會以及專家學者論壇等，通過話語場所形成多渠道表達機制和民主決策機制；二是形成 “公共能量場” 的話語規則，即平等與真誠的協商方式，通過真實坦誠的“對話”，形成共享的價值、信任和解決區域問題的能力。

再次，搭建區域信息平臺，構建區域合約治理的信息利用機制。區域合約治理必須打破信息壟斷和信息不對稱，使合約各方能共享信息，使合約成為各方平等意志的體現。應在信息平臺、信息共享與公開機制建設等方面做好應對工作：健全區域內政府、企業、NGO、民眾、媒體的溝通聯絡機制，形成區域公共治理的無障礙信息服務網絡；建立區域公共治理的新聞發言人制度和信息通報制度，發布合作動態，進行有效的信息溝通，實現信息公開、透明和共享；積極發展電子政務，充分借助電子政務提供的技術路徑和平臺，成立專門的區域公共治理信息化建設小組，建立專門的區域信息公開透明機制和區域信息交互機制。

最后，完善內容條款，建立區域治理合約完備性審查機制。區域治理合約的權利與義務必須清晰明確，可以讓締約各方明確知道該做什么和不能做什么，以及要求其他成員做什么和不做什么。應就合作主要內容事項做出規定，做到內容詳細、具體、明確、完備，主要條款比較清晰，盡量完善權利義務條款規范和執行機構，盡量降低合約的不完全性，以便于后期執行。通過建立區域治理合約完備性審查機制對合約內容的主要條款進行審查，尤其要防止諸如主要的權利義務、違約責任和糾紛解決機制這些必備性條款發生缺失。

（四）建立提升區域治理合約執行力的有效制度

首先，建立區域治理合約追蹤落實制度、監督制度和問責制度。區域各地方政府達成合約以后，一定要就合約的執行進行追蹤落實，讓合約達成的事項得到真正執行，并通過有效的監督制度使落實得到有力保障。建立違約責任追究制度，對不落實者實施責任追究，問責制度可以有效降低合約監督成本，通過激勵積極履約者和懲罰違約者這種選擇性激勵為合約治理這種集體行動提供足夠的動力。

其次，創制“政府間關系法”，建立區域治理合約第三方約束制度。我國區域合作協議主要依靠道德、習俗、慣例等形成基于聲譽的府際資本來執行，但地方政府作為“理性經濟人”，完全靠基于聲譽的自我實施機制不可靠，應借助第三方約束制度，夯實政府間合約運行的法制基礎。主要通過完善區域治理合約的憲法和其他法律基礎，賦予其明確的法律效力，使其成為第三方可以約束的合約。具體來說，應在憲法中增加省際協議或者地方政府間協議條款，通過立法授權地方政府締結合作協議權；制定政府間關系法作為規范地方政府間關系的法律，對區域合作的實體、程序、考核體系、權利與義務、中央政府在區域合作中的定位、協議執行機構的職權與職責等做出明確規定。

最后，建立跨行政區劃大區法院，完善區域治理合約爭端解決機制與制度。我國區域治理合約的軟法特征，大都沒有規定硬性的違約責任和爭端解決機制。在合約爭端解決方面，應致力構建多元化的區域治理合約糾紛解決機制，主要通過完善行政裁決機制、構建行政性的ADR、建立府際合約政府訴訟機制等方式。在構建行政性的ADR 方面，可以積極發展區域內各地方政府間的協商、締約政府間的自行和解、地區事務管理委員會協調、斡旋、調解、調停等方式尋求問題的解決。對于區域公共問題產生的重大爭議可通過訴訟方式解決，并創新府際合約訴訟制度：提升初審法院的級別，將合約糾紛訴訟的初審法院設定為最高人民法院和高級人民法院；積極研究在區域合約治理中設立區域性法制協調委員會這類咨詢與初步裁決機構以及最高法院巡回法庭的可能性[17]；積極探索在區域中心城市設立跨行政區劃的管轄整個區域的大區法院，審理因區域治理合約產生的重大糾紛案件。