關于創新農村土地管理制度助力鄉村振興的思考

高冰 廣西開元行土地房地產評估有限責任公司

一、引言

新時期鄉村振興戰略的提出，對農村發展產生了積極影響。在實踐中，要加快農村土地制度改革步伐，實現土地資源的高效利用，必須認識這項改革對農村經濟發展的帶動作用，開展具體分析工作，確保農村土地制度改革的有效性，滿足經濟可持續發展的相關要求，避免農村經濟發展的效果對土地利用效率產生不利影響，從而對新農村建設帶來更多的促進作用。

二、概述

以土地管理制度創新促進農村振興，主要是對原有土地管理制度進行優化、完善和創新，進而將城鄉二元結構及城鄉二元割裂土地管理制度結構的限制性因素有效突破，此時能形成統一化的城鄉土地管理制度，而在無限制性因素影響的背景下，城鄉一體化及融合發展目標必然會逐步實現。在創新土地管理制度的背景下，通過統一化的城鄉土地管理制度形成，對鄉村振興的意義十分重大，具體體現在以下三方面，即為農業農村內生增長與鄉村振興提供促進作用、助力新型城鎮化高質量發展目標有效實現、為鄉村振興新局面的形成提供推動力。可見，在創新統一化城鄉土地管理制度的背景下，對城鄉一體化、鄉村振興、城鄉經濟協調等起到的現實意義巨大。

三、鄉村發展與土地的關系

產業振興是農村振興的前提，農村地區需要有符合農村區位條件、資源稟賦和人口構成特點的產業。農村產業依托農業和農村資源，以農民為主體，重點發展農村一、二、三產業。以家庭農場為主的純農業型鄉村，主要從事農業現代種養殖和農產品初加工、流通，產業布局相對分散，用地以設施農用地、鄉村基礎設施、倉儲物流為主；依托傳統手工業發展形成的工業特色村莊，如鋼琴小鎮、家具小鎮等，適宜建設工業產業園區實現產業集聚、集中發展；以鄉村旅游為代表的一二三產業融合型鄉村，用地類型比較多樣，涉及商業、倉儲物流、居住等用地；隨著鄉村基礎設施條件改善，現代信息技術、創新和創意企業也將被農村自然生態環境所吸引，并將企業轉移到農村地區。因此，鄉村產業用地涉及基礎設施、設施農業、工業、商業、物流倉儲及農村新產業、新業態用地，產業布局以中小企業為主，單個企業用地量小、用地分散，需根據不同用地特點，在保障建設用地供應量的前提下，建立靈活多樣的供地方式。農戶依托住宅院落開展生產和經營活動的庭院經濟，也是重要的農村生產方式，用地類型涉及宅基地和集體經營性建設用地，抑或是復合用地，需根據有助于生產經營的實際完善用地管理方式。

四、農村土地管理現狀

（一）土地利用體系有待完善

在不斷提高城鄉建設水平的同時，土地管理還存在一些問題需要解決。首先，沒有相對完善的土地利用制度，土地規劃不合理。許多土地被征用后主要用于工業化建設和民用房建設。工業化建設和民用房建設的力度不斷加大，就會減少城鄉建設中基礎設施和公共設施所占的土地面積，主要矛盾集中在土地分配方面。其次，沒有長遠的土地規劃。在我國城鄉建設的目標和方向中，一些規模不足和建設項目不完善的城鎮逐漸朝著建設大型城鎮的方向發展，但是由于缺乏長遠的計劃和目標，所以城鄉建設和發展較為片面，缺乏一定的長久規劃，在推進城鄉建設時難以達到預期的建設發展目標。所以，雖然城鎮數量和規模不斷擴大，人口逐漸向城鎮轉移，但是可持續發展的動力不足，并且產業構建較為乏力，制約了部分城鎮的發展。

（二）農村土地產權不明

農村集體產權是繼農村土地改革之后最重要的一項改革。1979 年以來，我國的產權制度雖然逐步向農村產權制度過渡，但在一定程度上提高了資源配置效率，但實行“三權分置”以來，農民對于土地產權的界限不夠明確，集體與個人之間的關系相當復雜，家庭規模的變化、土地的流轉與征收，都影響著農民對于土地的期待與投資意愿。農戶對土地產權的安全感與家庭租用額外土地的可能性、租用土地的面積大小有著顯著的正向影響。部分地區還存在土地重新分配的可能，如將土地持有規模與家庭規模相協調，頻繁的土地重新分配和模糊的土地權利定義損害了農民的土地產權安全，減少了土地轉讓行為，阻礙了農村地區的發展。明晰的土地產權是促進土地流轉、發展規模經營以及提升農民生活水平的基礎，這一現狀如果不能得到及時解決，必將會影響農村穩定和農業發展。

（三）信息化水平不高

信息化水平低是各地區土地管理普遍面臨的問題，由于信息化建設投入的資金和人力有限，現有的信息化建設法律法規不完善，導致當前的土地管理工作缺乏較為健全的信息管理機構，信息化管理意識薄弱，信息管理人員的專業技能不高，信息傳送、存儲、處理及共享渠道不暢通，嚴重制約了土地管理工作的現代化發展和土地利用水平的進一步提升。

（四）土地管理效率問題

土地管理是農村振興的重要組成部分，只有做好相關的布局和規劃，才能充分利用有限的土地資源。當前在倡導可持續發展的時代背景下，嚴厲懲處違章建筑，深入剖析現有問題都極為關鍵。國家有關部門應當要根據時代發展的步伐來逐步完善管理制度，充分結合城鄉規劃、土地管理以及經濟發展，這樣才可以有效發揮出鄉村振興的效用。不過在實際過程中要想實現這一效果還需要不斷摸索與完善，目前國內土地管理效果成效依舊差強人意。

五、創新農村土地管理制度助力鄉村振興的策略

（一）完善優化土地管理制度

首先，科學界定政府土地征用的邊界，進而有效規范政府土地征用行為，避免土地征用權的濫用，保護土地所有者的利益，充分發揮市場機制在土地資源配置和保護中的作用。具體來說，可對國際先進經驗成功做法進行借鑒，通過概括加舉例等方式的應用，從法律角度將公共利益范圍和具體項目明確界定出來，進而在公共利用的范圍內規范政府征地權邊界。第二，征地程序的公開化及規范化確立，一方面是將土地征用司法審查制度積極建立起來，另一方面是從法律方面為農民知情及參與土地征收提供保障。第三，健全科學征地補償機制的積極建立，具體應以城鎮化成果為依據，將補償標準進行一定程度地提升，通過補償范圍的擴大，為被征地農民及農民集體財產權提供維護作用。此外還可選擇土地增值收益分配機制及多元保障機制等的建立，使農業農村發展分配比例有效提升，為鄉村振興提供助力，同時也能為土地征收的科學性及公平性等提供進一步保障。

（二）完善土地產權制度

隨著土地轉讓市場的出現，農民對土地轉讓的需求以及將土地從農業用途轉移到非農業用途（如基礎設施或工業發展）的需求迅速增加，這對產權保護提出了挑戰。城市土地產權相對安全，而農村土地產權雖在完善但還仍存在不足。土地集體所有，建立健全土地產權制度即對土地承包權、經營權的完善，因此，明確土地所有權、承包權、經營權分置并行，保障農村集體、承包主體、經營者的合法權益，提高土地資源的開發利用率。地方政府應發揮協助扶持作用，保證農戶可以從土地承包經營及流轉中獲得應得利益。完善相關的法律制度，對農業用地進行明確規范，制定擅自改變農業用地的法律懲罰措施，進一步規范土地的使用。

（三）注重土地管理信息化建設

隨著社會經濟、科學技術的不斷發展，為了解決傳統土地管理方式已不能滿足當前土地管理發展需要的矛盾，促進各項土地政策的落實，要進一步加強土地管理信息化建設。一是要提高認識，完善建設機制。土地資源管理人員及管理部門要充分認識到土地資源管理信息化建設的重要性和緊迫性，基于土地資源管理現狀及其信息化建設的實際情況，不斷優化土地資源管理信息化建設機制，將傳感器技術、空間技術、衛星定位與導航技術和計算機技術、通訊技術相結合，搭建土地資源動態監測監管平臺，對土地資源的相關信息進行采集、處理、管理、分析、表達、傳播和應用，通過數據共享提高土地資源管理工作的效率和水平。二是要培養高水平的信息化專業人才。信息技術的發展日新月異，導致信息化建設人才緊缺，尤其是高端技術人員更為緊缺。新時期要通過完善培養機制、提高培養力度、豐富培養形式，在提高土地資源信息化管理人員綜合素質的同時，擴大信息化管理人員隊伍，為土地資源管理信息化建設的現代化發展儲備優秀的人資力量。

（四）土地資源合理整合

為了合理利用土地資源，有關部門應做好小規模土地資源的整合工作。例如，根據農村土地資源狀況，應實行最大限度種植的原則，以減少土壤養分的流失，以獲得更大的經濟效益。同時，還應實現土地的集中管理，不能只注重人員遷移工作，引入城鎮管理模式，減少土地糾紛事件的發生幾率。土地資源利用管理措施應保證合理性，根據土地資源利用發展總體規劃，整合區域土地資源，滿足市場經濟發展規律，不能過度追求經濟效益。整合土地資源時應遵循既定的法律法規程序，保證生態平衡效果，實現可持續發展。

（五）強調政府監管職能

保護農村土地是國家保障糧食安全的戰略舉措，國家應承擔必要的農村土地保護成本。有關部門要明確閑置土地認定標準，加強執法力度，提高公民的守法意識，對于因經營能力或其他方面因素造成的土地閑置，要給予一定的懲罰，如依法征收土地閑置費，并適時處置閑置土地。一方面組織有關部門調查土地利用情況，明晰土地閑置情況，幫助科學規劃，使土地得到更有效的利用；另一方面，鄉村振興資金不僅要保障充足，更要使用有效，探索建立涉農資金統籌整合長效機制，確保有限資金集中投向農村重點領域。更重要的是，政府要開通“陽光信息監督平臺”，加強對部分公職人員挪用資金、貪污腐敗等情況的監督，同時在符合法律的情況下，將財政資金的落實情況定期公開，讓權力在陽光下運行。

（六）提升農民參與主動性

隨著我國經濟建設水平的提高和社會發展水平的逐步提高，我國人均土地資源占有量明顯不足。所以，相關人員要積極引導農民參與到土地資源管理中，提升農民參與土地規劃的積極性，使其能夠充分了解城鄉建設的作用，使城鄉建設更加順利，避免與農民發生沖突。政府要加大城鄉建設的宣傳力度，開展各項活動或者發放宣傳手冊，使農民能夠及時了解城鎮建設的真實信息。借助新媒體資源，例如抖音、微信公眾號等進行推廣，保障土地資源的利用過程更加透明化、科學化和合理化。優化土地資源的管理制度，通過科學有效的管理方式，避免違規違法現象的發生。同時幫助農民解決收入問題，采取合理的措施彌補農民失去土地資源后的經濟損失。政府應增加對農民的征地補償，給農民提供更多的土地征用補貼。建立切實可行的就業幫扶制度，提高工廠的建設水平，給農民提供更多的就業機會，幫助他們解決就業問題。

六、結束語

我國土地資源豐富，但總體利用效率不高，為了避免日益惡化的人地矛盾，我們必須積極采取相應的措施，在高效率高質量使用已開發的土地資源方面，未開發的土地資源實行保護基礎上的開采發掘方面，利用不當的土地資源實施計劃治理方面，以及已經破壞浪費的土地資源進行協調重組這幾方面分別采取有效措施進行土地資源的利用整合，實現土地資源持續穩定的供給目標。在具體管理環節要想能夠將其效用得以更好發揮就應當要正確認識到管理過程中的問題與不足，并采取有效地應對策略，以切實推動城鄉建設的快速、和諧發展。