互動式治理視角下的農村基本公共服務供給研究
——基于L村飲水工程的個案

李潘濤

(貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

伴隨著改革開放進程的不斷推進，我國農村基本公共服務的供給水平和質量得到了顯著提升。隨著城鎮化步伐的持續推進，特別是黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，我國農村基本公共服務供給迎來了新的機遇。黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化進行了具體部署，指出要建設一個人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?？梢哉f，新格局下社會治理體系的提出，對于改善農村基本公共服務供給將會發揮十分重要的作用。

1 互動式治理相關研究梳理

有關互動式治理的研究數量近些年逐步呈現上升趨勢。作為一種新的治理范式，Jacob Torfing指出，互動式治理是指利益多元的多方行動者通過持續的互動，最終形成、促進并達成共同目標的復雜過程[1]14-15。在交互式群體治理研究上，有學者指出，通過互聯網能夠將動態的群體模塊、分散和靜止的個體重新連接到利益共同體，實現有效治理[2]33。在農村基本公共服務供給研究方面，目前的研究主要集中在農村公共服務如何實現均等化、供給困境分析[3]31-32、政府在公共服務供給過程當中的行為以及農村基本公共服務供給模式等方面[4]。而在互動式治理如何影響基本公共服務供給方面，將合作式治理同農村基本公共服務供給相結合來探討供給機制的研究較鮮見。

通過文獻梳理可以發現，我國農村公共服務供給制度與實踐隨著時代變遷有不同的階段性特征，出現政府職能定位不明確、市場力量參與不夠、社會力量的作用發揮不足、農村自組織和農民自身作用沒有得到充分發揮等問題。因此構建以農民需求為導向，政府為主導，市場運作為基礎，政府、企業、社會組織以及農民自組織等多方合作治理的農村公共服務供給模式則成為未來我國農村公共服務供給機制創新的可行路徑?；诖?，本文以L村的飲水工程為研究個案，采用深度訪談的研究方法，在獲取經驗材料的基礎上，分析互動式治理范式在此飲水工程公共服務供給中的作用機理，剖析政府、市場、社會三方主體在這一過程當中的不同作用，以探討互動式治理范式如何影響農村基本公共服務的供給。

2 理論分析框架：多方協作中的互動式治理

作為國家、市場和社會行動者多方協作的一種新的范式，互動式治理主要包括三個方面的基本內容：一是多方的行動者之間有共同的價值觀念和理想信念，在這種共同價值觀的指引之下，多方通過共同努力實現群體愿景；二是作為多方行動者共同行動的保障，必須要有統一行動的規則和制度，在不斷的網絡建設和維護過程當中，將多方的互動實現制度化；三是多方行動者由于主體的不同，會擁有不同的資源和優勢，在共同行動之下，需要將各自不同的優勢和資源利用起來，達到實現共同目標的目的[5]?；邮街卫砀訌娬{的是多方行動主體之間頻繁、立體化的互動交流和相互回應，在多方主體的互動交流中形成網狀結構，以求共同目標得以實現[6]。

農村基本公共服務的供給和運行作為一種公共事務，按照Elinor Ostrom的觀點，具備了理論上實現社群治理的可能性。社群治理即是由相互密切關聯的個體組成的正式或非正式社群，基于對共同價值和規范的承認和遵守，集體協同活動[7]。其實，對于公共事務來說，單靠一種治理模式很難發揮最大效果，尤其是對于具有公共產品性質的服務來說，行政治理模式容易陷入低效率的困境中，而依靠市場化治理模式則容易帶來負外部性，只有將兩種治理模式結合起來，并賦予新的治理內涵，實現參與者間的多層次互動，才能取得最佳效果。

對于互動式治理來說，互動式治理強調群體成員間動態互動，多方行動者間橫向縱向相互關聯，彼此依賴又相互獨立[8]。在動態的互動過程之中，不同群體成員之間相互協調，培養相互信任和規則意識，共同建設群體共同行動機制，維護組織良性運行。同時，針對涉及不同的組織機構，需要加強不同組織間關系的協調，打造利益共同體。為此，引入互動式治理的新范式，有助于政府、組織和個人以獨立自主的身份共同參與公共事務的治理。在互動式治理中，為確保各參與者之間利益的最大化，需要制度和機制來維護彼此關系，形成共同體。最簡單的形式便是組建形成團體，進而整合不同利益，降低維護團體組織穩定運行的成本，最終實現共同目標。可以發現，互動式治理的關鍵在于通過對多方行動者不斷的互動參與，建立一套制度規則體系，形成共同目標，整合多方行動者的利益，達到最終治理目標。因此，在上述分析框架基礎之下，本文選取一個比較典型的案例，通過對案例的分析，說明互動式治理這一新的治理范式如何影響農村基本公共服務供給。

3 個案研究：農村基本公共服務供給中多方協作互動治理分析

在L村的飲水工程修建及管理等供給服務過程當中，多個部門的行動者主體之間呈現出多層次、多階段的互動關系，通過組織和共同規則的建設，保證了該村飲水工程這一基本公共服務的供給和運行。本文通過對各個不同階段中行動者之間的互動，來揭示L村飲水供給這一基本公共服務供給過程當中體現出來的互動式協作治理的運行機制。

3.1 前期準備階段

在項目成立前期，L村的村民代表和R市水務投資開發有限公司就修建L村飲水工程項目的建設召開討論會議。通過協商，當地政府、L村村民代表以及R市水務投資開發有限公司(下文簡稱“水務公司”)三方達成了初步的合作意愿：借鑒各地修建飲水工程項目經驗，結合L村提供的人力資源和本地基層自治組織的力量，通過創新農村基本公共服務供給模式，解決當地群眾飲水問題，實現飲水自給自足、充分保障的目標。通過水務公司出資入股、村民參與修建、政府財政部分出資的三方合作來解決L村飲水問題。由此，X鄉人民政府、R市水務公司和L村村民三方以國家行動者、市場行動者和社會行動者的身份形成了一個穩定的互動式網絡，三方行動主體確立了共同的行動目標，即實現L村村民飲水的長期自給自足，而這也是該飲水工程項目得以實施的前提。通過三方行動主體商定，采用由政府和水務公司共同出資、本村村民出力的方式，開展該飲水工程的修建。村民出勞動力修建該飲水工程，其目的是為了降低工程成本，控制飲水費用，以免造成飲水費用高昂而村民負擔過重情況的發生。同時，鄉鎮政府還批準設立了公益基金募集箱，以向本鄉鎮的企業募集資金。

3.2 飲水工程項目的選址

根據項目組的考察論證，通過對地理位置的勘察，L村飲水工程選擇在本村原有的一處小水窖處。飲水工程選擇該處作為施工地址主要原因有以下幾點：一是地理位置有優勢。由于本村村民聚居地相對比較分散，該處地理位置較高且處于L村居中位置，有利于今后飲水管道的鋪設以及供水順暢，為全體村民用水便利提供條件，同時也可節約建設資金。二是該村村委會的組織動員能力強，村民積極響應。在村委會的號召動員之下，村民紛紛表示愿意出力共同解決本村飲水問題。三是客觀條件的約束。由于公路設施不夠完善，考慮到項目原材料以及工程材料的運輸，選址靠近鄉村公路，有利于施工材料的運輸，能夠節約后續二次轉運材料的各項開支，也有利于節省修建時間。項目地址的確立實際上是水務公司與L村的互動選擇。對水務公司來說，項目實施的最大可能性和最小成本以及項目本身的風險和投資回報周期是其考量的重點，對比周邊村子，L村人口眾多，無疑是最優選擇。從L村的角度來說，則要考慮本村客觀條件、村委會的協調動員能力以及村民意愿等因素。從水務公司與L村村委會的互動過程來看，二者呈現出平等互惠的合作特征，這為日后合作關系的達成奠定了基礎。

3.3 飲水工程項目的建設實施

3.3.1 成立飲水管理委員會

2013年1月初，村委會、水務公司與鄉鎮政府之間達成合作。L村飲水工程項目啟動需解決一個問題，即三方之間應該采用什么樣的組織和制度形式，才能在項目參與各方之間建立有效的合作關系。經過共同商議，決定成立由水務公司、村委會主要成員以及部分村民代表共同組成的L村飲水管理委員會。管理委員會的成員主要包括水務公司、村委會主要領導成員、部分村民代表，共計12人。在此過程中，作為社會組織代表的飲水管理委員會扮演了多方行動者合作網絡制度建設者的角色。因為水務公司和L村及政府達成的飲水工程項目既是商業性質的合作，也具有改善農村飲水安全的公益性質。自此，水務公司與管理委員會的關系型契約正式達成。從管理委員會的成立到管理規章制度的逐步完善，標志著水務公司與村委會以及村民之間組建了基于共同利益的正式社群組織，從而將不同組織間的非正式合作轉化為社群組織內部的協調，這有效降低了水務公司與村委會、村民之間的溝通成本。

3.3.2 同村民開展土地占用談判

根據項目工程的規劃，飲水工程包括管道等共占地5畝，而符合土地補償政策規定的土地屬于10戶人家，需與其進行補償談判。土地的占用合同談判涉及到土地被占用的10戶村民，而村委會則是水務公司和村民之間簽訂土地合同占用補償談判的見證人。談判雖在水務公司和村民之間進行，但是從實際情況來看，土地占用補償談判其實是由村委會實施的。從水務公司角度來說，考慮到土地占用過程中涉及的經濟利益、社會關系等問題，由村民比較信服的村委會作為談判方來進行集體談判會更加有效。一方面村民比較信任和認同村委會，另外一方面也降低了溝通成本。因此，從信任程度的角度來考慮，村委會作為談判方更為合適，水務公司與當地村委會之間通過互動實現各自資源優勢的最大程度動員。

3.3.3 飲水工程項目資金的籌集

在L村的飲水工程項目中，資金的來源主要有三個方面：一是水務公司出資部分，二是政府財政兜底部分，三是慈善組織捐贈部分。從水務公司來說，公司同意所有資金和今后的管理運行都由其來承擔，意味著水務公司對水費定價掌握著絕對的主導權。但是L村村民認為水費定價權不能完全交由外部公司控制，否則，倘若今后水費價格上漲，但大家為了有水喝，最終不得不買單。因此，在三方的協商之下，水務公司以出資人的身份，在L村飲水工程當中進行投資，作為回報，公司享有該項目今后用水的收益權，但水費的定價需要在三方的協商之下來確定。從政府角度來看，傳統的農村基本公共服務供給大都是政府一方承擔，這給當地政府的財政負擔造成巨大壓力。但作為一種準公共物品，飲水服務在一定程度上能夠實現私人的供給[9]。如此一來，改變了政府單一供給的局面，使得農村基本公共服務供給的來源更加多元化，既提升了供給效率，也使得政府的負擔得到一定程度的減輕。同時，由于多方參與的力量的帶動，村民也積極參與到了農村基本公共服務供給的過程中來，發揮了基層自治的作用。從社會組織來看，作為一個自治組織的飲水管理委員會，代表了三方主體的共同利益。在飲水管理委員會的組織協調之下，通過向慈善組織進行募捐，籌集資金，不拓展了資金的來源渠道，為項目的實施提供了資金保障。

3.4 飲水工程項目的管理運行

飲水工程竣工之后，管理和運營由飲水管理委員會來負責。飲水管理委員會負責全村村民飲水費用和維護費用的收取，并對收取的費用用途進行公開，在全村村民的監督之下進行使用。根據合同規定，收取的三分之二費用，作為水務公司投資的營利收入，不管最終是否回本，收取時間為30年，在收取時間屆滿之后，飲水工程歸L村集體所有。而剩余三分之一的費用用于管水員的工資。管水員的職責主要是負責定期抄表，記錄村民的飲水情況，并且定期巡查水管，檢查水管是否有損壞，如有損壞，第一時間上報委員會進行維修。當村民有異議或意見時候，可以向管理委員會提出申請，由管理委員會組織召開村民大會商討決定。

可以看出，在L村飲水工程這一農村基本公共服務供給中，政府作為其中的參與者，主要角色是公共服務的供給者之一。在資金的提供過程中，政府與水務公司、村委會以及村民發生互動。飲水工程作為基本的公共服務，是政府必須保障的民生項目，政府同水務公司之間建立起來的合作關系，不僅使得基本的民生服務工程問題得到了解決，也減輕了自身的財政負擔，改變了以往政府提供基本公共服務的單一性，使公共服務供給朝著多元化方向發展。對于村委會來說，村委會同各主體之間的互動更為頻繁。在L村飲水工程建設當中，村委會同上級政府、村民、水務公司等各方主體互動，發揮了橋梁的作用，使本村飲水工程的管理和運行更加高效。對于水務公司來說，在同政府互動時，也同村委會和村民進行廣泛溝通，如土地占用過程中同村民之間的互動。此外，L村飲水工程作為基本公共服務，受益最大的是L村村民，因此，在這過程當中，各方如何處理好與村民之間的利益關系則十分重要。而作為一個社會組織的飲水管理委員會則是發揮了溝通橋梁的作用。在飲水管理委員會當中，成員由三方組成，他們一起維護委員會的正常運行。如果三方之間有需要溝通處理的問題，則可以通過委員會來進行處理。各方多層級的互動，體現了互動式治理的多維特征。

4 結語

隨著鄉村振興戰略的推進，未來農村基本公共服務的供給水平必將會顯著提升，這不僅表現在農村基本公共服務供給質量的提高，而且也表現在供給模式的多元化上。以往的農村基本公共服務供給大多采取政府包辦的方式，這不僅加大了政府財政壓力，也使得公共服務供給的效率較低，易出現政府失靈的情況。在這種困境之下，有人提出可以采用市場化的方式來解決問題。然而，實踐證明，作為一種基本的公共服務，政府提供雖可能帶來低效，但單靠市場來提供也會產生市場失靈的問題，特別是農村飲水工程這種基本公共服務，全由市場提供也難免由于資本逐利造成對公平的損害。

L村飲水工程建設與服務項目,體現出了多方行動主體之間多層次的互動溝通和交流。首先，構筑共同的價值理念——實現L村自來水供給的自給自足，在追求這一共同目標下,政府部門、水務公司、村委會、飲水管理委員會、村民等多方主體之間形成了共同的價值基礎,最終保證了整個飲水工程項目能夠平穩推進和運行。其次,在多方行動主體的密切配合下,形成了管理委員會的組織形式，通過管理委員會各項制度規章的建設，各方行動者利益實現了最大化，構建了一個利益共同體。從村民角度看，在制度規則的運行下，水費控制在能夠接受的范圍之內，并實現了長期的穩定。從村委會來說，飲水工程解決了本村長期以來面臨的缺水難題，化解了以往臨近村子之間因為爭奪水源所帶來的矛盾，使困擾了多年的村級治理難題得以順利解決。而從企業角度來看，在參與L村飲水工程項目建設工程中，由于該項目具有公益性，水務公司的服務社會的良好形象得到進一步提升，這是無形中帶來的社會效益。對于政府來說效果更加明顯，不僅節省了地方財政的支出，減輕了財政壓力，也收獲了民眾的信任。最后，多方行動主體在網絡建設過程中呈現出的不同優勢，是本項目能夠得以實施的基礎。由于村委會在村民心中具有較高的信任度，使村委會同村民之間溝通更加方便，讓土地征用過程更加順利，既減少了水務公司的溝通成本,村民也實現了征地占用補償的最大化。同時，政府憑借資源動員的優勢,引進可靠的水務公司,出資修建L村飲水工程，使這一基本公共服務得以實現。而水務公司則發揮市場資源和資金優勢，為整個工程項目提供了建設資金保障，并獲得一定的經濟回報。

綜上所述,由于多方行動主體的有效互動參與,L村飲水工程項目得以最終建成并運行。以網絡建設和互動參與方式,通過多層次的互動,各方實現了共同價值目標，L村的飲水工程落地運行,實現了基本公共服務的自主供給?？梢哉f，互動式治理模式為解決類似上述問題提供了全新的思路。本文基于互動式治理模式這一視角，從L村飲水工程供給這一典型的案例出發，分析了L村飲水工程從項目提出到最終運行過程中體現出來的多方主體間的多維互動過程。研究發現L村飲水工程中村民、村委會、飲水管理委員會、水務公司以及鄉鎮政府等多個行動者之間呈現出橫向和縱向治理，集中體現了互動式治理的多維特征。需要指出的是，由于本文材料的獲取大部分是訪談所獲得，在研究方法上還存在著一些主觀上的局限性，因此，對于該案例當中體現的互動式治理網絡建設的內容還需要進行進一步的研究。