“網上群眾路線”視角下的主流媒體網絡問政實踐

謝新洲 溫婧

【摘要】主流媒體因其特殊身份以及擁有固定的受眾群體，在網絡問政服務中能發揮獨有的監督職責。各級黨政機關和領導干部也因此通過主流媒體網絡問政服務走網上群眾路線，了解訴求、匯聚民意。采用深度訪談和網站內容分析的方式，對主流媒體開通網絡問政服務的目的、當前發展狀況和可以改進的方面進行梳理，探討其在推進國家治理體系和治理能力現代化中起到的作用及推動其發展的優化策略。

【關鍵字】主流媒體網絡問政;網上群眾路線;網站內容分析

主流媒體借助其權威性、大眾化、公信力，打通官方、民間兩個輿論場，搭建起黨和政府與廣大網民溝通的橋梁可追溯至人民網強國論壇的創建。[1]2006年人民網面向全國公眾開設了“地方政府領導留言板”。后來，“網絡問政”作為專用詞匯，出現在2007年“深圳市公民自主政治參與的案例”中，是政民互動關系在互聯網時代的延伸。它是公民利用互聯網行使知情權、參與權、表達權、監督權，參政議政的新手段;是政府運用和利用網絡收集民意、了解民情、匯集民智，問計于民、問政于民、問需于民的新渠道。總之，網絡問政是政府與公民利用互聯網進行良性互動交流的新方式、新渠道。[2]

早在21世紀初期，電視臺、廣播電臺和報社就開設了“熱線電話”幫助政府收集群眾意見，但這僅是老百姓“反映意見”的渠道，至于“要求”能否得到滿足、“意見”能否得到采納，完全取決于政府的態度。[3]隨著互聯網的發展，主流媒體逐漸拓寬渠道，引導公民參與公共事務。2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全與信息工作座談會上的講話中指出，網民來自老百姓，老百姓上了網，民意也就上了網。群眾在哪兒，我們的領導干部就要到哪兒去。各級黨政機關和領導干部要學會通過網絡走群眾路線，經常上網看看，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應網民關切、釋疑解惑。[4]為了貫徹落實習近平總書記提出的“網上群眾路線”，主流媒體紛紛創建網絡問政欄目，前臺聚合網民訴求、后臺推送政府部門、平臺監督問政進程，通過完善網絡問政的各項服務功能，搭建起政府和民眾溝通的橋梁。

本文中的主流媒體，除中央、各省市區黨委機關報和中央、各省市區廣播電臺及電視臺外，還包括縣級融媒體中心。主流媒體開設網絡問政服務的目的是什么？它們是如何提供服務的？在推動國家治理體系和治理能力現代化的進程中，主流媒體網絡問政服務又該如何與時俱進、提供更好的服務滿足民眾的需求？本文通過深度訪談和網站內容分析的方法，對上述問題進行一一回應。

一、助力“網上群眾路線”

群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。習近平總書記在黨的新聞輿論工作座談會上強調，領導干部要善于運用媒體宣講政策主張、了解社情民意、發現矛盾問題、引導社會情緒、動員人民群眾、推動實際工作。[5]主流媒體一方面為政府及其官員了解民情、集中民智提供平臺，以保障和實現公共政策制定的科學化、民主化：另一方面，網民通過網絡向政府及其官員表達利益訴求，建言獻策，以體現和維護公民的表達權、知情權、參與權以及監督權。本研究首先對中央、省、市、縣幾家主流媒體的從業人員進行訪談，了解其對“主流媒體在網絡問政中發揮了什么樣的作用？扮演什么樣的角色？”等問題的理解和闡釋，綜合分析主流媒體開通網絡問政服務的初衷。

首先，主流媒體提供網絡問政服務的基本目的就是為民眾排憂解難。全國各地都在開辦問政類欄目，是因為它不僅有正向激勵作用，還可以為促成問題有效解決形成具有建設性的輿論監督。通過網絡問政，為老百姓解決那些操心事、煩心事、揪心事，讓大家體會到政府是怎樣為群眾服務的。其次，主流媒體通過網絡問政服務提升了民眾參與的廣度、深度和積極性。主流媒體具有權威性，靠得住，不僅政府信任，而且民眾也比較信任，所以其受眾多、傳播范圍比較廣，能夠在短期內宣傳和發動民眾參與。“領導留言板”于2008年完成了對全國省、市、縣三級主要領導的板塊全覆蓋，為網民留言提供了有效渠道;2019年正式開通部委領導留言板功能，成為部委開展群眾工作的重要抓手。“領導留言板”實現了以PC為主、WAP為輔、客戶端和小程序為延伸的全媒體覆蓋。最后，主流媒體網絡問政服務起到了監督政府的作用，有助于凝聚人心。

二、主流媒體開展網絡問政的現狀分析

本文采用評估政府組織網站內容、交互和策略的網站內容分析（web content analysis）方法，對中央、省、市、縣各級主流媒體開展網絡問政服務的現狀進行系統分析。本研究對中央、省、市、縣四級主流媒體進行了分層抽樣，將12家中央主流媒體全部納入樣本，地方各級主流媒體則按照東、中、西部三個區位的省市縣相對比例進行分層隨機抽樣，共抽取279個地方主流媒體樣本。主要從平臺建設、功能建設兩個方面對291個樣本中的網絡問政服務情況進行系統梳理，分析當前主流媒體提供網絡問政服務的現狀，并找出其中仍值得改進的方面。

（一）主流媒體網絡問政基本情況

本研究通過參與式觀察的方式對上述291個樣本逐一進行網絡問政體驗，運用網站內容分析的方法，對每一個步驟進行梳理，最后合并為平臺建設和服務功能建設兩個維度，前者包含平臺可訪問性、網絡問政可用性、入口指引和渠道覆蓋四個方面，后者從網絡問政視角包含互動方式、表現形態、問政對象、問政所需信息、隱私保護、回復、評價、統計和排行八個方面。

1.全國各級主流媒體網絡問政服務平臺建設情況

主流媒體面向民眾提供任意服務的前提是，該網站是可以檢索到的，也就是平臺的可訪問性（accessibility）。本研究中的可訪問性，是指主流媒體的網站是可以訪問的，而且在其網站上開通了網絡問政欄目。通過對291個樣本的逐一體驗，本研究發現所有樣本中符合此條件的比例占47%，其余53%則因未檢索到站點、無法顯示正常內容、無法注冊或無法打開等原因不具有可訪問性。

上述47%的可訪問性樣本中，有92%的樣本所提供的網絡問政服務是正常運作的，其余8%的樣本因為網絡問政網頁打不開、無發帖提問渠道、手機號碼無法收到驗證碼而不能登錄、網頁內容空白等原因不具有可用性。

每個網絡問政欄目都有其入口指引。通過考察上述可用的網絡問政服務樣本的入口指引，本文整理出四種主要模式：一是主流媒體在自有平臺上創建網絡問政欄目，占比約為58.3%;二是與本地的市民熱線（如12345或行風熱線）合作，基于熱點事件跟蹤報道，占比約為2.4%;三是通過主流媒體平臺跳轉至本地政府門戶網站的政民互動欄目或者是本地問政平臺，占比約為38.6%;四是通過主流媒體跳轉至人民網的領導留言本地版塊，占比約為0.8%。

主流媒體在平臺自身建設中，致力于打造全媒體覆蓋以滿足不同受眾的需求，既有“網站+微信公眾號+微博+微信小程序+手機App”多個渠道的組合，占比約為1.3%，也有使用手機App提供服務的單一渠道，占比約為89.3%。

可以看出，主流媒體的網絡問政服務建設已達到一定的規模。但各地在具體的平臺建設中，存在一定的差異。以入口指引為例，從地理位置看，東部的主流媒體多采用市民熱線的方式開展網絡問政，西部主流媒體的網絡問政入口則主要是人民網的本地頻道;在行政區劃上，市民熱線是省級主流媒體開展網絡問政的主要入口，市級則多采用跳轉至人民網本地頻道的方式，縣一級的入口指引方式則相對豐富，較省、市兩級，縣級在自建平臺和本土化平臺上著力明顯。

2.全國各級主流媒體網絡問政服務功能建設情況

主流媒體網絡問政的服務功能設計各有其特點，總的看來，既有為政民互動設計的服務功能（如互動方式、表現形態、問政對象），也有為保障網絡問政順利進行設置的內部條例（如問政所需信息、隱私保護），還有促進主流媒體自我監督、優化的評價反饋功能（如回復、評價、統計和排行）。

網絡問政的互動方式，是指主流媒體設置的供民眾提出訴求、政府官員解答問題的方式。通過對有效樣本的逐一使用體驗，梳理出六種較為常見的方式：（領導/市長）信箱、留言板、民意征集、社區論壇、視頻直播、“電話熱線+媒體報道”。不同媒體各有特點，既有單一方式的，也有多種方式并存的。最為常見的是留言板，占比約為60%;其次是（領導）信箱，占比22.7%;網絡視頻直播是新媒體語境下的新形式，占比約為9.3%。

網絡問政的問政對象，主要是指主流媒體為民眾提供的網絡問政服務有哪些政府部門或者領導參與，包括中央部委、各省市縣直屬機關單位、各省市縣領導等。本研究發現，有效樣本中有61%的主流媒體所提供的網絡問政服務是有政府部門參與的，有7%是由媒體本身作為問政對象提供服務，32%則是沒有明確問政對象的。

問政所需信息，是指主流媒體要求用戶在參與網絡問政時需要提交的信息。根據《互聯網用戶賬號名稱管理規定》的要求，互聯網信息服務使用者需通過真實身份信息認證后注冊賬號。[6]此外，用戶一般還要額外提供一些信息，例如手機號碼及其驗證碼、電子郵箱、身份證號等。除8.1%的主流媒體不需要提交額外信息外，手機號碼及其驗證碼是最常見的信息請求，占比約為41.9%。

隱私保護是指主流媒體保護民眾匿名性的一種設置，民眾在提交留言時可以選擇“公開/匿名”提交。既有樣本中約有66.2%的主流媒體為用戶提供匿名保護的服務選項。

回復是政府部門或領導對問政人問題的回復，是否有對口負責的部門在一定時間內予以答復，是否有答復內容。其中，視頻直播既有現場回復或提供解決方案，也有事后辦理或媒體進行追蹤報道的;答復內容既有具體解決方案，也有諸如“已轉辦、已轉交xx辦理”的回復。既有樣本中，超過60%的主流媒體提供的問政服務有回復功能。

評價是指問政人對政府部門解決方案的評價，既可以是文字的自由評論，也可以是“滿意/不滿意”的選項。樣本中約有58.7%的主流媒體開放了問政人對解決方案的評價功能，包括留言評價、點贊、滿意/不滿意評價、五星評分等形式。

統計和排行功能對政府及各部門辦理留言有積極的督促作用，通過網絡問政平臺的后臺程序，不僅對問政留言的數量、回復率等數據進行統計，而且對各部門或所屬區域辦理帖、回復總數、回復率等進行排行，在一定程度上起到了推優示范的作用，鼓勵各級領導積極回復網民關切。約有58.7%的主流媒體以各種形式對回復情況進行統計，包括回復總數排行榜、回復狀態統計（例如，已辦理、審核中、未辦理等）、回復率統計等;約有33.3%的主流媒體對留言情況進行排行，包括歷史總留言、今年留言、同領域/類別留言等。

網絡問政服務平臺需要多方共建。在平臺建設上，網絡問政服務作為主流媒體平臺的其中一個功能板塊，需要在保障基本運轉的前提下，有序拓展其平臺（渠道）邊界，適應網絡平臺生態演進規律，讓用戶“看得到”“找得到”“想得到”。在功能建設上，主流媒體網絡問政服務既要不斷提升用戶體驗，幫助用戶客觀、全面、順暢地反映訴求，同時也要建立反饋、評價、監督機制，打通政府部門、媒體機構、第三方研究機構等之間的協作關系，切實提高網絡問政服務質量，讓用戶“能參與”“會參與”“想參與”。

（二）主流媒體網絡問政服務中存在的問題

謝新洲研究團隊于2020年對3000名網民開展“新媒體社會影響”①問卷調查，結果顯示，47.7%的被訪者在網上關注或討論過公共事務或政治問題，他們中72%的被訪者對“政府重視網絡民意”的陳述持正面態度（50.5%同意，21.5%非常同意），說明被訪者參與網絡問政的潛在意愿較高，主流媒體開展網絡問政具備較好的群眾基礎。對“當前政府的網絡政務服務（網上辦事、信息公開等）水平有待提高”這一觀點，有72.3%的被訪者表示同意（50%同意，22.3%非常同意），說明當前的網絡政務服務仍無法滿足廣大群眾需求，主流媒體網絡問政服務作為其中的重要組成部分，仍有待優化。結合上述現狀分析，發現當前主流媒體網絡問政服務仍存在一定的改進空間。

首先，技術仍是制約主流媒體能否提供良好網絡問政服務的因素之一。如前文所述，當前仍有一定比例的主流媒體所開展的網絡問政服務“形同虛設”，不具備最基本的可訪問性和可用性，淪為“僵尸平臺”，嚴重影響了主流媒體的公信力和影響力。

其次，主流媒體對網絡問政服務的定位不明確，服務功能設計不合理。主流媒體開通“網絡問政”服務，旨在搭建起政府和網民互動的橋梁，幫助網民解決實際問題。但仍有一定比例的主流媒體采用簡單化的“跳轉”邏輯，或未能將相關主體整合進網絡問政服務體系，其應有的信息資源配置作用未能有效發揮，網絡問政服務實際質量有限。

再次，索求過多個人信息也是影響民眾網絡問政參與意愿的影響因素之一。既有研究表明，信息請求（information request）會影響隱私權衡的風險面[7]，所以需要保護用戶的匿名性以緩解其隱私擔憂。然而，目前仍有部分主流媒體在開展網絡問政服務過程中，除個人真實身份信息外，還要求用戶提供額外信息，同時對用戶的問政內容是不提供匿名保護的。

最后，主流媒體網絡問政服務中的評價反饋機制仍不健全。有部分主流媒體在開展網絡問政服務時，其回復統計、滿意度評價和統計排行等功能是缺位的。

綜上所述，本文對主流媒體提供網絡問政服務的過程進行系統梳理，形成了如圖1所示的四個必要環節。政府通過電子政務提高透明度的承諾并不能提高民眾參與的積極性，但特定的媒體和內容類型可以產生更高的參與度。主流媒體提供網絡問政服務的特殊性和優勢在于：作為“中間人”，主流媒體在網絡問政中能夠更加客觀地承載網絡輿情。[8]尤其是在監督服務環節，主流媒體通過設置回復時間、回復內容、滿意度評價等功能，可以有效避免在網絡問政服務中因“選擇性回應”“快回應”等現象導致的公眾滿意度低、偽民意沖擊民意真實性等問題，充分發揮其吸納民意的作用，助力領導干部走“網上群眾路線”。

三、優化主流媒體網絡問政服務的對策建議

民眾提出的每一條訴求，都是民意的直觀表達，它們匯聚在一起就是各級政府社會治理的方向。為此，主流媒體有必要進一步優化網絡問政功能，更好地服務于政府和群眾，提升共建共治共享水平。對此，本文提出以下幾點建議。

（一）建立健全主流媒體網絡問政服務的全過程

從頂層設計上為主流媒體網絡問政服務提供明確的目標指引、發展規劃和規范指導，以提升相關工作的質量和效率。新公共管理理論認為，有效管理的實現需要訴諸強大和有影響力的外部利益相關者的目標制定和政策規制。[9]網絡問政服務涉及各級政府部門、媒體機構、民眾、第三方研究機構等多個利益相關者，服務質量的提升有賴于在多個利益相關者間形成良性互動。主流媒體應充分發揮其連接作用，確保“民眾有所問、政府有所回、媒體有所監督”的服務全流程。

鑒于當前主流媒體在提供網絡問政服務的過程中存在諸多差異甚至差距，有必要進一步規范其網絡問政實踐;有必要從國家層面出臺規范化、制度化的指導意見，切實提升網絡問政的系統性和有效性，充分發揮主流媒體的監督作用，避免淪為“形象工程”;避免重復建設、無序建設，集中精力打造具有地方特色的主流媒體網絡問政服務平臺，切實提升網絡問政的效率和效果。

（二）推進中央—省—市—縣主流媒體協調合作

無論是哪一級主流媒體受理民眾訴求，最終的落腳點還是當地政府的相關部門。然而可能出現的情況是，來自不同層級主流媒體的群眾意見所得到的辦理態度或者重視程度不同（來自高層級主流媒體的群眾意見可能受到更多重視），導致資源向更高層級堆積。這一方面極大增加了高層級的壓力，另一方面架空了低層級，使得來自基層的聲音得不到有效回應。為此，有必要利用機構改革的契機，促進機構設置的扁平化轉型，提升網絡問政服務體系的靈活性和適應力。在形成各級主流媒體有機分工的同時，應科學分配各級主流媒體的意見權重，重視基層主流媒體的作用。

（三）持續推進縣級融媒體中心客戶端建設

縣級融媒體中心建設為基層主流媒體開展網絡問政帶來契機。按照“媒體+”的理念，從單純的新聞宣傳向公共服務領域拓展。著眼于基層網絡問政服務的地域性，抓住“熟人社會”特征，培育具有本地特色的信息內容交互場域，從而搭建起政府和民眾之間的“連心橋”。

總之，主流媒體要利用好網絡問政服務這個“開放的智庫”，把踐行“網上群眾路線”與“匯聚民智、問計于民”統一起來，切實履行主流媒體的社會責任，助力推進國家治理體系和治理能力現代化。

[本文為國家自然科學基金重點項目“新媒體發展管理理論與政策研究”（項目編號：71633001）的研究成果]

注 釋：

①樣本結構基本參照第45次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》和QuestMobile《2020中國移動互聯網春季大報告》中的網民結構進行配額抽樣，其中來自一線城市的被訪者占15%，來自二線城市的被訪者占35%，來自三線及以下的被訪者占50%。

參考文獻：

[1]謝新洲，溫婧.強國論壇：搭建黨和政府與人民群眾溝通的新平臺——專訪蔣亞平、何加正、單成彪和白真智[J].新聞愛好者，2019（11）：34-37.

[2]徐麗娟.我國網絡問政發展的現實困境與完善路徑[J].江漢大學學報（社會科學版），2015，32（03）：44-48+126.

[3]牛余慶.社會轉型期我國公民的有序政治參與[J].中共福建省委黨校學報，2004（03）：16-19.

[4]“學習強國”學習平臺.習近平論互聯網宣傳工作（2016年）[EB/OL].https：//www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html？id=11576429132839340547.

[5]新華網.深入學習習近平關于黨的新聞輿論工作的新論斷新觀點[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-07/07/c_1119181966.htm.

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[8]BHATTACHERJEE A.PREMKUMAR G.Understanding Changes in Belief and Attitude toward Information Technology Usage： A Theoretical Model and Longitudinal Test[J].MIS Quarterly，2004，28（2）：229-254.doi：10.2307/25148634.

[9]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

（謝新洲為北京大學新媒體研究院院長、教授;溫婧為北京大學新媒體研究院博士生）

編校：王志昭