控制權(quán)分配與職業(yè)教育治理模式：政府職業(yè)教育治理行動的一個分析框架

關(guān)鍵詞 控制權(quán)分配;職業(yè)教育;治理模式;發(fā)包式治理模式;政府行動

中圖分類號 G717 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）31-0034-06

關(guān)于如何推進(jìn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，在職業(yè)教育理論界已經(jīng)有了諸多研究成果。其中，“多元治理”模式較為流行，這種模式將政府、行業(yè)組織、企業(yè)、學(xué)校、社會公眾等視為與職業(yè)教育治理相關(guān)的利益主體，而這些利益主體可以通過協(xié)商、妥協(xié)、合作等方式達(dá)成共同目標(biāo)，共同解決職業(yè)教育治理過程中遇到的問題，實現(xiàn)職業(yè)教育的“善治”。就“多元治理”模式而言，很多研究者認(rèn)為應(yīng)該引進(jìn)市場機(jī)制，將政府的一部分職業(yè)教育治理職能轉(zhuǎn)移到市場，通過市場調(diào)節(jié)滿足學(xué)習(xí)者日益多元化的教育需求，緩解政府優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源供給不足的問題，形成由政府、市場、職業(yè)院校三方共同組成的彈性化職業(yè)教育治理模式[1]。

不難發(fā)現(xiàn)，“多元治理”模式主要是從“官方”和“民間”這一視角來分析職業(yè)教育治理利益主體的構(gòu)成，這種分析視角涵蓋了職業(yè)教育治理秩序和實踐中的兩極，具有很好的容納性。需要注意的是，在“多元治理”模式中“官方”和“民間”是具有平等地位的不同利益主體，而且這種模式形成的前提是民間社會高度發(fā)達(dá)、擁有足夠的自主權(quán)。但是，“多元治理”模式在一定程度上夸大了行業(yè)組織、企業(yè)、學(xué)校、社會公眾等利益主體的治理能力，忽視了政府對于職業(yè)教育治理的主導(dǎo)作用。鑒于此，本研究從職業(yè)教育治理控制權(quán)在政府組織內(nèi)部分配的角度來分析職業(yè)教育治理模式，以期推動職業(yè)教育治理理論研究。

一、分析框架：控制權(quán)分配與職業(yè)教育治理模式

在經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全契約理論中，控制權(quán)包括特定控制權(quán)和剩余控制權(quán)兩種類型，特定控制權(quán)是指事前在契約中明確規(guī)定如何使用的權(quán)力，剩余控制權(quán)是指事前沒有或無法在契約中明確規(guī)定如何使用的權(quán)力，是在契約所限定的特定控制權(quán)以外如何被使用的權(quán)力。這一理論的前提假設(shè)是，所有契約都是不完全契約，即剩余控制權(quán)來自于契約的不完全性。當(dāng)契約不完全時，就會產(chǎn)生一系列問題，其中最關(guān)鍵的問題是，如果出現(xiàn)契約中未明確說明的情況時，締約雙方誰是權(quán)力主體，這便是剩余控制權(quán)問題。控制權(quán)的分配對組織間或組織內(nèi)部的談判結(jié)果和激勵機(jī)制有著重要影響[2]。

（一）職業(yè)教育治理控制權(quán)的四個維度

上述理論視角可以用于分析職業(yè)教育治理中政府組織內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系。從委托代理的角度來看，在中央政府——地方政府——基層政府的政府分類模型中，中央政府為委托方，地方政府為承包方，基層政府為代理方，三者之間的關(guān)系因為職業(yè)教育治理控制權(quán)的分配差異而發(fā)生變化。而且，在控制權(quán)理論中，組織內(nèi)部的正式權(quán)威和實質(zhì)權(quán)威是可以分離的，也就是說，即使正式權(quán)威一直掌握在中央政府手中，地方政府也可以因為掌握充分的“地方性知識”而獲得職業(yè)教育治理中的某些實質(zhì)權(quán)威。所謂正式權(quán)威是指源自組織正式地位的權(quán)威，而實質(zhì)權(quán)威則是指源自信息占有優(yōu)勢的權(quán)威[3]。例如，在韋伯意義上的科層制政府組織中，中央政府與基層政府的關(guān)系建立在正式權(quán)威的基礎(chǔ)之上，通過科層制組織的常規(guī)運行機(jī)制自上而下傳達(dá)職業(yè)教育治理的指令。但是，中央政府也可以將職業(yè)教育治理任務(wù)發(fā)包給作為承包方的地方政府，并賦予其一定的剩余控制權(quán)，地方政府則掌握了管理基層政府職業(yè)教育治理行動的實質(zhì)權(quán)威。換言之，職業(yè)教育治理控制權(quán)的不同分配方式可以影響政府組織內(nèi)部正式權(quán)威和實質(zhì)權(quán)威的分配并形成不同的職業(yè)教育治理模式。因此，從分析職業(yè)教育治理中政府組織內(nèi)部之間權(quán)威關(guān)系的目的出發(fā)，從職業(yè)教育政策過程的角度可以將職業(yè)教育治理的控制權(quán)分為四個維度：

第一個維度是目標(biāo)制定權(quán)，即在政府組織內(nèi)部，中央政府為地方政府和基層政府設(shè)定職業(yè)教育治理目標(biāo)的控制權(quán)，是中央政府正式權(quán)威的核心。職業(yè)教育治理目標(biāo)的制定有三種方式：一是中央政府單方面制定，地方政府以及基層政府在職業(yè)教育治理目標(biāo)制定過程中沒有參與權(quán)和話語權(quán)，對于中央政府職業(yè)教育治理目標(biāo)的觸發(fā)機(jī)制也無從知曉;二是中央政府與地方政府通過談判、協(xié)商、妥協(xié)等方式達(dá)成共同的職業(yè)教育治理目標(biāo);三是中央政府在征求社會意見的基礎(chǔ)上，綜合考量各方利益訴求，整合不同主體的利益，并以實現(xiàn)公共利益為主制定職業(yè)教育治理目標(biāo)。

第二個維度是檢查監(jiān)督權(quán)，即在目標(biāo)制定權(quán)的基礎(chǔ)之上，檢查監(jiān)督職業(yè)教育治理目標(biāo)完成情況的控制權(quán)。職業(yè)教育治理的檢查監(jiān)督權(quán)在政策文本中常常附屬于目標(biāo)制定權(quán)。中央政府可以自己行使檢查監(jiān)督權(quán)，但在全國范圍內(nèi)行使檢查監(jiān)督權(quán)對于中央政府而言治理成本過高，因此在中央政府注重職業(yè)教育治理檢查監(jiān)督效率且關(guān)注職業(yè)教育治理成本時，會將這一控制權(quán)下放給地方政府。需要注意的是，檢查監(jiān)督權(quán)的行使是確保地方政府和基層政府在職業(yè)教育治理過程中不偏離中央政府的政策目標(biāo)，而不是對職業(yè)教育治理效果的評估。

第三個維度是激勵分配權(quán)，即在職業(yè)教育治理過程中的激勵機(jī)制設(shè)置以及獎懲實施的權(quán)力，包括人事任命和資源分配等控制權(quán)。激勵分配權(quán)可以掌握在中央政府手中，也可以下放給地方政府，即激勵分配權(quán)獨立于目標(biāo)制定權(quán)和檢查監(jiān)督權(quán)，激勵分配權(quán)可能在地方政府，而檢查監(jiān)督權(quán)則主要在中央政府手中。一般而言，對于地方政府的激勵分配權(quán)一定掌握在中央政府手中，而對于基層政府的激勵分配權(quán)可以掌握在中央政府手中，也可以掌握在地方政府手中。就實際情況來看，在中國當(dāng)前“下管一級”的行政管理體制中，基層政府職業(yè)教育治理的激勵分配權(quán)主要掌握在地方政府手中。

第四個維度是實際執(zhí)行權(quán)，即在職業(yè)教育治理過程中負(fù)責(zé)具體執(zhí)行中央政府職業(yè)教育政策的控制權(quán)。職業(yè)教育治理的實際執(zhí)行權(quán)屬于基層政府，在基層政府之上的所有委托方都只負(fù)責(zé)傳遞上級政府的政策文件和監(jiān)督下級政府的政策執(zhí)行，基層政府則直接與職業(yè)院校、行業(yè)組織、企業(yè)、社會公眾等職業(yè)教育直接利益相關(guān)者打交道。

（二）職業(yè)教育治理模式的四種類型

職業(yè)教育治理控制權(quán)的分配方式因不同情況和不同領(lǐng)域而有所不同，職業(yè)教育治理控制權(quán)在中央政府、地方政府、基層政府之間的不同分配方式形成了各具特色的職業(yè)教育治理模式，見表1。

二是發(fā)包式職業(yè)教育治理模式。在這種職業(yè)教育治理模式中，中央政府保留職業(yè)教育治理的目標(biāo)制定權(quán)和檢查監(jiān)督權(quán)，然后將職業(yè)教育治理任務(wù)發(fā)包給地方政府，并賦予其管理基層政府職業(yè)教育治理的激勵分配權(quán)，而基層政府擁有實際執(zhí)行權(quán)。在職業(yè)教育治理實踐中，地方政府擁有管理基層政府職業(yè)教育治理的實質(zhì)權(quán)威，在屬地管理范圍內(nèi)安排落實具體的職業(yè)教育治理活動。就目前的實際情況來看，這種職業(yè)教育治理模式是中國職業(yè)教育治理的常態(tài)模式。

三是分權(quán)式職業(yè)教育治理模式。在這種職業(yè)教育治理模式中，中央政府保留職業(yè)教育治理的目標(biāo)制定權(quán)，然后將檢查監(jiān)督權(quán)、激勵分配權(quán)下放給地方政府，基層政府擁有實際執(zhí)行權(quán)。在這種職業(yè)教育治理控制權(quán)分配情況下，中央政府雖然仍擁有正式權(quán)威，但地方政府則擁有影響基層政府職業(yè)教育治理行動的實質(zhì)權(quán)威。這種職業(yè)教育治理模式常存在中央政府放權(quán)時期。

四是聯(lián)邦式職業(yè)教育治理模式。在這種職業(yè)教育治理模式中，中央政府不掌握任何職業(yè)教育治理控制權(quán)，地方政府擁有職業(yè)教育治理的目標(biāo)制定權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)、激勵分配權(quán)，基層政府仍擁有實際執(zhí)行權(quán)。因此，地方政府擁有職業(yè)教育治理的正式權(quán)威和實質(zhì)權(quán)威。這種職業(yè)教育治理模式多見于聯(lián)邦制國家中，在中國的政治體制中，這種模式存在的空間非常狹小，即使存在也是短暫的、不穩(wěn)定的。

以上內(nèi)容是借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全契約理論將職業(yè)教育治理控制權(quán)在政府組織內(nèi)部進(jìn)行分配，并形成了不同的理想化的職業(yè)教育治理模式。但仍有兩個問題需要注意：第一，上述討論在靜態(tài)上將職業(yè)教育治理模式劃分為四種類型，但并不意味著這四種職業(yè)教育治理模式是彼此獨立的，因為在職業(yè)教育治理實踐中，四個維度的控制權(quán)分配并不總是明確的，而是經(jīng)常重疊的，而且中央政府也并不會將所有剩余控制權(quán)都下放給地方政府，而是一直保留著干預(yù)地方政府和基層政府職業(yè)教育治理行動的剩余控制權(quán)。四種職業(yè)教育治理模式可以在不同時期不同領(lǐng)域共存，也可以在同一領(lǐng)域不同時期變換。也就是說，以上職業(yè)教育治理模式分類雖然有利于我們認(rèn)識中國職業(yè)教育治理中政府組織內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系以及職業(yè)教育治理活動的發(fā)生過程，但不能用來替代具體背景下的深入剖析。第二，以上職業(yè)教育治理模式分類的關(guān)注重點集中在中央政府和地方政府，而非基層政府。盡管作為代理方的基層政府處于政府組織層級的末端，受到中央政府和地方政府的雙重制約，但這并不意味著基層政府職業(yè)教育治理的價值取向或行動傾向不會對中央政府和地方政府產(chǎn)生反向影響，在職業(yè)教育治理過程中，各級政府經(jīng)常需要圍繞職業(yè)教育治理行動不斷進(jìn)行協(xié)商和博弈，這就使得基層政府對中央政府和地方政府產(chǎn)生反向影響成為可能[4]。

二、常態(tài)模式：發(fā)包式職業(yè)教育治理模式

在中國職業(yè)教育治理中，政治體制對職業(yè)教育治理模式有著重要影響。因此，本文著重探討當(dāng)下中國職業(yè)教育治理的常態(tài)治理模式，即發(fā)包式職業(yè)教育治理模式，分析這種治理模式下中央政府、地方政府、基層政府之間的矛盾及其應(yīng)對機(jī)制。

（一）發(fā)包式職業(yè)教育治理模式下的政府間矛盾

中國職業(yè)教育治理規(guī)模龐大，并因此產(chǎn)生了巨大的治理壓力。一方面，中國幅員遼闊，人口眾多，職業(yè)教育治理不僅需要跨越經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯的地區(qū)，涵蓋擁有不同文化的民族，還需要覆蓋所有人群。另一方面，各種各樣的職業(yè)教育治理問題，對某一特定地區(qū)的地方政府而言或有或無，而對于中央政府來說，這些散見在各地的職業(yè)教育治理問題則是無時不在的。然而，中央政府不可能全面管理全國范圍內(nèi)的所有職業(yè)教育治理事務(wù)，因此只能保留目標(biāo)制定權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)這樣的核心控制權(quán)，而將其他控制權(quán)下放給地方政府和基層政府。同時，作為承包方的地方政府可以獲得職業(yè)教育治理的一部分剩余控制權(quán)，并且以自由裁量權(quán)的方式享有更多的實際控制權(quán)[5]。但是地方政府的實際控制權(quán)不是正式的“確權(quán)”，地方政府所擁有的實際控制權(quán)隨時都可以被中央政府收回。也就是說，在發(fā)包式職業(yè)教育治理模式中，地方政府雖然擁有實質(zhì)權(quán)威，但是地方政府的實質(zhì)權(quán)威源自于中央政府賦予的控制權(quán)，是一種不穩(wěn)定的非正式權(quán)威。在職業(yè)教育治理過程中，中央政府給出關(guān)于職業(yè)教育治理目標(biāo)的一些模糊性、綱領(lǐng)性的指導(dǎo)意見，具體的職業(yè)教育治理實施方案則交由地方政府自行決定。

職業(yè)教育治理相關(guān)控制權(quán)在發(fā)包給地方政府的同時也將職業(yè)教育治理的責(zé)任下放給了地方政府，減輕了中央政府職業(yè)教育治理的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，而對于地方政府來說則是責(zé)任相對明確和考核壓力較大的一種制度安排。而且，職業(yè)教育治理收益具有跨區(qū)域的溢出性，中央政府屬地發(fā)包的制度設(shè)計不利于跨區(qū)域職業(yè)教育治理，容易導(dǎo)致地方政府職業(yè)教育治理的各自為政。同時，中央政府不可能全程監(jiān)督地方政府的職業(yè)教育治理行動，地方政府擁有更多“地方性知識”，對本地區(qū)職業(yè)教育治理現(xiàn)狀更為了解，控制職業(yè)教育治理相關(guān)信息的向上傳達(dá)，導(dǎo)致地方政府變通執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育政策[6]。

在發(fā)包式職業(yè)教育治理模式中，“下管一級”的行政管理體制使得基層政府直接對地方政府而不是中央政府負(fù)責(zé)，并以滿足地方政府的職業(yè)教育治理要求為主，因為地方政府掌握著激勵分配權(quán)，擁有基層政府官員升遷的決定權(quán)。一方面，這種制度安排有利于地方政府調(diào)動基層政府職業(yè)教育治理的積極性，共同完成中央政府交辦的職業(yè)教育治理任務(wù);另一方面，這種制度安排容易誘發(fā)地方政府和基層政府合謀串聯(lián)應(yīng)對中央政府檢查監(jiān)督行為的發(fā)生，同時也容易導(dǎo)致形成基層官員對地方官員人身依附的非正式關(guān)系。這就出現(xiàn)一個問題，如果地方政府和基層政府的合謀串聯(lián)應(yīng)對方式逃避了中央政府的檢查，那么誰來監(jiān)督作為基層政府職業(yè)教育治理行動實際監(jiān)督者的地方政府就成為了一個巨大的挑戰(zhàn)[7]。

（二）發(fā)包式職業(yè)教育治理模式下的矛盾應(yīng)對機(jī)制

為了規(guī)限地方政府和基層政府的剩余控制權(quán)邊界，防止地方政府和基層政府過分扭曲中央政府的職業(yè)教育治理目標(biāo)，中央政府通過一系列的管控機(jī)制和激勵機(jī)制將地方政府和基層政府之間的變通串聯(lián)行為限定在一定范圍之內(nèi)。這其中既有常規(guī)監(jiān)督機(jī)制，以監(jiān)督地方政府和基層政府的職業(yè)教育治理行動。也有運動式治理機(jī)制，通過非常規(guī)的動員方式進(jìn)行職業(yè)教育治理。這種運動式治理機(jī)制時常出現(xiàn)在職業(yè)教育治理領(lǐng)域之中，當(dāng)然，運動式治理機(jī)制的使用需要同時具備幾個條件：一是中央政府對于職業(yè)教育治理的正向社會作用尤其是緩解社會就業(yè)問題和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著強(qiáng)大的信心，因此，對于參與和領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)教育治理非常積極;二是在職業(yè)教育常規(guī)治理機(jī)制下，地方政府和基層政府參與職業(yè)教育治理的積極性不高，導(dǎo)致中央政府無法通過激勵分配權(quán)的使用推動職業(yè)教育治理，不得不采取非常規(guī)的運動式治理機(jī)制;三是中央政府在職業(yè)教育治理中擁有至高無上的、不容挑戰(zhàn)的正式權(quán)威，可以隨時將職業(yè)教育治理的所有控制權(quán)收回，采用運動式治理機(jī)制[8]。

上述內(nèi)容討論了發(fā)包式職業(yè)教育治理模式的形成原因，以及在這種治理模式中各級政府之間的矛盾和應(yīng)對機(jī)制。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種模式仍然只是一種“理想類型”。在實際運行中，中央政府并不會將職業(yè)教育治理的激勵分配權(quán)全部發(fā)包給地方政府，也會保留隨時干預(yù)地方政府和基層政府職業(yè)教育治理的剩余控制權(quán)，從而弱化發(fā)包式職業(yè)教育治理模式，甚至是轉(zhuǎn)換為其他類型的職業(yè)教育治理模式。

三、案例分析：高職擴(kuò)招中的職業(yè)教育治理模式

應(yīng)用上述思路來分析2019年高職百萬擴(kuò)招政策的實施，以進(jìn)一步明晰中國的職業(yè)教育治理模式。通過閱讀相關(guān)政策文件、新聞報道，梳理在高職擴(kuò)招過程中各級政府和政府各部門等利益主體之間的正式權(quán)威關(guān)系。從正式權(quán)威影響范圍來看，國務(wù)院位于最頂端，以下是省市縣三級政府、教育部等六部門及其管理部門，而各地區(qū)教育廳（局）等部門同時是當(dāng)?shù)卣穆毮懿块T，受地方政府管理。從委托代理角度來看，國務(wù)院、教育部等六部門為委托方，省市政府、省市教育廳（局）等部門為承包方，縣（區(qū)）級政府、縣級教育局等部門為代理方。本文將從靜態(tài)和動態(tài)兩方面分別討論各級政府之間的職業(yè)教育治理控制權(quán)分配及其實際運行過程。

（一）靜態(tài)層面的職業(yè)教育治理控制權(quán)分配

一是目標(biāo)制定權(quán)。2019年政府工作報告提出高職大規(guī)模擴(kuò)招100萬人的目標(biāo)。教育部等六部門根據(jù)中央政府的要求，制定《高職擴(kuò)招專項工作實施方案》，“綜合考慮各地生源情況、辦學(xué)條件、經(jīng)濟(jì)支撐等因素”[9]，制定各地擴(kuò)招任務(wù)目標(biāo)，教育部還與各省（自治區(qū)、直轄市）簽訂《落實〈國家職業(yè)教育改革實施方案〉備忘錄》，明確各地招生任務(wù)。其中，安徽省計劃擴(kuò)招人數(shù)最多，為25.7萬，其次為陜西省，計劃擴(kuò)招為16.4萬[10]。在此基礎(chǔ)上，省級政府在其屬地范圍內(nèi)對各地設(shè)置招生目標(biāo)的控制權(quán)，換句話說，對于市級政府來說，省級政府是實際委托方。省級政府的擴(kuò)招目標(biāo)任務(wù)交給市級政府之后，市級政府重復(fù)著同樣的邏輯，繼續(xù)向縣（區(qū)）級政府發(fā)包擴(kuò)招任務(wù)目標(biāo)，即市級政府在其屬地范圍內(nèi)擁有對縣（區(qū)）級政府的目標(biāo)制定權(quán)[11]。

二是檢查監(jiān)督權(quán)。在高職擴(kuò)招政策執(zhí)行過程中，委托方（國務(wù)院、教育部等六部門）擁有檢查監(jiān)督權(quán)，由國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室組織督查組，對31個省（自治區(qū)、直轄市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的擴(kuò)招組織實施情況進(jìn)行事中監(jiān)督。由于擴(kuò)招時間緊、任務(wù)重，委托方不可能全程監(jiān)督全國各地職業(yè)教育擴(kuò)招落實情況，因此，委托方更關(guān)注擴(kuò)招的結(jié)果，而將一部分檢查監(jiān)督權(quán)和目標(biāo)制定權(quán)一并下放給各省級政府，即各省級政府掌握著本地區(qū)高職擴(kuò)招的檢查監(jiān)督權(quán)，各省級政府教育督導(dǎo)辦公室對所管轄地區(qū)擴(kuò)招組織實施情況進(jìn)行監(jiān)督，市級政府重復(fù)著同樣的邏輯，對其屬地范圍內(nèi)的縣（區(qū)）級政府行使檢查監(jiān)督權(quán)。需要注意的是，在面對國務(wù)院的檢查監(jiān)督時，省市縣三級政府同為被檢查對象，是完成本地區(qū)高職擴(kuò)招任務(wù)的共同利益體。

三是激勵分配權(quán)。雖然國務(wù)院的目標(biāo)制定權(quán)和檢查監(jiān)督權(quán)直接明確了各省級政府高職擴(kuò)招的任務(wù)量，但作為委托方的國務(wù)院更關(guān)注高職擴(kuò)招的結(jié)果，而沒有興趣對市級政府進(jìn)行激勵分配，這些激勵分配的實質(zhì)權(quán)威保留在省級政府手中。當(dāng)然，省級政府同樣也沒有興趣對縣（區(qū)）級政府進(jìn)行激勵分配。在各地的實際落實中，無論省級政府還是市級政府的主要激勵方式有兩種，第一種是將高職擴(kuò)招任務(wù)目標(biāo)完成情況作為政府年度目標(biāo)責(zé)任考核硬性指標(biāo);第二種是加大政府財政投入，將高職擴(kuò)招計劃完成情況與財政教育撥款掛鉤。

四是實際執(zhí)行權(quán)。在高職擴(kuò)招政策執(zhí)行中，具體執(zhí)行擴(kuò)招任務(wù)的主體為各縣（區(qū)）級政府以及地方院校。他們接受上級政府層層發(fā)包的高職擴(kuò)招指令，接受上級政府的檢查監(jiān)督，具體落實高職擴(kuò)招工作，并配合省市政府應(yīng)對國務(wù)院督導(dǎo)組的檢查監(jiān)督。

以上描述表明，高職百萬擴(kuò)招政策中職業(yè)教育治理控制權(quán)在政府組織內(nèi)部的分配形式與發(fā)包式職業(yè)教育治理模式相似，作為委托方的國務(wù)院以及教育部等部門擁有目標(biāo)制定權(quán)和檢查監(jiān)督權(quán)，作為承包方的省市政府以及省市教育廳（局）等部門擁有激勵分配權(quán)，作為代理方的縣（區(qū)）級政府擁有實際執(zhí)行權(quán)。但是，不同維度職業(yè)教育治理控制權(quán)的分配可以重疊，也可以在不同層級政府間共享。

（二）動態(tài)層面的職業(yè)教育治理控制權(quán)運行

借用動態(tài)博弈理論考察高職擴(kuò)招過程中各級政府的互動機(jī)制。首先，考慮作為委托方的國務(wù)院、教育部等六部門的擴(kuò)招目標(biāo)以及可以選擇的策略，委托方的目標(biāo)是高職擴(kuò)招100萬人，可以選擇的策略有集權(quán)式、發(fā)包式、分權(quán)式、聯(lián)邦式四種職業(yè)教育治理模式。委托方在策略選擇時需要考慮不同策略面臨的技術(shù)環(huán)境以及制度環(huán)境，技術(shù)環(huán)境要求組織行為有效率，而制度環(huán)境要求組織行為的“合法性”[12]，委托方的不同行為傾向?qū)绊懫溥x擇不同的策略。其次，考慮作為承包方的省市政府的目標(biāo)和可以選擇的策略，承包方的目標(biāo)就是教育部下達(dá)的各省級政府的高職擴(kuò)招人數(shù)，可供選擇的策略可以簡化為“忠實執(zhí)行”和“虛假執(zhí)行”兩種。這意味著承包方可以根據(jù)委托方的策略選擇來調(diào)整策略選擇。因此，委托方需要通過激勵分配來調(diào)動承包方的積極性以完成高職擴(kuò)招目標(biāo)。

高職擴(kuò)招中委托方和承包方之間的博弈過程包括：第一步，作為委托方的國務(wù)院、教育部等六部門在政策制定時考慮到調(diào)動下級政府政策執(zhí)行的積極性，提出了一個類似于發(fā)包式的制度設(shè)計，即國務(wù)院制定明確的高職擴(kuò)招目標(biāo)，并通過檢查監(jiān)督權(quán)的行使來保障高職擴(kuò)招目標(biāo)的如期完成。將高職擴(kuò)招的激勵分配權(quán)下放給省市政府。但因為國務(wù)院及其下屬部委監(jiān)管注意力有限，在政策執(zhí)行中將檢查監(jiān)督權(quán)也下放給省市政府。第二步，作為承包方的省市政府根據(jù)委托方的安排采取相應(yīng)策略。省市政府可以采取的策略有兩個，一個是“忠實執(zhí)行”，另一個是“虛假執(zhí)行”。省市政府“虛假執(zhí)行”的方式有很多種，在高職擴(kuò)招過程中主要是將高職擴(kuò)招目標(biāo)和地方政府其他目標(biāo)相結(jié)合，比如將高職擴(kuò)招目標(biāo)和脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興目標(biāo)捆綁在一起。如果采用第一個策略，省市政府將會投入大量的資源和精力來專門應(yīng)對高職擴(kuò)招工作，但高職擴(kuò)招并不是地方政府工作的重心。而第二個策略則可以讓地方政府在完成其他重要目標(biāo)的同時完成高職擴(kuò)招目標(biāo)。顯然，第二個策略是央地博弈過程中地方政府的最優(yōu)策略選擇，也是地方政府在高職擴(kuò)招過程中實際采用的策略。

上述分析表明，高職擴(kuò)招政策的最初設(shè)計可能是一個發(fā)包式的制度化安排，但在政策實際執(zhí)行過程中，地方政府掌握了檢查監(jiān)督權(quán)，即由省市政府監(jiān)督管理縣（區(qū)）級政府高職擴(kuò)招工作，這一安排使得職業(yè)教育治理模式由發(fā)包式轉(zhuǎn)向分權(quán)式。

四、結(jié)語

中國職業(yè)教育治理以發(fā)包模式為主，并伴有集權(quán)模式的特征。當(dāng)前，中央政府采用“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的屬地化管理方式將職業(yè)教育治理目標(biāo)發(fā)包給地方政府，地方政府在其屬地范圍內(nèi)擁有全面、系統(tǒng)的職業(yè)教育治理控制權(quán)。這種治理模式符合中國地域遼闊、人口眾多的現(xiàn)實需要，能夠很好地解決職業(yè)教育治理過程中出現(xiàn)的一些問題。而且，近些年來發(fā)現(xiàn)，政府職業(yè)教育治理逐漸從以發(fā)包模式為主走向多種模式相結(jié)合，從屬地管理走向垂直管理和屬地管理相結(jié)合，從結(jié)果導(dǎo)向走向程序?qū)颉?/p>

然而，在中國職業(yè)教育治理的發(fā)展進(jìn)程中，中央政府和地方政府經(jīng)常處于集權(quán)和放權(quán)的循環(huán)之中，當(dāng)前政府職業(yè)教育治理的改革能否走出這種集權(quán)和放權(quán)的簡單循環(huán)？要想弄清楚這個問題，必須回到職業(yè)教育治理的發(fā)包模式中尋找答案。在中國職業(yè)教育治理的發(fā)包模式中，中央政府在決定是否向地方政府下放控制權(quán)時面臨一個權(quán)衡：如若向地方政府下放控制權(quán)則有利于調(diào)動地方政府參與職業(yè)教育治理的積極性，充分發(fā)揮地方政府掌握“地方性知識”的優(yōu)勢，讓政府的職業(yè)教育治理更符合各地的實際情況;但是，向地方政府下放控制權(quán)也會增加監(jiān)督和管理成本，地方政府可能利用掌握的實際控制權(quán)與中央政府抗衡。因此，需要完善法律法規(guī)體系，加強(qiáng)對地方政府職業(yè)教育治理的法治約束。這樣，中央政府下放控制權(quán)的信息約束和監(jiān)督約束就有所放松，可以將檢查監(jiān)督權(quán)等控制權(quán)下放給地方政府，同時對于地方政府屬地化職業(yè)教育治理干預(yù)全國性職業(yè)教育治理的行為加以限制。隨著監(jiān)督方式的完善，中國政府的職業(yè)教育治理可以逐漸向分權(quán)模式轉(zhuǎn)變。在分權(quán)治理模式中，地方政府依然擁有較多的剩余控制權(quán)，但中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)分配將進(jìn)行重新調(diào)整。由于地方政府的職業(yè)教育治理將受到多方力量的監(jiān)督，中央政府可以加大下放控制權(quán)的力度，同時，為了保證全國性職業(yè)教育治理的整體性，以及一些公共產(chǎn)品的供應(yīng)，限制地方政府屬地化職業(yè)教育治理的行為，當(dāng)前由地方政府掌握的一些控制權(quán)也需要重新調(diào)整，可以將這部分控制權(quán)交給一些獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者交給中央直屬機(jī)構(gòu)。對于職業(yè)教育治理而言，其改革動力多源自地方政府的實踐創(chuàng)新，而地方政府自主權(quán)的擴(kuò)大則是確保改革動力的基本保障。因此，在向分權(quán)式職業(yè)教育治理模式的轉(zhuǎn)換過程中，在堅持中央政府統(tǒng)籌管理的前提之下，應(yīng)給予地方政府更多的職業(yè)教育治理控制權(quán)。

需要注意的是，權(quán)宜之計的職業(yè)教育治理控制權(quán)下放并不能導(dǎo)致職業(yè)教育治理困境的解決，這一點在中國職業(yè)教育治理集權(quán)與放權(quán)間的不斷轉(zhuǎn)換中已經(jīng)顯露無遺。因此，要從根本上推動中央政府與地方政府職業(yè)教育治理控制權(quán)劃分由行政性分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡苑謾?quán)，讓地方政府擁有更多的權(quán)力歸屬感，形成在法治國家架構(gòu)下中央政府與地方政府職業(yè)教育治理控制權(quán)的科學(xué)、合理分配。唯有如此，中國職業(yè)教育治理的發(fā)包模式才會真正轉(zhuǎn)向分權(quán)模式。

參 考 文 獻(xiàn)

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